淺析我國地方立法質量問題及對策

(廣東財經大學 廣東 廣州 510000)

淺析我國地方立法質量問題及對策

鐘露玉

(廣東財經大學廣東廣州510000)

隨著中國特色社會主義法律體系形成，數量立法時代已經過去，精細立法階段正在到來。然而地方立法中立法質量不高的問題也不斷暴露出來，已經引起了社會的廣泛關注。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，提高地方立法質量問題，有助于完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進依法治國。本文從多方面淺析了地方立法中存在的各種問題，并從要明確地方立法權限，加強立法主體建設，增加立法投入，克服部門利益傾向，并擴大立法途徑等方面去積極探索提高地方立法質量的有效途徑。

提高；地方立法；立法質量

一、地方立法的性質和地位

我國是單一制的社會主義國家，全國人大及其常委會在國家立法體制中處于核心地位。但本著發揮中央與地方兩個積極性的原則實行適度的地方分權。從這一國情出發，我國憲法和法律規定我國的立法體制是，“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性”，統而又分層次的立法體制。

我國的立法權主要集中在中央，地方立法權限較小，地方立法是國家立法體系中的一個層次，主要是對國家立法的實施和補充，其適應范圍具有地方性和區域性。

地方立法在我國社會主義法制建設和法治化進程中起著至關重要的作用。首先，地方立法使國家法律規定的大政方針在本行政區域內得到有效實施，通過地方立法加以具體化，使其更具操作性，起到承上啟下的作用；其次，地方立法解決了國家立法不能解決或暫時不宜由中央立法解決的問題，為以后國家在適當的時候制定法律，法規提供了可供借鑒的成功經驗;再次，地方立法自主地因地制宜地解決了本地經濟發展中具有地方特色的問題。最后，地方立法，特別是地方經濟立法為中國經濟體制轉型掃除了體制、機制和觀念上的障礙，在基層鞏固了國家立法的成果。

二、當前我國地方立法中存在的主要問題

今后地方立法的主要矛盾已不再是數量問題,而主要是質量問題。提高地方立法質量，已成為我們今后相當長的時期內地方立法工作的重點和首要任務。立法質量不僅包括立法產品的質量，而且還包括立法工作的質量。評價一部地方性法規質量如何，不僅要看它是否符合憲法、法律、行政法規，還要體現地方特色。解決地方特有的問題，是地方立法存續的意義，也是其出發點和落腳點。脫離了地方實際，不解決實際問題，地方立法就失去了生命力。實踐是檢驗真理的唯一標準，地方立法的質量只有在實踐中才能得到檢驗。因此，地方立法還必須具有可操作性和可行性。然而，現實地方立法質量卻存在大量問題。

(一)越權立法現象明顯。我國實行依法治國方針政策以來，一直秉持“益粗不益細”的立法觀念以及為維持法律的穩定性，部分立法難免表現得過于滯后又過于原則，地方急需的規則又遲遲不能出臺，地方立法因此相當活躍，立法越權，立法爭權、與上位法不斷沖突的現象可謂比比皆是。如《立法法》第 8 條規定“訴訟和仲裁制度只能制定法律”，而不是通過地方立法來實現，但在一些省市卻已經頒布了司法鑒定條例，這顯然是違法立法的。

地方立法機關的越權立法行為破壞了社會主義法制的統一性和權威性，對地方立法質量的危害很大。

(二)重復現象明顯，缺乏地方特色。因立法主體素質的缺乏，我國地方立法重復現象比較嚴重。“拿來主義”在我國地方立法上體現得淋漓盡致，地方在立法過程中過多地移植法律、行政法規的條文，照抄、照搬上位法的內容。通常中央出臺了一部法律，地方隨后就出臺關于中央立法的一些具體實施細則或相應條例、規定、辦法。但是，由于許多地方在立法的過程中過于倉促，沒有很好地聯系本地實際，而是盲目比照國家法律、行政法規重復選題，以中央立法的立法事項取代地方立法的立法事項，小法抄大法，地方立法相互“抄襲”，似乎是為了立法而立法，而不是為了解決地方上迫切需要通過立法來解決的各種問題，創造性地出臺一些具有地方特色的法規。這種模仿克隆毫無疑問會讓地方立法成本投入歸于低效益乃至無效益，甚至會加劇中央與地方之間立法資源的優化配置。

