法國海域合理利用與保護的立法與實踐評析

付琴雯

法國海域合理利用與保護的立法與實踐評析

付琴雯

法國擁有較為完善的海域利用和保護的立法與管理政策，海洋漁業活動、海洋科學研究、海洋環境保護和保全都是海域可持續利用的重要內容之一。本文選取上述三個領域作為研究對象，梳理法國對待該問題上的主要立法內容、歸納分析法國的有關實踐及其面對的主要挑戰。本文認為，雖然活動內容不同，但仍可以看到法國在對待海域利用和保護問題上的一定共性特征，即注重考慮法國不同領土與海域的特點、因地制宜開展海域利用活動，以及注重區域性的協調合作。

[Résumé]La France dispose d’un système législatif et règlementaire bien élaboré en ce qui concerne l’utilisation rationnelle et la protection maritime.Les activités de la pêche maritime, la protection et la préservation du milieu marin, et les recherches scientifiques maritimes font parmi eux les domaines les plus importants.Cet article s’est axé sur ces trois domaines, et étudie leurs mutations législatives, leurs pratiques des états et les défis qu’ils doivent affronter.Même si les contenus des activités de ces trois domaines sont variés, mais la France révèle des caractéristiques identiques dans son attitude pour l’utilisation et la protection maritime : elle met l’accent sur les particularités de ses territoires et prend des mesures appropriées aux conditions locales différentes,de même, elle envisage particulièrement de promouvoir la coopération et la coordination régionale.

法國 海域利用與保護 海洋漁業 海洋科學研究 海洋污染防治

自海洋法成文化編纂以來，海域資源的合理利用與保護成為三次聯合國海洋法會議的重要議題之一，各國也通過國際法和國內法對海域的利用進行種種法律補闕，以健全和維護其“藍色國土”的海域開發及利用權益。作為陸海復合型的大國，法國對于海域利用的實踐起步較早，積極參與國際海洋法規則建構，并通過有關國內法轉化，建立起了較為全面的海域利用管理制度。法國的海洋漁業活動、海洋科學研究和海洋環境保護是其中三個重要方面之一，法國對于這三個領域的規則立場鮮明，在實踐也呈現出不同的特點。通過對三者立法演進和實踐挑戰進行檢視，體現出法國在對待海域合理利用和海域保護上的一些共性利益考量。

一、法國海域合理利用和保護法律的主要內容

（一）法國海洋漁業活動

法國開展海洋漁業活動和立法規范起步較早，通過有關立法保護在國家管轄范圍內海域的漁業活動權。早在19世紀，法國就已頒布有關法令創設了海洋漁業實踐的基本條款。1967年，法國頒布第67-451號法令，廢除了1888年3月1號立法的第1條的外國船只在3海里內禁止捕魚條款，并重新規定禁止外國船只在自領海基線測起的 12海里范圍內捕魚。該法令主要是為了將1964年簽署的《倫敦漁業協定》有關規則轉化為國內法，同時，法令考慮到了一些例外的可能性，規定即使是例外情況的外國船只也必須接受法國漁業規章制度的約束。①Fran?ois Monconduet.“Extension des zones de pêches réservées aux pêcheurs fran?ais.” Annuaire fran?ais de droit international, 1967, p.690.在此基礎上，法國多次修改并頒布了1985年5月22號的第85-542號修改法令以及1990年1月25號第90-94號有關海洋漁業規章制度的法令。

值得注意的是，法國非常重視其在海外領土的漁業利益。1976年7月16號，法國頒布第76-655號立法確定了200海里海域經濟區活動的法律規則，隨后通過一系列授權法令維護了法國在其海外領土的漁業利益。從法國海外領土自身的角度來說，由于法國海外領土的島嶼特征強烈，漁業經濟占當地國民經濟收入的大頭，因此，許多海外地方政府希望擴大國家管轄海域范圍，以獲取更大的經濟利益。例如，在第三次海洋法會議上，有法屬波利尼西亞代表提出希望將領水寬度擴大至200海里，或效仿印尼和菲律賓，對該群島采用群島基線法，但會議最終否決了該群島適用群島基線的建議。②J.F.Dupon.“La zone économique exclusive de Polynésie Fran?aise.” Atlas de la Polynésie Fran?aise.Paris:édition de l’Orstom, 1993, p.2.

