雙管齊下
——淺議反壟斷法法律責任制度的完善

(廣西大學 法學院 廣西 南寧 530000)

雙管齊下
——淺議反壟斷法法律責任制度的完善

黃昊明王玨

(廣西大學法學院廣西南寧530000)

我國反壟斷法在控制壟斷行為上做出了巨大貢獻，但該法法律責任制度仍尚待完善。該法法律責任缺陷有民事責任主體不明，賠償不清；行政責任內容簡單，力度不夠。為適應我國的壟斷生態，我國反壟斷法應細化其法律責任制度，應從民事責任、行政責任兩個維度雙管齊下進行完善。本文適當地借鑒國外的經驗，從實證分析的角度提出建立訴訟代表人制度，增加訴訟主體，建立以雙倍賠償為主，實際損害賠償為例外的賠償原則的民事責任完善措施以及建立日罰制度、建立企業拆分制度和建立行政勸告制度的行政責任完善措施這幾個措施，增加反壟斷法法律責任制度的供給，從民事責任和行政責任雙管齊下，對反壟斷法法律責任制度進行完善。

反壟斷；民事責任；行政責任

一、引言

法諺有云：“有權利必有救濟。”法律的生命和尊嚴在于實施。保證法律實施的關鍵在于法律是否具有相應完善的責任制度。我國《反壟斷法》與《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》規定了相關的民事責任和行政責任。為應對我國當前的壟斷生態，我國反壟斷法需完善以保證立法供給。針對我國的壟斷生態以及法律責任制度的缺陷，我們需公私兩方面入手，雙管齊下，制止壟斷行為，保證市場競爭處于良性的狀態。

二、我國壟斷生態

“十二五”期間，全國共查處價格壟斷案件97件，實施經濟制裁103.97億元。其中，國家發展改革委直接查處29件，省級價格主管部門查處68件；查處壟斷協議案件76件，濫用市場支配地位案件13件，行政壟斷案件8件①。在中國裁判文書網上，案由為壟斷糾紛的判決書共89件，其中也包括著名的“3Q大戰”。現筆者通過總結，歸納當前比較突出的壟斷現象大概包括以下兩種：

(一)外資企業壟斷

外國許多資本國家發展市場經濟多年，其外資企業資金雄厚、技術先進、管理制度優良，再加上早期，我國為吸引外資而賦予外資企業分管分征稅收優惠等超國民待遇，和剛剛踏入市場經濟的華資企業相比，有著資金、技術和政策上的優勢。自從反壟斷法制定以來，外企由于實施壟斷行為，受到了國家發展改革委員會對外企進行了不少處罰。具體來說，2012年六大國際液晶面板商因利用市場支配地位，合謀操縱液晶面板價格，被中國處于3.53億人民幣的經濟制裁；2014年，日本12家零部件生產商因濫用市場支配地位，實施汽車零部件和乘舟價格壟斷，被處罰12.354億元②。通過上述數據，我們可知我國在控制外資壟斷，維護國家安全上有所行動。但是，筆者認為，對于外資壟斷我們必須要有正確的認識。目前我國處于高速發展時期，我國商務部也表態對于外資的主要態度是大幅放寬外資準入，但同時保證國家安全。因此，我們必須堅持放寬外資準入，合理利用外資的原則，同時也應當構建良好的市場秩序，維護國家安全。所以，放寬外資準入和反壟斷并不是矛盾的關系，反壟斷法旨在構建良好的市場秩序，放寬外資準入旨在激發市場活力，兩者是對立統一的關系。

(二)自然壟斷和行政壟斷

自然壟斷是指；“由于市場的自然條件的原因，如果進行性經營，則可能導致社會資源的浪費或市場秩序的混亂而只能由獨家企業壟斷經營的市場狀況，如南方電網，聯通電信等公用企業。③由于政府存在著“越位”和“錯位”的現象，要么對市場經濟進行過多的干預；要么不肯退出市場競爭。自然壟斷和行政壟斷交織在一起，享受著貴族政策，政府和企業呈現“品字型”結構，行業壁壘極高，阻礙著國民經濟的發展。其次，政府干預市場經濟，對市場經濟造成不良的影響，也是造成壟斷發生的重要原因。2014年在廣東省獨家參賽軟件案件，是全國首例的一審原告勝訴案件，具有里程碑式意義，可以說這是一個行政反壟斷的開始。隨后，2015年，國家發展改革委員會對政府實施排除限制競爭行為查處了五個案件，2015是我國反行政壟斷的高峰。當前，應該將反壟斷法對國有企業的一體化適用、對行政性壟斷的司法實施中的重點加以解決。④

