袁 忠 蔡海珠

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黨員領導干部“八小時以外”社區監督制度探索——以深圳鹽田區為例

袁 忠 蔡海珠

（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510000）

加強黨員領導干部“八小時以外”生活圈、社交圈和休閑圈的監督，是我黨監督形式的創新舉措，是全面從嚴治黨、建設清正廉潔的黨內政治風氣的重要途徑。深圳鹽田區以社區監督為著眼點，建立黨內監督、社會監督、家庭監督和輿論監督的立體化監督模式，取得了一些成效，也存在不少問題。今后應從加強社區監督人員業務培訓，健全監督機制，社區監督同社區服務雙管齊下等方面完善黨員領導干部“八小時以外”監督制度。

黨員領導干部；“八小時以外”；社區監督；社區服務

加強黨員領導干部“八小時以外”的監督是全面從嚴治黨、全面依法治國的重要舉措，也是加強黨員領導干部管理促進黨風廉政建設的客觀要求。多年來，黨和國家對于黨員領導干部八小時以內的監督制度相對比較完善，而“八小時以外”是黨員領導干部違紀違法發生的高頻時段，其“八小時以外”的活動具有分散性、復雜性、流動性以及隱秘性特征，容易成為監督管理的“盲點”和“空白區”。因此，在新的歷史條件下探索完善黨員領導干部“八小時以外”的社區監督具有極其重要的理論和現實意義。

一、加強黨員領導干部“八小時以外”社區監督的思路和出發點

根據黨情、國情和世情的新變化，黨和國家把黨風廉政建設擺在十分重要的戰略地位。習近平總書記在第十八屆中紀委第二次全體會議上指出：“實現中華民族偉大復興的‘中國夢’，必須把我們黨建設好。黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是黨的建設的重大任務。”[1]黨的十八屆六中全會指出，“監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措”。[2]2015年8月6日廣東省委紀委、省委組織部和省人社廳聯合下發《關于加強黨員領導干部“八小時以外”活動監督管理的意見》，明確指出“八小時以外”監督的對象和內容，為監督黨員領導干部“八小時以外”的生活圈、娛樂圈、交往圈指明了方向, 為黨的監督建設提出了制度化和標準化的路徑選擇。2015年年底，深圳市鹽田區被廣東省委紀委確定為黨員領導干部“八小時以外”監督的試驗區，啟動了黨員領導干部社區監督的制度性探索。

（一）建立社區監督制度，豐富和完善干部監督方式和黨建理論

塞繆爾·亨廷頓指出，“腐敗是公職人員為牟取私利而違反公認準則的行為，腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換。”[3]黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對腐敗持零容忍、高壓式的態度，“老虎”“蒼蠅”一起打。加強黨員領導干部社交圈、生活圈、休閑圈的監督，有利于純潔黨內政治風氣，增強黨員領導干部的廉潔自律和勤政廉政，保障“三嚴三實”的有效落實。鹽田區針對科級實職和處級干部進行重點監督管理，有效地實現了黨員領導干部監督的縱深推進和精準發力，深化全面從嚴治黨的進程。黨員領導干部監督進社區是從源頭預防和治理權力腐敗，將黨員領導干部日常生活納入監督的范疇，及時發現問題、及時提醒和解決問題，防止黨員領導干部在日常生活中出現權錢交易、以權謀私等腐敗現象，真正做到不想腐、不能腐、不敢腐。

2016年1月12日習近平總書記在十八屆中央紀委六次會議上提出“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”加強黨員領導干部的社區監督，不僅補充完善了干部監督方式，同時也是對馬克思主義黨建理論的豐富和發展。“堅持經常抓、抓經常，持之以恒糾正‘四風’，懲前毖后、治病救人，實踐監督執紀‘四種形態’，在強化日常監督執紀上下功夫，抓早抓小，動輒則咎。”[4]鹽田區從黨員領導干部的日常生活著手，堅持“抓早”“抓小”，把黨員領導干部自我約束和黨內監督相結合，同社區監督、群眾監督和輿論監督相融合，構建日臻完善的監督機制，推進黨員領導干部進社區制度化、規范化和程序化，不斷提高黨的治理能力和治理水平，從而實現全面治黨和從嚴治黨的理想目標。

（二）加強社區監督管理，提升黨在基層社區的形象和公信力

古人云：水可載舟亦可覆舟，黨群關系就如同“魚水關系”“血肉關系”。因此加強黨的建設和干部管理必須堅持走人民群眾的路線，相信群眾依靠群眾。“民心是最大的政治，要把管黨治黨政治責任落實到基層，厚植黨執政的政治基礎。我們黨最大的政治優勢是密切聯系群眾，民心始終是我們黨最深厚的執政之基。”[5]黨員領導干部進社區，目的在于以社區黨組織作為依托，加強對黨員領導干部的監督，督促黨員領導干部參與到社區管理和服務中，在服務中接受監督，在監督中優化黨群關系；不僅有利于加強對黨員領導干部“八小時以外”的監督，也有利于化解黨群之間的矛盾，提升黨在基層社區的形象和公信力。