（二）法國海洋科學研究

法國非常重視海洋科學研究，并在該領域取得了令人矚目的成果。由于海洋科學研究在法國綜合性海洋活動之中的重要性，法國積極完善國內立法、大力推進海洋科學研究機構建設，保障法國海洋科學研究活動的開展。

法國將海洋科學研究分為兩種，即純海洋科學研究和資源勘探開發性研究。在秉持該區分的理念下，法國落實了許多國內立法。例如，1971年5月6號，法國頒布第71-360號法令，確定了勘察許可、專屬研究許可和開發許可頒發程序的有關規定，并針對純科研性質的研究作出了特殊批準要求。在1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）通過后，1986年7月11號，法國頒布第86-826號有關海洋科學研究的法律，對1976年頒布的經濟區法第4條進行了修改，并規定：“（在此區域內），法國政府當局具有行使國際法承認的有關海洋環境的保護和保全、海洋科學研究、人工島嶼、設施和工程的部署和使用的權利。”另外，為了更好的確保各種研究活動的溝通協調，1991年5月14號，法國頒布法令宣布建立海洋科學技術項目協調委員會。

法國通過立法保障國內海洋科學研究機構的地位及其活動自主權。1958年，法國成立國家海洋開發中心（CNEXO）， 并公布“面向海洋”項目計劃，致力于推動海洋生物資源、礦產資源、海底作業、防治污染和海洋—大氣相互作用五個方面的研究。同時，法國裝備了數艘海洋科學考察船，并建立了數個陸上的海洋科學研究機構，以推進工作的開展。①例如，法國海洋發展研究中心（CEMA）為開展海洋科學研究活動，先后建造了SP-3000“潛水碟”號深潛器，“阿基米德號”深潛器，“博哈二號”實驗浮標等等。另外，法國建立的研究中心包括位于布列塔尼的海洋中心、位于土倫的地中海海洋基地和位于法屬塔希提島的太平洋海洋中心。1967年，法國立法規定CNEXO是“具有工商雙重性質的公共機構，接受總理管理并具有財政自主權。隨后根據1969年法令，CNEXO調整至工業發展和科學部管理。CNEXO對以公立性質為主的法國海洋科學研究進行協調，并提供國際合作政策的建議，其明確設立了科學知識研究和經濟性開發的兩大核心利益，前者的發展旨在實現后者。另外，1971年5月6號，法國頒布第71-360號法令，確定了勘察許可、專屬研究許可和開發許可頒發程序的有關規定，并針對純科研性質的研究作出了特殊批準要求。1984年，法國海洋漁業技術研究院（ISTPM）和國家海洋開發中心（CNEXO）共同組成法國海洋開發研究院（IFREMER），②參見呂蓓蕾譯：“法國海洋開發研究院”，國家自然科學基金委員會國際合作局編譯資料，中國科學基金，1991年，77頁。成為法國海洋科學研究和開發的國家級職能性機構，也是世界公認的全球六大頂尖海洋研究機構之一。

除了法國海洋開發研究院以外，也存在許多其他具有實力的海洋科研機構，例如：海洋及河流技術研究中心（CETMEF），該中心直接隸屬于法國生態及能源可持續發展部，主要從事水力學及應用沉積學領域的開發及創新、港口及內河航運的技術攻關等等；又如，法國海軍海洋及水文部門（SHOM），該部門隸屬于法國國防部，早在1971年5月25日，法國就頒布第 71-396號法令，規定了該部門在水文地理研究上的有關職權。該部門主要為法國在有關國際組織中提供國家海洋水文信息、為國防任務提供海空專業知識和業務支持、為海洋及海洋提供公共政策支持等。

發展海洋科學研究是法國新海洋政策的支柱之一，具有重要的戰略意義。2009年法國海洋藍皮書中指出，法國“國家研究和創新戰略”是旨在促進法國在國家層面和共同體層面發展海洋科學研究的重要戰略，其有關活動的開展與歐盟的海洋綜合管理政策以及科技發展研究框架項目緊密相關。而該創新戰略正在以縱向方式，向其海外領土海域進行特殊傾斜。③See Livre bleu - Stratégie nationale pour la mer et les océans, Secrétariat général de la mer, 2009.p.23.

（三）法國海洋環境的保護和保全

自第一次海洋法會議以來，法國就表現出強烈的海洋環境保護意識和行動力，并通過國內立法進行積極應對。

在1958年《日內瓦公海公約》中，第24條規定各國應考慮現有有關條約規定，制定規則，以防止船舶或管道溢油，或因開發及勘探海床和其底土而對海洋造成的污染。法國雖未批準該公約，但非常認可該條款，并通過國內立法和其他的國際協定作出了相應的規范。例如，1970年9月25號法國頒布第70-871號、第70-872號法令對禁止在水域表面、水下、和領水水域范圍內傾倒某些物品作出了具體規定，以進一步推動完善法國的近岸海務管理體系。1971年，法國頒布第71-94號法令宣布設立環境部、確立環境保護政策，這標志著法國的環境行政管理進入了相對集中的管理體制階段，是個很大的進步。