由此，我們可見國內壟斷問題，著重點在于消除外資企業壟斷地位，消除行政壟斷和行業壁壘，保證市場的健康有序運行。除了由公權力進行反壟斷執法外，在私權利救濟上還需要相關的責任制度供給。關于否應當設置刑事責任的問題，由于現實情況的復雜且存在不確定性，本文暫且不討論。刑事責任的設置需要考慮諸多問題，比如實施抽象行政行為進行壟斷的行政機關是否適用于刑事責任，外資企業實施壟斷行為是追究分公司責任還是母公司責任，如果采取監禁罰應該追究哪些人員的責任，以及壟斷犯罪和整個刑法體系相適應的問題等。

三、我國反壟斷法法律責任供給不足

(一)民事責任供給不足：主體不明，賠償不清

1623年，英國制定的成文法《壟斷成文法》規定，其經營和財產在財務上受到貿易限制損害的個人可以起訴，如果勝訴，有權向該飯競爭行為的實施者求償所受損害三倍的賠償。⑤民事責任在各國反壟斷法中均有規定，通過設置民事責任有利于啟動私人實施機制，調動人們的積極性，節約公共執法機構資源，彌補執法能力不足。關于反壟斷法民事責任，我國反壟斷法法律和相關司法解釋規定相對淺薄。面對我國的壟斷生態，反壟斷法民事責任供給不足存在以下兩個方面：

1.請求權主體尚待完善。反壟斷訴訟往往是群體性訴訟，雖在《民事訴訟法》第五十三、五十四和五十五條規定了受害者眾多時應當如何救濟的問題。但是目前并沒有規定承擔相關反壟斷訴訟職責的機關和組織，也沒相關啟動檢察機關進行起訴的機制。壟斷行為造成的影響往往應對的不是單一的主體，而是一個群體。那么，如何行使才能聚成有力的訴訟共同體，并且如何有效地調動司法資源，來讓眾多被侵害人進行有效的訴訟，這是需要進一步明確的問題。這關系到在私權利對于壟斷現象的救濟。單一訴訟設計的傳統訴訟模式，在反壟斷法訴訟中難有作為。

2.損害賠償數額尚未明確。損害賠償數額將會影響當事人的訴訟成本，進而影響到訴訟的積極性，從而可能影響到當事人是否將此作為訴訟策略，可能引發濫訴或訴累。根據歐盟的實踐表明，盡管歐洲法院允許因反競爭行為受到損害的個人成員國法院主張損害賠償，而且歐委會也推動了一系列由供應鏈末端的主體(如最終消費者)發起的損害賠償之訴，但這些反壟斷工具(如侵權救濟)表明，它們無法以更有效率和更為寬泛的路徑應對反壟斷違法行為。⑥單我國《反壟斷法》并未明確規定其中的損害賠償數額，只能從第五十條中自字面上推斷出該法民事責任賠償數額為單倍損害賠償。單倍損害賠償目的在于恢復受到損害之前的模樣，任何人不得因遭受損失而獲得額外的利益，可以避免通過訴訟來進行獲益。但是反壟斷訴訟往往周期比較長，并且通常會存在舉證困難。面對這些訴訟障礙，單倍損害賠償制度難以激發私人進行訴訟的積極性，請求權人很難承擔如此沉重的訴訟成本。單純的侵權責任法的損害賠償制度不能滿足人們的需求，反壟斷法中應構建懲罰性賠償制度。

(二)行政責任供給不足：內容簡單，力度不夠

在行政責任制度的設置上，不但要保證責任制度的精細和完善，同時要具有威懾性和可操作性。我國反壟斷法從第46條到第49條和第51條規定了相關行政責任，該法的行政責任主要形態有罰款、停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態等。從規制的內容上，行政責任內容比較簡單，相關責任的可預見性不強。我國行政責任以罰款為主，但是一些國家的實踐表明，行政性罰款對于財大氣粗的經營者來說威懾力是有限的。⑦