（三）積極參與社區建設活動，提升社區管理和服務水平

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。黨員領導干部“八小時以外”的主要活動場所是社區，隨著機關后勤社會化和單位管理體制的變革，社區將在公民生活中承擔越來越重要的功能。鹽田區在試點過程中提出“寓監督于服務中”的理念，黨員領導干部接受社區監督的同時，積極為社區管理和服務出謀劃策，以社區“主人”的精神發揮自己的特長參與到社區經濟建設、文化建設、治安建設、生態治理中，為共筑幸福社區貢獻力量。黨員領導干部主動參與社區建設和服務，可以充分利用自身的資源優勢、智力優勢為社區群眾謀利益、促發展，不斷提高社區管理水平、改善社區服務質量。

二、黨員領導干部“八小時以外”社區監督的鹽田試點模式

（一）先行創新試點，探索黨員領導干部監督進社區

自2015年底被廣東省確定為黨員領導干部監督進社區的試驗區之后，鹽田各社區的功能在管理和服務功能之外增加了監督功能。為促進黨員領導干部的“八小時以外”監督向社區延伸，鹽田以田東、海濤兩個社區為實驗點向全區各社區全面鋪開。首先，加大宣傳教育，創造良好監督氛圍。從黨政機關內部到公交站點、社區宣傳欄、公共場所LED屏幕和微信、微博等大眾媒體渠道，對“八小時以外”監督進行覆蓋式宣傳。針對黨員領導干部監督管理的新任務、新要求，鹽田區首創新型社區監督機構、監督方式及社區廉政監督員隊伍，現在已建立23個社區監督聯絡站和19個社區紀委，每個社區監督聯絡站每年均有社區監督專項經費2.5萬元，為社區監督提供經費保障；順應信息時代的發展，在每個社區建立黨員領導干部微信群，作為信息共享、社區活動發布、政治教育的橋梁，促進社區之間的經驗交流和溝通，提升社區服務和監督的功能。在社區監督聯絡站監督下，黨員領導干部通過填寫《領導干部接受社會監督登記表》進而建立信息資料庫，登記造冊，全區已有606名黨員領導干部到社區報到，亮明身份，主動接受社區監督。

（二）完善規章制度，確保黨員領導干部社區監督依規運行

為推進黨員領導干部廉潔自律和監督工作，2015年以來鹽田區根據監督工作狀況制定和完善了《社區廉政監督員工作制度》《黨員領導干部“八小時以外”活動社區監督推廣實施方案》《黨員領導干部“八小時以外”活動社區監督聯絡站工作制度》《黨員領導干部“八小時以外”活動十個不準》《社區監督聯絡站信息報告制度》等規章制度，為黨員領導干部社區監督工作依法有效落實提供了制度堡壘，推動社區監督工作上新臺階。同時，逐步建立黨員領導干部家屬聯系制度、干部考察聯系社區制度和領導干部家風評價機制；修訂和完善黨員領導干部年度綜合事項報告、重大問題及重要事項請示報告、談心談話、廉政承諾等制度；把黨員領導干部“八小時以外”活動作為干部談心談話、民主生活會、干部考察、述責述廉述德、派駐監督、黨風廉政建設責任制考核的重要內容，形成較為完備、具有鹽田特色的社區監督管理機制，以確保各項監督工作落實常態化、規范化和制度化。

（三）突出社區預防，構建社區監督綜合立體化模式

以社區監督為重點，構建黨內監督、社會監督、家庭監督、輿論監督于一體的綜合立體化監督模式。社區監督聯絡站每季度開例會和定期召開座談會，邀請社區監督員以外的熱心居民、信息采集員、社區保安、保潔員等參加座談會，加大社會公眾參與力度，集中意見融入民智。在19個社區內設立舉報信箱，公布監督人員電話和電子郵箱等監督舉報渠道；走訪社區業務主管部門和社區居民，明訪、暗訪黨員領導干部的政治自律、道德守法、社會公德、家庭美德等情況。其中8個社區已經成立婦女互助會，構建區-街道-社區三級促廉監督體系，發揮婦女群眾中的“慈母賢妻孝女善鄰”示范帶頭作用。加強與婦聯合作，利用婦聯微信、微博公眾平臺，宣傳勤廉家風教育，強化家風廉潔建設。有關婦聯組織深入社區開展了“入戶張貼一副對聯”“發出一封勤廉倡議書”“征集一句家規家訓”等家風廉潔活動，促進勤廉家風建設，前移監督口岸，建立家庭婦女“賢內助”“廉內助”的系統工程，筑牢黨員領導干部“八小時以外”活動家庭監督管理底線。