法國有關海洋環境保護的法律武器還有被稱為“POLMAR”的海上溢油應急計劃。①1970年12月23號和1978年10月12號，法國頒布了海上污染事故應急條令；1980年9月8號，法國宣布將“POLMAR計劃”應用于法國海外省份和海外領土；1989年9月7號，法國頒布的“NUCMAR計劃”，對有關在海洋運輸過程中的核材料引起的事故處理辦法做出了規定。在1997年法國頒布的“打擊海上事故污染”通報的基礎上，2002年3月4號，法國頒布“抗擊海域污染法律規章”，進一步明確了打擊海洋污染的主要機構、行為和責任領域、活動規范、各部門協作及國際協作、污染物質的處理和儲存等問題。

作為數次近岸石油泄漏污染事故的受害者，法國在應對海洋污染防治方面更為積極主動。但無論是從法國參與簽訂的國際協定、還是法國國內采取的規范性措施，針對的海洋污染對象都較為單一。近年來，法國越來越意識到海洋污染源的多樣性：2015年，法國總理府頒布的《海域安全國家戰略》報告中指出，除了石油污染的其他類型海洋污染，如聚乙烯等細小顆粒污染、集裝箱遺失污染、海洋噪聲污染等，都會對國家經濟、安全和居民健康帶來影響。通過對本土及其海外領土采取的一系列特別管轄措施，法國近岸海域污染頻次顯著降低。②See Permimer Ministre.Strate?gie nationale de su?rete? des espaces maritimes, adopte?e en comite? interministe?riel de la mer du 22 octobre 2015, p.35.

二、法國海洋資源開發利用的實踐及特點

（一）法國海洋漁業活動實踐及特點

法國一直保持著可觀的遠洋捕魚規模，漁業是法國國民收入的重要組成部分之一。然而，法國的漁業活動存在著地域上的不平衡：法國本土的捕魚活動主要集中在東北大西洋海域，而法國海外領土地區的捕魚活動則廣闊分散在其所處大洋海域。總體來看，法國海洋漁業規范和實踐主要受到國內、歐盟、國際三個層面因素的考量和約束。

1.受到歐盟共同漁業政策的重要規制

實際上，在歐共體成立之初，包括法國在內的許多成員國都對共同體漁業政策建設缺乏熱情，致使很長一段時間共同體在該問題上處于消極發展狀態。有學者認為，這主要是由于各國對“共同體法律是否可以保障各國領水范圍以外的漁業區部分”存在疑問。①Vignes Daniel-Henri.“La Confe?rence europe?enne sur la pe?che et le droit de la mer.” Annuaire franc?ais de droit international, volume 10, 1964.p.670-688.1970年，歐共體頒布了2141/70有關漁業共同政策和管理結構以及2142/70漁業產品共同市場組織的兩個條例，確立了“平等入漁”的基本原則。然而，由于歐洲各國面積普遍狹小、共有海域廣闊，1982年《公約》規定的200海里專屬經濟區制度使歐洲各國海洋權益主張存在潛在沖突，因此，為了避免沖突，歐盟國家逐漸傾向在漁業方面采取結盟措施，并通過建立有關管理機構便利雙邊漁業合作。②Christian Lequesne.“L’intégration européenne entre émergence institutionnelle et recomposition de l’état.” Colloque CEVIPOF-CERI.Paris: SciencePo, 2000, p.28.1983年，歐洲共同漁業政策正式成立。1994年7月24日，法國頒布法令對1990年第90-94號法令進行了修改，確定了在歐共體管轄范圍內水域漁業的管理與維護制度。