(三)部門利益傾向嚴重。從我國地方立法實踐來看，相當大數量的法規草案不是由專門的地方立法機關完成的，都是由政府有關部門起草的，再交由立法機關通過，因此在法案形成階段,起草部門不自覺地將自身利益的內容加入草案，不可避免的存在著部門利益的傾向。法學專家、利害關系人、社會團體參與不夠，致使有些部門力圖通過立法來爭取鞏固本部門的權力和利益，并使部門利益合法化。

加強立法工作，提高立法質量，是實施依法治國方略的基礎，是關系國家興旺發達、長治久安的一件大事。因此，立法機關所立的法律應當是高質量的、良好的法律。

三、如何提高地方立法質量

(一)明確地方立法權限。在維護社會主義法制的統一原則下，保障各個層次的立法活動的和諧、有序地進行，必須合理的界定中央和地方、權力機關與行政機關的立法權限。地方國家權力機關制定的地方性法規不得與國家的憲法和法律，以及同國務院制定的行政法規相抵觸。

在憲法指導下具體界定地方立法的權限，必須堅持人民主權原則、法制統一原則，堅持中央統一領導，充分發揮地方的主動性、積極性原則，堅持科學、合理原則。在實際具體的操作上,可行的選擇是“能細則細,不能細則粗”,有些事項內容不可能或不應該細化。[1]在界定立法權限時，應該窮盡所有立法事項，不能有所遺漏，應該盡可能使有關機關看到自己權力行使的界限。確定中央專屬立法事項和中央立法與地方立法的共管事項應采取列舉為主的方式，而對地方立法的專屬事項則可采取概括規定的方式[2]。

(二)加強地方立法主體建設。立法的過程終究也是個人的創造性的思維活動。因此，立法質量的高低有賴于立法主體個體的素質水平。如果立法者能夠科學、正確地認識和把握客觀規律和立法規律，并按照科學的程序進行決策，則能制定出良好的地方立法。加強地方立法主體學識素質和業務能力，能夠從根本上提高地方立法質量和效率，實現地方立法意圖和目的。

由于國家在專職立法人員的選拔、培養、管理等方面缺乏明確的法律規定，因此，我國要以提高專職立法人員素質為目標,盡快建立健全專職立法人員制度。首先，要明確專職立法人員的任職條件。第二，要實行專職立法人員全國統一考試的制度。為了保證專職立法人員的素質，國家可以借鑒統一的司法考試的模式，對于專職立法人員實行統一考試的制度[3][4]，以此選拔方式以確保立法主體的素質水平。

(三)吸納民眾參與立法、擴大民主立法途徑。堅持民主立法，擴大公民有序參與，是在立法工作中貫徹黨的群眾路線的必然要求，是保證人民行使當家作主權利的重要措施，也是提高立法質量的有效途徑。

法應當體現人民群眾的意志和要求，確認和保障人民的權益。因此，立法機關應當保證人民群眾參與立法活動。如立法機關可以通過舉行座談會、論證會、聽證會等形式吸納社會各方面的意見。[5]在制定法律過程中，把各方面專家和實際工作者請來，大家一起討論，可以使法規與理論和實踐更相吻合。也就是說制定一個地方性法規要有群眾基礎、實踐基礎和法理基礎。

[1]周旺生：《試論提高立法質量》

[2]陳雪琴：《我國地方立法質量問題及對策研究》[D]，2006

[3]胡旭東：《地方立法權在中國法治中的雙重角色》[J]，載《中國黨政干部論壇》

[4]黃文藝：《論立法質量——關于提高我國立法質量的思考》[J]，載《河南省政法管理干部學院學報》2002年第3期

[5]鐘實 賀代貴：《把握地方立法權限 提高地方立法質量》[J]，載《中國人大報》

鐘露玉(1993.11-)，女，漢族，江西贛州人，研究生，法碩(非法學)，研究方向：國際經濟法。