基于PPP模式的市政工程項目融資及管理研究

(湖南建工集團有限公司 湖南 長沙 410004)

基于PPP模式的市政工程項目融資及管理研究

吳昊

(湖南建工集團有限公司湖南長沙410004)

在社會主義發展形勢下，資本力量得到了逐漸積累，各類項目的融資對于項目發展產生了較大的影響，其中PPP融資模式因其特有的特點受到了國家重視，成為當前最常見的一種融資形式。為了能夠進一步明確市政工程項目的融資建設與發展效果，本文主要從PPP模式的內涵出發，分析了PPP模式項目的融資方式，并對PPP模式下的融資管理進行闡述，希望能夠對市政項目的發展起到作用。

市政項目；PPP模式；融資管理

一、引言

我國自2014年推動新一輪政府和社會資本合作改革以來，PPP模式在全國迅速發展。截至2016年10月30日，全國PPP綜合信息平臺已收錄PPP項目10685個，其中市政工程PPP項目數占比約40%。由于市政工程是城市經濟和社會發展的基礎，與人民生活水平及社會福利息息相關，故市政工程PPP項目的成敗尤為重要。但我國PPP模式尚處于起步和發展階段，需對PPP模式的融資方式及管理進行研究，以減少融資風險。

二、PPP在市政建設中的優勢

PPP模式就是指，政府部門與個體組織為提供某種特殊公共產品或相應服務而彼此建立的相互合作關系。這種模式的主要目的是大力支持個體經營戶、私營企業與政府進行分工合作，努力讓大家共同參與到市政項目建設中，最終達到雙贏或多贏的目的。

基于PPP模式的市政工程項目具有以下優勢：

①緩解政府在市政建設上的財政壓力。近幾年，我國整體經濟處于下行的趨勢，在很大程度上增加了政府的財政資金支出壓力，甚至一些地方政府出現了較高的資產負債率。而PPP融資模式的應用，可擴大項目資金的引進渠道，使得流動資金得到充分利用，還能緩解資金缺口為地方政府帶來的壓力；

②實現市政項目基礎設施建設的風險共擔。在市政工程項目可行性研究、勘察設計和施工環節等階段，政府部門和私營部門應加強合作，共同承擔市政項目建設中可能存在的風險和責任，這在一定程度上提高了項目的風險抵抗能力，同時還減輕了政府的執行壓力；

③提升市政項目的運營效率。PPP融資模式突破了政府在市政項目建設中的主導模式，極大改善了市政基礎設施建設效率低、服務水平低的局面，現代科學技術和市場管理理念被引進市政工程建設中去，使得基礎建設運營效率有所提升，進而為市政建設提供了源源不斷的活力。

三、PPP項目的融資模式及其優缺點

(一)政府部門主導

政府部門主導的融資管理模式往往是由政府成立融資平臺公司，與其它參與方以股份制形式進行融資，具有濃厚的行政色彩。其缺點為由地方財政承擔大部分項目資金，加大了地方財政的債務風險。這與國務院國發[2014]43號《關于加強地方政府性債務管理的意見》總體要求相違背，不符合新形勢下PPP項目的發展趨勢；優點則是以政府行政手段促成解決PPP建設項目所遇到的各種難題，能夠最大程度推進基礎設施建設的總體進度。

(二)盈利性國有企業主導

就目前來看，盈利性國有企業主導模式是國內較為有效的融資管理模式。這種盈利性國有企業往往是實力雄厚、信譽良好的大型國有企業，其既能夠提供大部分或者全部資金，承擔長期的運營風險，又能夠確保該管理模式符合政策的要求；但缺點是在運行過程中，極易與設計、施工招投標相關法律法規發生沖突。

(三)私人盈利性企業主導

這一融資管理模式的最大特點就是將民間資本引入公共領域，使民間資本在傳統的政府領域中發揮更為重要的角色，從而提高公共設施服務的效率和效益。這需要私人盈利性企業提供絕大部分資金，比如某市的高鐵PPP建設項目，民間投資占比為51%，實現了絕對控股的突破。其融資管理模式將成為今后民營企業參與國家重大基礎設施項目建設的一個風向標，同時，采用私人盈利性企業主導的融資管理模式PPP項目，仍然需要政府部門扮演重要角色，讓政府與私人企業形成相互合作的機制，通過特許合同讓各方承擔其所能承擔的最優風險，保障合作各方的利益，從而實現PPP項目的“共贏”。

四、PPP模式下融資管理

(一)對政府公共部門的建議

PPP模式下，政府作為準經營性基礎設施項目的主要參與方之一，對項目的融資風險具有較強的管理能力，才能保證項目融資的順利進行。

①重塑政府的PPP項目角色定位，PPP項目既是一個融資平臺，也是一種合作關系，但政府在項目建設中往往起到指導作用，對于術業不專的項目建設工作，這種政府的指導作用會影響工程質量；

②強化風險監管，市政項目建設不僅涉及到環保、行政、金融、紀檢等各部門的影響，若責任不明確，風險監管容易產生張力，無法發揮真正的監管作用，強化落實管理責任制度是極為重要的。比如：建立完善的PPP項目法律法規體系，PPP模式是一種公司合作關系，需采用完善的法律法規來保證這種合作關系在市政項目中的順利進行；建立相應的政府風險管理機制，確定相應的風險識別、風險評估和風險管理流程，明確各級政府在PPP項目融資管理中的職責和功能；對各部門進行統一協調管理，實行分工專業化和融資管理人才的專業化培養等。

(二)對非政府合作方的建議

PPP模式市政項目在建設過程中，非政府合作方作為項目重要的參與者，除了承擔一定的融資風險外，還需要做好融資風險的合理規避或轉移，以減輕企業的資金壓力。

①加強合同管理，PPP項目參與者眾多，合同作為約束合作方相互關系的方式和手段，對權力和義務作了一定的規定，可起到規避和轉移風險的作用；

②在準PPP市政項目融資的過程中會遇到很多風險，包括信用風險、市場風險、生產風險等，因此，非政府合作方要想打造良好的信譽，需做好貸款前建設項目市場評估預測等事前系統性準備；

③非政府合作方面臨的財務風險，未來基建市場增長有限，基建企業需提前布局轉型，但積極入場的代價是負債率急升，這種情況下需要找到發展的平衡度。非政府合作方應做適度的資產配置和調整，PPP模式的創新發展需要運用一定的資本杠桿，減少自有資金的投入。有關專家學者認為PPP模式值得鼓勵，但PPP模式的融資管理機制應需完善，盈利模式也需要透明，資金的退出機制也需要調整，才能降低包括央企在內的社會資本風險，形成良性循環。

五、結語

綜上所述，PPP模式對于項目的融資有著十分重要作用，在新時期，要能夠根據PPP模式的內涵特點和其中模式產生的不同效果來制定不同的融資方案，同時要能夠有效利用項目自身和政府的影響力，采取合理的融資方式進行多方融資，實現管理控制融資的目標，進而推動市政項目的順利實施。

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吳昊(1984-)，男，本科，公路與橋梁工程師，目前任處長一職，主要從事項目管理及招投標管理工作。

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