在法國漁業活動越來越融入歐盟共同漁業政策后，法國政府也并未忘記對其海外領土漁業制度進行調整，但這種調整也存在領土級別上的不同：首先，由于法國海外省不僅是憲法規定的共和國領土主權的一部分，同時也是歐盟“海外邊遠地區”③“邊遠地區”Région ultrapériphérique（RUP），英文為 Outermost regions (ORs)，是歐盟區域政策中為推動屬于歐盟成員國領土卻遠離歐盟本土的海外區域的發展而制定的特別措施。1991年《馬斯特里赫特條約》首次對該部分作出明確定義：條約的《關于共同體邊遠地區的聲明》中指出，共同體邊遠地區（法國的海外省、亞速爾群島、馬德拉群島和加納利群島）的結構落后狀況由于各種現象（地理位置偏僻、島嶼特征、面積狹小、地形和氣候惡劣，以及對少數產品的經濟依賴性）而愈加嚴重。上述各種現象的同時發生和長期存在，非常嚴重地阻礙了共同體邊遠地區的經濟與社會發展。因此，會議認為，除了建立歐洲共同體條約的各項條款以及二級立法自動適用于共同體邊遠地區外，還應制定有利于上述邊遠地區的專門措施，以滿足該邊遠地區的經濟與社會發展的客觀需要。此類專門措施不僅應考慮到完善內部市場的要求，而且還應顧及地區的實際情況，其目的是幫助上述邊遠地區盡快趕上共同體經濟與社會發展的平均水平。詳細參見：http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/themes/outermost-regions/.的一部分，法國積極推動其海外省融入歐盟共同漁業政策框架。例如，2016年法國頒布第2016-816號“藍色經濟”立法，法律第十三部分對法國海外省的漁業制度做出了一些特殊條款，包括規定法國海外省應遵守法國締結的有關國際協定以及歐盟有關共同漁業政策，并鼓勵這些地區地方政府積極參與和加入區域性和國際性的漁業、海洋科學研究組織。

然而，由于屬于歐盟“邊遠地區”的法國五大海外省同樣是歐盟內部市場的一部分，因此，其漁業活動也受制于歐盟委員會制定的有關政策和制度安排。例如，地處南美洲的法屬圭亞那省地方政府和法國中央政府都無權與巴西簽訂漁業協定。①Jacques Ziller.“L'Union europe?enne et l'outre-mer.” Pouvoirs, 2005/2 (n° 113), p.125.也就是說，有關雙邊漁業協定的談判和締結更是共同體機構的專屬權利，而海外省無權自己簽訂協定。相比之下，法國海外屬國及海外領土（PTOM）實行高度自治，并不受到歐盟共同漁業政策框架的限制，因此擁有更大的漁業活動的法律調整權利。從更廣的角度來說，這些地方擁有對海洋資源勘探和開發方面更大的自主權。

總體來看，作為歐盟政治經濟一體化建設的重要一環，歐盟共同漁業政策經過數次在法規、資金和市場等方面的持續改革和調整，政策體系已逐步完善，雖然在應對國際性合作的挑戰上，歐盟的區域漁業政策仍體現出其限制性，但它仍是法國調整漁業政策和管理漁業活動的主要影響因素。

2.重視海洋漁業活動的區域性合作與治理

在漁業的合理開發和利用問題上，很大程度上依賴于區域性的國際常設組織進行調整。從海上生物資源的共同開發來講，它既有國際條約的規定，也有國際案例的支持，都致力于促進漁業資源的共同開發與養護。②楊澤偉：《論海上共同開發的發展趨勢》，載《東方法學》2014年第3期，73頁。從大西洋到地中海再到太平洋，法國加入了許多區域漁業組織。

在大西洋地區，早在1902年，法國就加入了國際海洋開發理事會（ICES），該理事會總部設在丹麥哥本哈根，旨在推動和促進以北大西洋為中心的國際海洋特別是海洋生物資源的研究，該理事會目前擁有全球最大的海洋漁業、海洋學及海洋環境數據庫，并承載著漁業可持續發展和海洋活動協調管理的使命和目標。另外，法國參與的大西洋地區漁業組織包括：東北大西洋漁業委員會（NEAFC）；國際西北大西洋漁業委員會（ICNAF），養護大西洋金槍魚國際委員會；聯合國糧農組織中東大西洋漁業委員會；中西大西洋漁業委員會項目計劃；東南大西洋國際漁業委員會（ICSEAF）。在地中海地區，法國加入了地中海漁業總理事會、地中海勘探科學國際委員會（CIESM）。在太平洋地區，法國加入了印度——太平洋地區漁業委員會(IPFC)、南太平洋島嶼漁業發展署、美洲間熱帶金槍魚委員會(IATTC)、國際捕鯨委員會（IWC）等等。在印度洋地區，法國加入了聯合國糧農組織主持下成立的印度洋漁業委員會等。

3.重視公海捕魚活動規范

早期法國一直通過單邊性條款對有關區域中外國船只的捕魚行為進行規范和限制，然而隨著全球漁業捕撈量的不斷增長，為了維持漁業儲量、實現漁業資源的保護和合理開發利用，法國認為亟需調整政策，不僅要重視海洋生物資源的流動性特征，并將不同的國家管轄范圍內區域和公海都囊括進來。例如，法國同意加入1964年《倫敦漁業協定》，該協定對協定國的捕魚活動提出了國際監管要求，并進一步落實了東北和西北大西洋漁業委員會提出的魚類種群保護國際監管機制。又如，1970年法國批準了1958年通過的《公海捕魚和生物資源養護公約》，該公約對鄰接沿海國領海之外的公海生物資源的生產、維護、保持及爭端解決作出了規定。法國也于1970年12月23日頒布第70-1264號法令，對國際公約的國際海洋捕魚制度和程序作出規定。