例如國家發改委對茅臺和五糧液兩公司實施的價格壟斷行為分別處以2.47億元和2.02億元的罰款，是我國《反壟斷法》實施以來開出的最大罰單，但罰款額也只相當于兩公司2012年銷售額的1%。⑧再如，2011年4月13日，歐盟市場監管機構宣布對寶潔公司和聯合利華公司處以總額3.152億歐元(4.56億美元)的反壟斷罰款，以懲處這兩家日用消費品巨頭操控歐盟8個國家的家用洗衣粉價格。但這些罰款對壟斷企業不構成威脅，如寶潔公司準備了6億美元左右的資金應對反壟斷訴訟和罰款，而且反壟斷調查周期漫長，期間企業通過壟斷獲得的超額收益足以消化掉“打折”的罰款成本。⑨通過上述事件，我們可以得知行政罰款具有一定的有限性，特別是企業將其列入經營成本后，行政罰款的作用局限凸顯。我們應該結合他國相關行政責任的立法經驗，總結出相關的立法措施以此完善我國行政責任。

四、我國反壟斷法法律責任制度供給完善

(一)完善民事責任制度供給

1.建立訴訟代表人制度

我國判例中已經有了不少消費者訴經營者壟斷行為給其造成損失的判例。最高人民法院作出的(2016)最高法民再98號吳小秦與陜西廣電網絡傳媒(集團)股份有限公司捆綁交易糾紛中，原告吳小秦勝訴。然而，相關消費者起訴經營者的案例仍在少數，且勝訴的也仍在少數。《反壟斷法》不僅維護經營者的公平競爭權，還維護消費者的合法經濟利益。壟斷不僅不利于經營者展開公平的競爭，而且會通過降低產量抬高價格、缺乏技術革新動力等導致消費者利益下降。消費者由于其財力，信息等資源一般情況下弱于處于壟斷地位的經營者，并且由于訴訟成本的高昂，訴訟程序的繁瑣，以及取證的不方便造成了巨大的訴訟障礙。上述因素讓消費者處于弱勢。通過設置訴訟代表人制度，一方面可以在一定程序上凝聚消費者的力量，提高其訴訟的實力，達到一定程度消費者和經營者地位的矯正；另一方面，，有利于節約司法資源，利于集中審判，提高審判質量。

2.增加訴訟主體

在我國反壟斷訴訟中，對于壟斷行為提起訴訟的主體主要為經營者和消費者。上述機制能在一定程度上凝聚零散的消費這的力量，提高訴訟能力。但是，上述群體在訴訟中的弱勢地位仍然難以改變，并且會存在著舉證困難，訴訟成本高昂和專業知識有限等問題。筆者認為，還可以增加某些訴訟主體，以代表相關消費者和經營者進行訴訟，也是解決反壟斷訴訟難的良策。反壟斷訴訟中還可以增加的訴訟主體有人民檢察院、消費者協會。

人民檢察院為維護社會公共利益，可以提起公益訴訟。因此，其作為反壟斷訴訟的主體，具有一定的合理性。根據我國《民事訴訟法》五十五條：“人民檢察院在履行職責中發現……侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為……可以向人民法院提起訴訟。”由此觀之，人民檢察針對壟斷提起公益訴訟，具有一定的法理依據，與我國的法律規則并不沖突。人民檢察院提起公益訴訟，有利于解決反壟斷訴訟中取證困難、訴訟成本高甚至無人行使訴權等問題。當壟斷行為損害消費者等弱勢群體利益時，檢察機關維護公平的價值理念應得到體現。⑩筆者建議，應賦予檢察機關對壟斷行為提起公益訴訟的權利，并且能夠提起相關公益訴訟的級別可以規定為與反壟斷執法機構同級，以此來與我國反壟斷執法體系相協調。

