建立我國行政處罰證據制度的必要性分析

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

建立我國行政處罰證據制度的必要性分析

秦遠

(西北政法大學陜西西安710063)

改革開放的三十多年以來，我國仍未有一部統一的行政證據法律規范，使得各種與行政證據相關的規則和制度散見于一些法律、行政法規、地方性法規和行政規章之中。導致了各地行政機關在執法過程中標準層次不齊，出現了相同案件不同處理的結果，也使執法過程成為了權力尋租和貪污腐敗現象的溫床。因此，建立一套完備的行政處罰證據制度是我國當前立法工作的重要目標之一。

行政處罰 ；證據制度；立法規劃

行政處罰是行政機關實施的最為普遍的一種行政行為，在處罰當中，證據對于處罰合法性的重要意義是不言而喻的。因此，行政機關在處罰程序中，必須重視證據制度并根據證據制度中的規定來實施處罰，不得任意裁量。《行政處罰法》第三十條中提出了明確要求“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”

行政證據是在行政程序中，行政機關為了做出一定行政行為收集的用來證明案件事實情況的材料。而行政處罰行為作為具體行政行為中最為普遍的一種，我們可以將處罰中的證據定義概括為行政機關及其它被授權組織收集的用來證明公民、法人和其他組織實施了違返行政管理法規的行為以及受到行政處罰的一切事實材料。這些材料中包括了證明相對人違法行為的事實，證明行政機關是否應作出以及如何作出行政處罰的，還有證明處罰真實情況的事實。

行政處罰證據作為證據的一種分類，當然具有訴訟制度上證據的一般特點，即客觀性、關聯性、合法性。但除此之外，因為行政機關和司法機關職權上的差異，司法活動和行政管理活動目的上的差異，也造成了行政處罰證據自身獨有的特點：

第一、形成性。所謂證據的形成性、是指其是用于權利義務的初次確定、產生一個新的法律關系的屬性。①在行政處罰中，行政機關通過調查行政相對人的違法事實、搜集相關證據、依據一定的行政法律規范對違法的相對人作出行政處罰決定，這主要是一個行政法律關系形成的過程。而不同于訴訟過程中的證據，主要用來對已經產生的法律關系進行審查認定，證明案件的合理性及合法性。

第二、程序性。證據制度的存在本身就是為了保證案件的客觀真實，更好地維護當事人的合法權益。在行政處罰程序中，相對人較之于行政機關來說在很多環節上都處于弱勢地位，如證據的搜集、保全、質證等等。而行政處罰又是一種對相對人給予人身、財產、名譽及其他形式的法律制裁的活動。因此，首先必須堅持“先取證、后裁決”，沒有充分的證據絕對不能對當事人進行處罰。其次、處罰必須按照法定的步驟、階段、方法、時限等進行證據的收集、調查、審查和運用，違反法定程序得到的證據不能作為處罰的依據。此外，程序的公平還應體現在不同情況不同處理，處罰的種類是多種多樣的，在不同境況下，行政機關所采取的措施方法也應當有所不同。

第三、時限性。由于行政管理活動是行政機關一種極其廣泛的活動，具有很強的復雜性和廣泛性，而違法案件又往往表現出隨機和經常的特點。這就要求行政機關必須快速、及時的獲取和保全證據。如果不及時取證，很多證據就會稍縱即逝，而且錯過后很難再次取得，對行政機關作出判斷造成極大的困擾，使一些違法行為逃脫應有的制裁。就算過后缺失的證據通過其它方式得到補充，也會影響處罰決定作出的時間和效率，不利于更好地維護社會秩序。

行政證據制度對于政法依法行政，推進法治國家建設具有至關重要的作用。但改革開放的三十多年以來，我國仍未有一部統一的行政證據法律規范，使得各種與行政證據相關的規則和制度散見于一些法律、行政法規、地方性法規和行政規章之中。但即使如此，這些規定也是乏善可陳，殘缺不全的。