另外，法國也支持建立國際常設性組織，以進一步加強各國在公海漁業的有關經濟、技術和制度問題上進行協商和調整。2002年，法國參議院提出同意適用《公約》有關海洋資源的法律草案。草案指出，目前公海非法捕魚行為日益嚴重，法國有必要盡快進行對其國內法上的法律補闕，以加強針對公海捕魚的國家監管權，進一步維護法國在公海的漁業資源利益。①André Boyer, Projet de loi portant accord d'application de la convention sur le droit de la mer relatif aux ressources halieutiques.Rapport n° 327 (2001-2002) fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 juin 2002.Available at: https://www.senat.fr/rap/l01-327/l01-327.html.

（二）法國海洋科學研究的實踐及特點

1.重視海洋科學研究自由與國際合作

純科研性質的海洋科學研究是一項低敏感領域活動，法國是在該領域投入和成果最多的國家之一。法國一直努力實踐“海洋科學研究自由”的政策和制度，但這種自由具有一定限制和前提條件，因為它建立在維護國家安全基礎之上。正如在第三次海洋法會議中法國代表瑪利亞尼（Mariani）指出的，“合法的、有益的海洋科學研究應具有自由性，或者至少說是具有一定的自由形式。但“這種自由并不是一種缺乏規范的、無政府狀態”，而是“應作出促進研究的最大努力。”②Déclaration de Mlle MARIANI, document Nations Unies A/AC.138/SC.III/SR.29.需考慮到一些因素，如海洋環境的保護和保全、尊重其他方面的海洋利用活動并注重相互間的協調、尊重國家的主權權利等。

法國也非常重視各國科研機構相互間交流和國際合作。法國參與與地中海科學勘探國際委員會、國家海洋考察理事會（ICES）展開交流合作，以及與美國、蘇聯、英國、瑞士、日本等國建立海洋科研交流機制等。

2.著力推進法國海外領土的海洋科學研究

21世紀以來，法國海外領土專屬經濟區和大陸架的擴展已經上升到了法國海洋政策的最高層次，是其在全球海洋治理中的競爭王牌，而其潛在經濟利益的實現更是需要強大的科技和人才力量支撐。一直以來，法國憑借其廣大的海外領土，在世界不同區域獨立或合作開展海洋科學研究活動，也正因為如此，法國致力于建立在全球不同海區進行科學研究的最大自由。不過值得注意的是，由于法國所涉海域眾多，海域的過于分散性可能拉低科考的可盈利性。

近年來，法國的海洋科學研究重心已經越來越轉向其海外領土地方海域。擔任海洋科學研究牽頭力量的法國國家海洋開發研究院（IFREMER）與法國海外領土科技研究中心（ORSTOM）一道合作，在法國歐洲以外海域尤其是太平洋地區的研究上取得了豐碩的成果。同時，法國海外領土自身研究實力也不容小覷，已經成為許多地方政府新的著眼點，為地方發展帶來突破。例如，法屬留尼旺政府發表報告稱，海洋科學研究已經成為法國推進新海洋政策的重要支柱之一，而法國印度洋海域可以并必須成為整個歐洲海洋科學發展的前沿平臺。留尼旺省和馬約特省都成立了區域海洋研究機構（PRM），并與其他科研機構一道合作，推進對南印度洋和法屬南極洲和南極領地海域的海洋科學研究。①Les services de l’état à La Réunion, Livre bleu sur océan indien, november 19, 2015.Avalable at:http://www.reunion.gouv.fr/le-livre-bleu-sud-ocean-indien-a147.html.而法屬波利尼西亞專屬經濟區的海底資源具有經濟開發潛力，該地區也顯露出先進的科技實力，協同法國國防部海洋學和水文地理處（SHOM）、法國海洋開發研究院（IFREMER）等部門在該地區的作業，為該地區的海域開發提供了強而有力的科研力量。

法國在其海外領土開展的以軍事為目的的海洋科學研究有上升之勢。如前所述，海洋科學研究自由是建立在維護國家安全的基礎上的，但近年來，國家海上安全面臨著海盜、偷渡、難民等新議題。從地緣角度來說，法國領土多樣又分散，不少島嶼都是法國在海外的軍事基地，是法國在全球不同地域活動的戰略前檐。因此，法國認為應對這些的重要手段是加強在當地的國防和安全力量，且需以科學實力為支撐。