其次，筆者認為，可以增加消費者協會作為提起反壟斷訴訟的主體。由消費者協會提起反壟斷訴訟具有以下優勢：首先，消費者協會可以凝聚消費者的力量，把單一個體的力量匯集起來，形成有機互相協作的整體，從而提升訴訟中雙方實力不平等的地位；其次，消費者協會對于行業發展、運作和現狀比較熟悉，對于某些產品的成本和定價比較了解，相對于普通消費者而言，具有一定的專業性。在舉證方面，消費者協會存在著個人消費者所不具備的優勢；再次，消費者協會提起訴訟可以解決重復訴訟的問題，提升訴訟效率；最后，消費者協會提起訴訟已成為某些國家和地區的做法，如日本成立消費者組織訴訟制度委員會，使某些消費者組織提起訴訟合法化；臺灣地區《消費者保護法規定》也規定，消費者協會可以為維護消費者利益而提起訴訟。

3.建立雙倍賠償為主，實際損害賠償為補充的懲罰性賠償制度

根據我國《民事訴訟法》損害賠償的構成要件和民法中侵權責任法一般原理，我們可以得知損害賠償制度在于彌補被害人所遭受的損失，以恢復至損害發生之前的模樣。因此，損害賠償一般采用填平原則。在反壟斷法中的賠償制度，還應存在懲罰性賠償制度。最典型的是美國反壟斷法規定的3倍損害賠償以及其他國家或地區的雙倍損害賠償和酌定的三倍損害賠償等超出損害賠償的規定。懲罰性賠償不僅可以彌補損失的功能，降低消費者的訴訟成本；起到震懾作用。在許多國家的立法實踐中，起到了很好的實踐效果。

美國反托拉斯法采取絕對三倍損害賠償制度為主，單倍賠償制度為例外。絕對三倍損害賠償屬懲罰性賠償，雖然能夠對請求權人進行有效的補償，有利于調動請求權人訴訟的積極性，有效地打擊壟斷行為。然而，絕對三倍賠償，因其高額的賠償費用，強大的震懾功能，經常被公司作為一種策略來進行。美國已經出現了反壟斷法濫訴的現象，究其原因是該法的三倍賠償制度被當作一種訴訟策略。我們不可盲目照搬該絕對三倍賠償制度。但是，其采取單倍損害賠償為例外的制度可以為我們所借鑒。我國臺灣地區的反壟斷法采取酌定三倍賠償制度。酌定三倍賠償制度是指損害賠償額度在損害以上，三倍賠償以下，由法官根據案件的實際情況進行自由裁量。酌定三倍賠償制度相對于絕對三倍賠償，富有彈性，可以避免濫訴；相對于實際損害賠償制度，又可在一定程度上彌補損失。但是因為是酌定數額賠償，在計算損失額上，往往存在著困難，存在著不確定性，對于某些期待利益等難以計算。歐盟采取雙倍的懲罰性賠償制度，在《違反歐共體反托拉斯規則的損害賠償訴訟白皮書》中有所體現。

筆者認為，在壟斷案件中，不同的原告主體所處的位置不同，其所遭受的損失難以用經濟學的方法來量化，同時也難以單一無差別的損害賠償原則標準來評判。因為壟斷行為所侵害的方式，以及所造成的結果并沒有像傳統侵權行為那樣直接，并且在相關市場和是否具有可代替性上往往難以認定，所以必須實行有差別的損害賠償原則。反壟斷法的懲罰賠償制度可以采取兩倍懲罰性賠償額度制度為主。理由是：在我國損害賠償體系中，已經有了雙倍懲罰性賠償的立法先例。采取雙倍損害賠償，對于整個賠償體系來說更加具有合理性、、協調性、穩定性和可接受性。同時雙倍懲罰性賠償性相較于三倍懲罰性賠償制度不易作為訴訟策略來使用，可以在一定程度上避免濫訴，同時還具有激發訴訟的作用，減輕原告方訴訟成本的作用。同時，我們也要設置單倍損害賠償制度為補充的損害賠償制度。針對危害結果輕微，持續時間短暫，應該采取單倍損害賠償制度，這樣比較符合公平正義。其次，針對知識產權，科研類的壟斷，可以采取單倍損害賠償以激發和維持科研活力。根據不同的情況，設置合理有差別的損害賠償制度，有利于應對實際情況，平衡競爭的活力。