具體到行政處罰證據中來說，行政處罰是行政機關實施的最為普遍的一種行政行為，在處罰當中，證據對于處罰合法性的重要意義是不言而喻的。《行政處罰法》第三十六條明確規定了：“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給與行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。”第三十條規定：“對于公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的違法行為，行政機關必須查明事實，違法事實不清的，不得給與行政處罰。”這些條款僅僅對行政機關的證明責任和證明標準進行了一個極為簡單、模糊的陳述。而且其中真正屬于證據規則范疇的條款少得可憐，只有第37條第一款規定的：“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻擾。詢問或者檢查應當只做筆錄。”除《行政處罰法》以外，環保部門、國家發展改革委員會、國家工商總局也相繼下發了《環境行政處罰證據指南》、《價格行政處罰證據規定》、《工商行政管理機關行政處罰程序規定》等文件。這些部門規章主要涉及行政處罰證據制度的程序性規定，例如規定了兩人以上取證、出示執法證件、證據種類、非法證據排除、證據未經發表意見排除、域外證據取得等相關證據規則。但這些規范只調整一定領域內的行政處罰行為，內容和結構相對松散，并不具有廣泛的適用性。

此外，由于實踐中行政機關每天都要面對大量的行政處罰行為，隨時都要面臨被推上被告席的風險。因此，在執法過程中就得考慮萬一被訴至法院，該如何贏得訴訟。但因為我國立法對于行政證據制度的忽視，行政機關開始普遍采用行政訴訟中對于證據的規定要求自己。法院在審理因行政處罰引起的行政訴訟案件時，涉及到證據的部分主要依據《行政訴訟法》、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》以及《最高人民法院關于行政訴訟證據的若干規定》。這三部法規對于舉證責任、舉證期限、證據種類、質證規則、證據的認定等問題進行了規范。這些規定大致構建起了行政訴訟中證據規則的大致框架，不僅成為了法院審判活動的權威，也成了行政執法的非正式權威。但這種非正式權威在實踐操作過程中往往還會產生一些負面效果、例如降低行政機關工作效率等等。

綜上所述，在行政處罰進入法制化時代的十余年時間里，我國并沒有在全國范圍內建立起一部統一的、體系完善的行政證據法規。一些部門規章和地方性法規中所涉及到的證據規則受到地區和適用領域的限制，具有很大的局限性，并不能構建起處罰證據規則的整體框架，沒有形成一個完備的體系。再這樣的背景下，行政機關在處理眾多的行政處罰案件時，就面臨著判斷標準和適用規則混亂的問題，再加上行政處罰行為的復雜性和多樣性，以及執法人員自身素質和執法水平參差不齊，經常會出現同一案件不同結果的情況。嚴重違背了社會主義法治理念對平等和公正的追求。而行政處罰證據制度和行政訴訟證據制度的失衡，也會導致行政機關和審判機關在認識案件客觀情況上的差異，以致于對同一案件的評價結果卻截然不一，過度耗費行政資源和審判資源。

行政處罰證據制度的缺失，是我國行政程序立法的一大缺失。因此，建立起體系完備的行政處罰證據規則是建立中國特色社會主義法治國家，全面推進依法行政，提高各級政府的治理體系和治理能力現代化的必然要求，也應成為當下我國立法工作的一個重要目標。

【注釋】

①李紅楓：《行政處罰證據原理研究》，北京，中國政法大學出版社，2013，第40頁。

[1]劉金友：《證據法學》，北京，中國政法大學出版社，2001

[2]徐繼敏.行政證據制度研究.北京，中國法制出版社，2006

[3]李紅楓.行政處罰證據原理研究.北京，中國政法大學出版社，2013

秦遠(1993.12-)，男，漢族，陜西咸陽人，碩士研究生，行政法與行政訴訟法，西北政法大學。

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