（三）法國保護海洋環境的實踐及特點

1.堅持“重防”的海洋環境保護立場

法國在應對海洋環境污染的策略上更為“重防”。“與其治病不如防病”的觀念長期貫穿于法國外交理念中，也同樣體現在了海洋環境保護的實踐中。由于六十年代遭受油溢污染事故的影響，法國意識到采取預防性措施的重要性，并積極簽署了數個有關海洋防治污染協定。在第三次海洋法會議上，法國代表團就強調要加強海洋安全航行規則，因為“必須對引起事故的原因進行應對，而不是事故的影響；②UN.Doc.A.AC.138/SC III.SR.7同時，法國數次建議應考慮到可能的污染威脅而采取和執行干預措施，并指出這種干預的權利來源不僅應來自國際性條約，也應該來自國際習慣法。法國對該立場的堅持最終在《公約》第221條第1款③《公約》第221條第1款規定：“本部分（避免海難引起污染的措施）的任何規定不應妨礙各國為保護其海岸或有關利益，包括捕魚、免受海難或與海難有關的行動所引起，并能合理預期造成重大有害后果的污染或污染威脅，而依據國際法，不論是根據習慣還是條約，在其領海范圍以外，采取和執行與實際的或可能發生的損害相稱的措施的權利。”體現出來。

2.重視國際協定的締結與國際合作

作為數次海岸航行事故污染受害國，法國在應對海洋污染議題上活躍主動，在國際海洋污染防治活動中擔當積極角色。法國積極參與在國際海事組織框架內的行動，同時重視締結國際技術性協定，以強化防治污染的法律條款框架。法國參與締結的國際協定包括：《1969年國際干預公海油污事故公約》和《1973年干預公海非油類物質污染議定書》；《1971年關于設立國際油污損害賠償基金公約》及其1976年議定書；《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》（《1972年倫敦公約》）；1973年《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）及1978年議定書及1984年修正條款。同樣，法國也參與了在地中海、北海、加勒比海和南太平洋地區等數個區域性海洋污染防治協定的締結，例如在 1992年于巴黎簽署的《東北大西洋海洋環境保護公約》等。

隨著法國等歐盟國相繼批準《執行協定》和《公約》，除了將《公約》有關規定作出相應國內法轉化外，法國的許多政策和措施也需要將歐盟海洋戰略中“可持續發展”這個重要議題結合起來。由于歐盟眾多國家共享同一海域，地緣政治和經濟上都具有共同的環境關切，作為歐盟事務的重要發聲者，法國致力于推進海洋污染區域防治的合作落實。例如，在合作保護海洋環境的議題上，地中海區域采取“廣泛適應性公約——議定書”模式，既保證了合作的基礎，又具有適應于各國具體履約能力的靈活性。①張相君：《區域合作保護海洋環境法律制度研究》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》2011年第4期，2頁。歐盟也通過有關立法，對行駛在歐盟國家海域的船舶執行更為嚴格的硫化物排放標準，并將地中海作為排放監控區。

3.法律應對手段較為豐富，但系統性不足

法國先參與有關國際協定的締結，再將其轉化為國內立法，以“實用主義”著稱的法國立法機構以局部“對癥下藥”的方法，通過了一系列的法律條文，以確保國際協定法律規則在國內法中的順利實施。但從另一個角度來說，這不免給人造成一種混亂無序的印象。

由于海洋污染的聯動性特征，許多海域污染事件都牽涉到數個國家。從區域層面看，歐盟雖然在該問題上采取了許多舉措，但也同樣存在“創可貼”式的應對特征。歐盟陸續制定出的海上安全措施便是海洋事故發生后的產物：例如，1999年“艾麗卡”號（Erika）沉沒事件促使歐盟制定了一攬子措施加強海上安全。然而，這樣的應對方式不僅使得沿岸國付出了更多的經濟和環境代價，同時也使區域內海洋治理顯得更加零散、缺乏整體考慮，不利于歐盟海洋綜合治理體系的形成和運作。無論是法國立法部門、還是歐盟的海上應對政策，都存在這方面的治理短板，這都是法國目前所需面對的挑戰和調整的重點之一。