（四）注重監督實效，寓監督于服務之中

“寓監督于服務之中”是鹽田創新社區監督的精神理念，全區根據社區治理的需要和居民的生活、工作需求，組建社區服務活動，積極開展各類公益活動，細化社區活動項目，引導黨員領導干部根據個人職業特長和興趣愛好加入相應的服務隊伍，在社區中亮明身份，自覺接受監督服務于社區居民，密切聯系群眾，共促社區繁榮發展。社區組建徒步、登山、騎行、健身、烘焙等興趣活動，邀請黨員領導干部加入其中，打造陽光生活圈。社區結合“兩學一做”學習教育定期組織社區黨員開展各項公益活動包括主題講座、服務活動等，其中有法制宣傳、預防詐騙、預防職務犯罪、醫療保健、婦女兒童權益保障、垃圾分類、生態文明建設等，豐富黨員領導干部和社區居民業余文化生活。注重監督實效，把黨員領導干部的“八小時以外”監督向社區和家庭延伸，“寓監督于服務之中”，較好地發揮黨員領導干部的自我價值和社會價值，實現干部監督與社區共建活動的“雙贏”。

三、黨員領導干部“八小時以外”社區監督試點活動存在的主要問題

（一）社區監督機構地位有待提高

社區是基層居民自我管理、自我服務、自我教育的群眾自治組織，社區黨組織是黨組織層級體系的最基層一級，社區紀委和社區監督聯絡站是在社區黨組織的領導下發揮其監督功能，接受區紀委培訓、管理和監督，并對其負責和定期匯報工作情況。社區所處的地位決定了其社會監督的力度和深度有限，社區監督人員擔心對于黨員領導干部監督過嚴會被打擊報復，致使日常監督管理制度執行弱化，監督容易流于形式主義。另一方面，社區監督聯絡站作為黨員領導干部“八小時以外”生活圈、休閑圈和社交圈的核心監督機構，其地位和其他監察單位部門的關系和權責尚未完全明確，社區和黨委、紀委等部門難于形成監督合力、突破“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的監督怪圈。

（二）社區監督人員業務素質有待加強

從監督主體來說，社區監督員是黨員領導干部“社區監督”的主體和執行者，是社區監督的重要抓手。社區監督人員不僅要求人員具有較高的政治覺悟和道德水平，更重要的是擁有專業的知識和業務技能。鹽田區社區監督人員是從40位駐社區“兩代表一委員”、退休老黨員、社區工作人員等群體中遴選而出，其政治素質較高、公道正派、也有良好的群眾基礎，但是其監督素養和監督能力還有待于提高。再加上大多數公民受傳統文化影響，對公權力具有畏懼之心，對于科級實職和處級干部，社區監督人員難免有所怯懦，不敢監督也不善于監督。同時，區有關部門對社區監督人員的培訓深度不夠，導致社區監督隊伍未能充分發揮其監督功能。

（三）社區監督機制有待健全

制度、機制具有根本性、長期性、全局性和穩定性，是從嚴治黨的重要武器。深圳市鹽田區建立并落實社區監督工作站、社區監督人員工作辦法、實施方案等規章制度，推出黨員領導干部家屬聯系制度、社區監督納入干部考核等機制，在一定程度上明確了社區監督管理內容、創新社區監督方式和前移監督關口，但仍缺少一套嚴格的監管程序和行為監督評價標準以及監督評價體系。監督場所和監督內容尚未細化；監督檢查查處機制不健全；具體應采用何種手段和方式監督“一把手”、如何監督“人事任用”“分管項目審批”等重點行為和事項，尚未找到切實有效的辦法；社區監督人員的假報、虛報等處罰機制缺位，這些問題的存在嚴重制約了社區監督功能的有效發揮。

四、完善黨員領導干部“八小時以外”社區監督制度探索

（一）建立健全社區監督制度規定

諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則”，“制度是為人類設計的，構造著政治、經濟和社會相互關系的一系列約束。”[6]制度是基礎，是規范全局的手段和方式。首先，要建立健全監督“關鍵少數”黨員領導干部的日常監督制度，尤其是針對重要項目“一把手”的日常監督，對社區酒店、會所、賓館、度假村等重點場所要設立監督檢測點重點監督，全面鋪開監控，重要節假日和重要事件時重點把守。其次，要將黨員領導干部晉升同社區監督考核相結合，完善“領導任職前進社區、考核業績進社區、優中評優進社區”的考核體系；盡快完善出臺《社區監督考核領導干部評價體系和標準》，明確社區監督的評價體系和監督程序。第三，建立社區監督人員問責機制，確保社區監督人員如實反映監督對象情況。第四，建立健全黨員領導干部“八小時以外”公示制度，無論黨員領導干部參加社區活動還是黨建、政府等工作動態都通過大眾傳媒向社會公開公示等。