(二)行政責任制度供給完善

1.建立日罰制度。增加行政責任處罰力度，我國反壟斷立法可以借鑒美國行政責任的日罰制度。根據《聯邦貿易委員會法》規定；“對違反貿易法規規則的行為，聯邦貿易委員會有權向地區法院提起民事訴訟，請求對其處以1萬美元以下的罰款，對于繼續違法行為的，每持續一天，都作為一單獨違法行為予以處罰，知道服從為止。”日罰制度與一般的行政罰款制度相比，具有更強的威懾力。其次，罰款的具體對象不止是企業，可以對相關高管進行處罰，采取雙罰制度。關于罰款的標準，立法者可以參考歐盟競爭法的《罰款指南》。

2.建立企業拆分制度。美國《克萊頓法》的第7～9條體現了對企業的拆分，主要措施有，解散、分離和放棄。美國反托拉斯史上拆分企業的案例有許多，美國鋁業公司案、美國煙草案和洛克菲勒石油托拉斯案。美國反托拉斯法采取行政責任有利于有效地控制壟斷狀態，對于消除市場進入壁壘，維護經營者的公平競爭權，有著良好的作用。

3.建立行政勸告制度。日本反壟斷法重要特征是采用公平交易委員會中心模式。其行政責任有正式和非正式之分。非正式的措施有行政勸告等。行政勸告是日本行政措施的特色，日本反壟斷法實踐中有大量地行政勸告措施，主要是通過公平交易委員會進行，是日本反壟斷法非正式行政責任的重要制度。公平交易委員會根據審查結果，當違法行為得到確認時，一般先不開始審判，而是勸告違法者采取排除措施。如違法者服從勸告，可不經審判手續，作出與勸告內容相同的判決(勸告判決)。采取行政勸告有利于降低了執法成本，“溫和地”解決壟斷問題，同時也節約司法資源。行政勸告制度必須以行政罰款制度作為保證，兩者之間互相彌補，提高執法效率。

結語

我國反壟斷制定完成至今已經十個年頭。為了應對我國現行的壟斷生態，保證有效地打擊壟斷行為，我國反壟斷法需要更多責任制度的供給。本文淺議反壟斷法的民事責任和行政責任兩方面責任制度供給，雙管齊下，結合國外立法經驗，以期對我國反壟斷法進行完善。

【注釋】

①http://www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=4575

②http://www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=4575

③ 劉大洪.法經濟學視野中的經濟法研究[M].2008年版.北京：中國法制出版社.第 467頁。

④ 盛杰民 中國競爭法律與政策研究報告2013年 法律出版社 第316頁。

⑤ 戴賓 蘭磊 反壟斷法民事救濟制度比較研究[M].2010年版.北京：法律出版社，第22頁。

⑥王曉曄 競爭執法能力建設[M].2012年第1版.北京：社會科學文獻出版社，第8頁。

⑦張瑞萍.反壟斷訴權保障機制研究[M].2013版.上海：立信會計出版社，第65頁。

⑧ 王傳濤，對茅臺五糧液“拍蒼蠅”引不來反壟斷狂歡[N].華商報，2013-02-20.

⑨ http://finance.sina.com.cn/consume/puguangtai/20110414/00519684823.shtml

⑩張瑞萍.反壟斷訴權保障機制研究[M].2013版.上海：立信會計出版社，第94頁。

[1]劉大洪.法經濟學視野中的經濟法研究[M].2008版.北京：中國法制出版社。

[2]盛杰民.中國競爭法律與政策研究報告2013年[M].2013版.北京：法律出版社。

[3]戴賓 蘭磊 反壟斷法民事救濟制度比較研究[M].2010年版.北京：法律出版社。

[4]王曉曄 競爭執法能力建設[M].2012年第1版.北京：社會科學文獻出版社。

[5]張瑞萍.反壟斷訴權保障機制研究[M].2013版.上海：立信會計出版社。

[6]何海燕 趙飛 喬小勇 中國反壟斷研究[M].2010年第1版.北京：北京理工大學出版社。

[7]中國反壟斷法網：發改委談十二五反價格壟斷：實施經濟制裁103億http://www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=4575。

[8]王傳濤，對茅臺五糧液“拍蒼蠅”引不來反壟斷狂歡[N].華商報

黃昊明，男，廣西大學法學院2016級法律碩士專業在讀研究生，研究方向金融法；王玨，女，廣西大學法學院2016級法律碩士專業在讀研究生，研究方向金融法。

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