4.法國核試驗與海洋環境污染的問題

法國的核試驗問題是法國在應對海洋環境保護中的敏感區域。六七十年代以來，法國一直堅持獨立自主的外交政策和國家防務，而其核心便是推進發展法國核力量，法國在南太平洋領地的一些島嶼則是法國開展核試驗的重要場所，并堅定維護在南太平洋進行核試驗的權利，否認妨害公海自由原則以及否認有證據顯示對公海造成環境影響。在60年代，聯大通過數項決議對核武器和熱核武器試驗表示譴責（特別是大氣層核試驗），并指出由于可能對環境造成污染，準備舉行核武器試驗的國家應放棄它們的計劃。然而，法國多次投票反對有關核試驗的聯大決議，并在國際司法實踐中為該行為進行辯解。例如，在1973年“澳大利亞、新西蘭訴法國核試驗案”中，②1966年至1972年間，法國多次在法屬波利尼西亞地區進行大氣層核試驗，并在試驗期間設立“危險區”，禁止外國船只和飛行器在該區域的通過，1973年，澳大利亞和新西蘭將法國告上國際法院，請求裁定法國違反國際法，并向法院請求臨時保全措施。其中，澳方主要認為法國的行為已經對公海的航行和飛越自由造成了嚴重損害，且放射性物質導致了公海的嚴重污染以及對本國的污染；與澳方類似，新方強調法國的行為嚴重侵犯國家領土主權、人身安全及公海自由的權利。法方認為，從程序上，法國并未通過1958年《公海公約》、也并未批準1963年《禁止部分核試驗公約》，訴方以有關國際條約為依據的控訴對法國沒有約束力；從實體上，法國否認核試驗必然損害了海洋環境，并否認違反國際法的有關義務。①根據 1971年的一份報告顯示，法國承認大氣中含有一部分放射性物質，但否認核試驗增加了海洋污染的情況。同時，法國代表賈內爾（Jeannel）先生在第三委員會中重申到，目前唯一確認的是法國的核爆破可能會在某些時候對海洋環境造成損害，但沒有證據表明“核試驗的有關影響物質流入了海洋”。同時，法國表示法國遵守了國際法有關義務，并“采取了一切可能的措施”防治污染。See Tiewul, S.Azadon.“International Law and Nuclear Test Explosions on the High Seas.” Cornell International Law Journal, 1974.

面對聯合國的人類環境會議、裁軍會議、第三次海洋法會議中針對法國核試驗問題的種種質疑和反對，法國都保持著堅定的態度并多次強調自身立場。不過，在核試驗開展了50年后，2009年6月30日，法國國民議會一讀通過就上世紀法國核試驗中的受害老兵進行賠償的法案。據統計，1960年到1996年間，法國在撒哈拉、法屬波利尼西亞等地進行了210次核試驗，可能導致約15萬名平民和軍人遭受核輻射。②Les victimes d'essais nucléaires seront indemnisées, 50 ans après Gerboise bleue.June 30, 2009.Available at:http://www.leparisien.fr/flash-actualite-politique/les-victimes-d-essais-nucleaires-serontindemnisees-50-ans-apres-gerboise-bleue-30-06-2009-565330.php.2010年1月2日，法國頒布第2001-2號立法，正式承認并賠償法國核試驗受害者。③LOI n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires fran?ais.該舉動實質承認了法國的行為侵犯了人權、違反了國際法，但在核試驗給海洋和他國環境帶來污染的問題上，法國仍持否定態度。

三、法國海域合理利用與保護的實踐評析

新世紀以來，法國進一步表露“海洋強國野心”，其廣闊的海外領土是其海域利用與保護的主要支點，是其拓展海洋權益的重要籌碼。法國通過國際法和國內法維護和調和其海洋權益、通過各層級合作確保其在不同海域資源開發和利用上的共進、通過進一步發展科學技術落實海域的“藍色開發”。

（一）法國的海域利用注重“因地制宜”

法屬領土遍布世界主要大洲大洋，各地區地緣經濟和地緣政治特征各不相同，海洋資源具有強烈的生物多樣性特征，實施單一資源利用或開發方案是不現實的，因此法國考慮到各地方的不同特點，因地制宜的進行調整和推進。

法國主要領土海域的生物、能源和礦物資源都是未來法國經濟增長的重要支點。例如，法屬圭亞那省專屬經濟區石油資源豐富。2013年，殼牌法國總裁宣布其第一次鉆井探明的海底礦資儲量或達3億桶。石油已成為該省經濟發展新的著力點，法國政府委派任務組對當地石油資源勘探和開發活動進行監督；圭亞那省成立石油監管協調委員會，以確保國家、地區政府、企業、科研機構和環保組織等開活動相關方的信息共享。