（二）建立健全社區監督管理機制

根據社區管理、服務和監督“三位一體”的思路，堅持“寓監督于服務”的精神，推進黨員領導干部進社區的制度探索，延伸黨員領導干部監督的時間和空間觸角；以社區監督為核心，充分整合社區資源和黨員領導干部人才資源；提高社區監督機構的社會地位，授予社區監督權力，明確區黨組織、社區紀委和監督聯絡站的權責關系，強化社區紀委和社區監督聯絡站的監督功能；拓寬民主監督渠道，重點監督黨員領導干部“八小時以外”的生活圈、休閑圈、社交圈和重要場所以及重大事項，強化社區監督預防機制；暢通民意表達機制，引入“互聯網+”的信息平臺，加強社區之間的經驗分享和信息溝通交流，推動黨員領導干部監督同社區服務一體化；將社區監督經費預算列入財政支出，建立以政府為主導，企業、社會投入的多元化資金保障機制，促進社區監督健康長效發展。

（三）提升社區監督人員素養

思想是行動的先導，行為是思想綻放的結果。社區監督人員素質的高低直接影響黨員領導干部“社區監督”進展和落實情況。首先，加大宣傳教育力度，培養社區監督人員敢于監督的意識。社區監督權力是區紀委賦予的權力，對廣大社區黨員領導干部具有監督、提醒的作用。其次，加強社區監督人員的黨性教育和鍛煉。定期開展“兩學一做”教育，加強黨章和《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》等的學習，熟練掌握黨的方針政策和各項規章制度。第三，定期開設專題業務培訓，加強法律法規、監督技能的實操訓練。面對我黨建設和時代發展的新局勢，社區監督人員應與時俱進，加強監督理論學習和業務培訓，提高監督素養和監督能力。

（四）寓“社區監督”于“社區服務”體系之中

社區是“由居住在一定地域范圍內人群組成的、具有相關利益和內在互動關系的地域性社會生活共同體。”[7]將社區監督同社區服務有效結合，積極引導黨員領導干部參與社區服務活動，安排黨員領導干部周末或節假日定期到社區服務，并以此作為黨員領導干部考核的重要內容之一。政府通過購買社會服務或者委托合作項目的方式，不斷增加社區服務數量和質量，創新服務模式，適應居民群眾對社區服務的多樣化和個性化的需求。構建“菜單式”社區服務，建立黨員領導干部信訪接待制度，根據黨員領導干部的專長和工作性質，以菜單式列舉法律咨詢、醫療衛生、文化建設等方面的社區服務，社區居民可以自主“點單”服務，有效拉近干部和群眾的距離，在服務中監督，在監督中發展社區。

（五）創新社區監督立體模式

“努力形成科學有效的權力運行監督體系，增強監督合力”。[8]創新監督方式，創建以社區監督為依托，融合黨內監督、社會監督、家庭監督和輿論監督為一體的黨員領導干部“八小時以外”社區監督管理新模式。堅持“八小時以內”監督為主導，嚴守黨內監督政治防線；強化社區監督功能，拓寬群眾監督渠道，讓黨員領導干部自覺接受組織和社區雙向監督；利用微博、微信、廣播電視等大眾傳媒曝光干部“八小時以外”違法違紀行為，適時適當準確向社會公眾公布監督舉報的調查處理結果，加強警示和威懾作用；健全群眾監督舉報獎勵制度和群眾評議制度；筑牢家庭監督預防底線，積極開展發放家屬監督聯系卡、召開家屬座談會、家訪約訪、開展家屬聯誼活動等活動，加強家庭成員黨紀黨規學習，定期開展關于法紀法規教育活動，筑牢拒腐家庭預防底線；加快社區監督服務隊伍建設，廣泛動員社會各方面力量參與到監督服務，加大社區監督力度和廣度，形成多元立體化監督勢態。

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2] 中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報[N].新華社，2016-10-27.

[3] 亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988.

[4][5] 中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議公報[N].中央紀委監察部網站,2017-01-08.

[6]（美）格拉斯.諾斯.制度、制度變遷于經濟績效[M].上海：上海三聯出版社，1994:3.

[7] 潘小娟.中國基層社會重構：社區治理研究[M].北京：中國法制出版社,2005：6.

[8]中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

責任編輯：林淑周

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1674-1072（2017）04-020-05

2017-06-23

袁忠（1967-），男，湖南攸縣人，中共廣東省委黨校教授，主要從事公共管理、社區治理研究。蔡海珠（1993-），女，廣東湛江人，中共廣東省委黨校2015級研究生，主要從事公共管理研究。