除了法國的歐洲陸地領土外，法國在海外的領土具有強烈的島嶼屬性以及生態脆弱性，也給予其更直觀應對全球氣候變化的行動契機。由于法國海外領土島嶼屬性強烈，人口居住分散，地方發電成本及居民用電花費昂貴。這也促使當地早早投入到可再生能源開發和利用中，推進海洋能源的科學研究和使用是促進該目標實現的主要源泉。2009年，法國頒布“格勒內爾一號”環境立法，①Loi n° 2009-967 du 3 ao?t 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.立法設立使法國海外四省可再生能源比重在 2020年達到50%（馬約特為30%）的目標。同時，第56條規定；“發展能源儲存及電網管控技術、提高可再生能源生產比重，以鞏固海外領土地區能源自主；在瓜德魯普、圭亞那、馬提尼克以及留尼旺開展不同示范性項目，以期在2030年實現能源自主。”

同時，為了更好的協調各地區的海洋發展動態，1995年法國頒布第95-1232號法令宣布成立海洋部際間委員會（CIMER），以集合調動負責經濟、外交、國防、工業、環境、海外省和海外領土、交通、預算、漁業等有關部部長，審議國內和國際在海洋各領域的政策、確定政府各部門在不同海洋活動中的行動導向——尤其是海域利用及保護、加強海上及海床洋底資源的可持續管理方面。2011年，CIMER決定收集和規整所有與法國海洋邊界和區域有關的法律條文和規則，以提高在國際法上的應對有效性。②Olivier Archambeau.“L'espace maritime mondial rede?coupe?, un eldorad'eau pour la France.” Paris:Herme?s, 2012/2 (n° 63), p.139.

（二）注重海域的區域性合作、協調開發爭議

法國的海外領土主要集中在南太平洋和印度洋海域，與非洲、大洋洲、中南美洲的區域合作聯系緊密，法國海洋資源的開發與利用不得不考慮區域性因素。目前，法國海外領土與有關鄰國間仍存在島嶼主權爭議和劃界爭議，但法國傾向通過更加務實的方式推動區域性共融，以減緩對本國海洋活動的阻力。例如，2007年，法屬馬約特省與科摩羅群島創建高級別政府工作小組以推動兩地區的經濟共同發展；而法國和毛里求斯簽署的有關特羅姆林島的經濟、科技和環境合作框架正等待議會批準。

值得注意的是，法國“非歐盟領土”的海洋資源開發和利用仍需要考慮“歐盟因素”。如前所述，歐盟“海外邊遠地區”是歐盟領土完整的一部分，是隸屬于其有關成員國不可分割的領土實體。“海外邊遠地區”領土自然資源豐富，是歐盟經濟發展新的突破點，不過，歐盟好像仍然對其內部的“南北合作”存在擔憂。

以漁業為例，受到歐盟共同漁業政策的規制，漁業成為歐盟成員國在海洋活動中權力共享的重要領域。歐盟共同漁業體系存在地緣因素和政策調控上的矛盾，其設立的漁業捕撈配額限制并不符合“邊遠地區”的實際情況，與一些非洲國家和太平洋島國簽訂了漁業合作協定反而直接便利了“邊遠地區”的競爭者。即便近年來歐盟已經意識到需特別顧及海外邊遠地區特殊的地理和經濟因素，但矛盾依然存在：2012年5月，歐盟與馬達加斯加簽訂漁業合作協定，歐盟每年支付97.5萬歐元使歐盟船只得以進入馬達加斯加漁區，此外歐盟還宣布每年為該地區支付 55萬歐元發展基金，卻同時中斷了對屬于“邊遠地區”的法屬留尼旺省和馬約特省的船只建設資助，①See Rapport n° 616 du 27 juin 2012 de M.Serge Larcher sur la proposition de résolution européenne de MM.Maurice Antiste, Charles Revet et Serge Larcher visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques fran?aises.法國對此表示不滿。

盡管促進其海外省和地方行政區域融入歐盟各層次活動是必要之舉，但在許多領域，歐盟的機制都體現出缺乏靈活性的特征。因此，法國在積極推動海外領土海洋權益與歐盟整體政策融合的同時，也逐步意識到，有必要通過推動歐盟制度的調整，更好地維護法國在各海域的開發及利用權益。

除了在歐盟框架內的調整，法國也積極推動其各領土地區與所在地的區域性組織的共同發展。例如，法屬圣皮埃爾和密克隆群島代表法國加入了西北大西洋漁業組織和大西洋金槍魚類保護委員會；2006年，新喀里多尼亞和法屬波利尼西亞加入太平洋島國論壇（PIF），該論壇旨在推進南太平洋地區的漁業、海運、環境與氣候變化等共同關心問題上的合作與協調。在國際上，作為一個實體的歐盟都或多或少參與到了不同區域性組織的活動中來，因此，法國需考慮多層次合作的諸多因素，在不同角色的背景下盡量保持其立場和姿態的一致性。

作者單位：武漢大學中國邊界與海洋研究院

（責任編輯：王力）