試論我國戶籍管理制度

(華南師范大學 廣東 廣州 510006)

試論我國戶籍管理制度

李海波

(華南師范大學廣東廣州510006)

戶籍制度改革的核心是農村人口城市化，逐步推進二元戶籍制度的改革，放寬入戶地的許可制度，社會保障制度，就業制度，教育制度，土地制度，住房制度改革等相關的基礎配套制度不斷完善，是實現城市化的一種有效途徑，推進城市化有利于我國社會經濟的繁榮和社會的持續發展，有利于實現社會公平正義的價值。

戶籍制度；二元戶籍制度；戶籍準入

一 、導言

改革開放以來，經濟體制逐漸從計劃向市場的轉變，各個地區的經濟差異，農村勞動力的剩余，人口呈現農村流向城市流動，由中西部流向東南沿海城市流動。人口的流動帶來了許多問題，為人口輸入地帶來了活力和經濟的貢獻，也為人口輸入地帶來了社會治安等問題；為人口輸出地解決了勞動力壓力而脫貧，也為人口輸出地帶來了衰敗。人口流動的背后戶籍制度事關社會生活各方面，涉及到身份、就業、福利、醫療、教育、公用設施等，與廣大公民具有切身的利益，因此，人口流動及流動人口需要從時代特征這一宏觀視野去加以認識和理解，改革戶籍制度，促進人口發展與社會經濟以及區域之間協調發展。

二、 我國現行戶籍制度的歷史進程

現行的戶籍制度是1958年制定的以戶口登記為中心的管理體制，從《戶口登記條例》制度上看，體現的功能主要體現在三個方面：一是區分城鄉戶口身份，確立城鄉二元的社會經濟體制；二是控制人口遷徙，嚴格的戶籍準入制，三是體現社會資源的配置和國家對社會生活的管理，維護社會治安。戶籍制度的推行，為促進計劃經濟的發展特別是民族工業體系的形成，以及社會治安的過程中積極作用。但隨著改革開放及市場經濟的不斷深化，區域之間的人口流動性比較大，與新時代的社會管理和服務具有滯后性，社會發展以及公平角度來講帶來了問題。

積分落戶政策戶籍制度的一大突破，主要表現為遷入地應對外來人口入戶難得問題。通過科學設置和確定積分指標體系，將辦理居住證、納入就業登記和繳納社會保險的外來公民，具備的入戶城鎮的條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值，當累計積分達到規定分值時，即可申請入戶城鎮，主要表現在北上廣深四地，戶籍積分上，設置了年齡、學歷、創新能力、納稅投資等導向指標，同時也敞開了城市公共服務體系的大門，外來人口融入提供了制度的保障。但是正真能夠滿足積分條件的門檻比較高，特別是對于農民工來說，要達到稅務，教育等因素，并不能真正解決他們的問題。

李克強總理簽署第663號國務院令公布《居住證暫行條例》，居住證取代暫住證，這是戶籍制度改革的重要一步。從最新條例來看,居住證持有者基本能夠和當地居民享受相同福利，同時也在身份上與以往有不同，體現的一種公平性，也確立了為居住證持有這基本公共服務。2014年國務院《關于進一步推進戶籍改革制度意見》下，到今年年已經有30多省份取消農業戶口與非農業戶口的性質，實行居民戶口制度，其實也就徹底打破了城鄉二元戶籍制度。

三、 戶籍制度

戶籍制度我國的一項行政制度，涉及到公民的出身、死亡，教育，醫療等權益，從我國的戶籍制度的體系上來講，只有《國籍法》《戶口登記條例》以及各個省份的戶籍方面的規章制度，相對比較零散。

(一)現行戶籍制度主要特征

1.區域性。區域之間的的戶籍制度有所不同，各個省市擁有較強的自主權，最為明顯的是北京和上海，對外來人口入戶要求比較苛刻，外來務工底層人士很難達到入戶條件。大城市經濟發展水平較高，并且占有更多資源，更加先進的教育醫療保障，相應的福利含金量也更高。而小城市和中小城市經濟相對落后，公共服務供給不足，福利含金量較低，也相應降低了城市戶口的吸引力。當然，城市人口很難流入農村，主要由于農村土地制度的因素，受益于農村集體。

2.等級性。主要表現在農業戶口與非農業戶口的城鄉二元體制，雖然已經實行居民戶口制度，但是土地制度、教育制度，福利制度等還需逐步取消。城鎮戶口與鄉村戶口存在著身份等級差異，在生活資料的供應，醫療衛生，子女入學，就業，養老保險，失業救濟等具有不平等待遇。

3.世襲性。主要變現為子女的戶口承襲父母的戶口，新生嬰兒戶口登記都承襲父母戶籍，并未采用出生地的登記主義，4.治安職能。從戶籍登記條例上來看，我國戶籍登記機關是公安機關，主要是在公安派出所進行戶籍登記，初衷是考慮社會治安的因素。此外，戶籍的二元體制，主要側重戶籍的穩定性的角度出發，但是區域之間的經濟不平衡引起人口的流動性，戶籍所在地作為住所很難適應市場經濟。

(二)戶籍登記與管理制度

戶籍制度核心是登記和管理兩個層面上，登記體現在公民的申請登記的角度上，主要是由于戶籍背后涉及身份證明，教育、醫療，就業等權益方面需要確認身份；管理制度主要體現在國家行政的角度來維護運行秩序，背后的秩序涉及到教育制度、醫療，就業保障，社會治安等制度的運行。

1.戶籍登記制度。《戶口登記條例》第3條規定，戶口登記工作，由各級公安機關主管城市和設有公安派出所的鎮，以公安派出所管轄區為戶口管轄區、鄉、鎮人民委員會和公安派出所為戶口登記機關。從條例中公安機關負責戶籍登記工作，體現的是戶籍的社會秩序功能。筆者認為民政部門為戶籍登記機關更符合社會發展的趨勢，因為民政機關涉及到公民的社會福利、社會救濟，婚姻的登記等，更能體現的是一種維護公民權益維護的角色，而公安作為登記機關體現的是維持秩序，證明身份和統計人口的這三種初始職能。

2.戶籍遷入準入層面上，法律依據是我國《戶口登記條例》第10條第2款，即公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續，

未明確規定遷入地具體的許可制度，給予各個省區很大的自主空間，特別是大城市，依賴外來人口發展經濟又實行嚴格的遷入制度，對外來人口的限制，遷居地準入制度。積分制戶口準入制和租售同教育權的制度背后都是體現出戶籍管理層次的特點，政府擁有較強的管理戶籍的權利。

3.居住證制度是我國戶籍改革的重要內容，居住證制度承擔著重要的人口管理功能，是保障農民工基本權益的重要手段，降低農民工享受城市福利的門檻。但是背后的社會保障制度，就業制度，教育制度，土地制度，住房制度需要穩步推進改革。進一步完善配套設施。

四、總結

戶籍制度改革改革不是一蹴而就的，需要結合戶籍改革的歷程針對目前我國戶籍制度改革現狀及存在問題，從法律制度上進行立法，考慮制定《戶籍法》，為戶籍制度改革制定好頂層設計，取消以戶籍所在地為主的登記。同時，完善戶籍制度背后教育制度、醫療制度、社會福利制度等配套服務。此外，結合各區域之間的實情，考慮城市規模、經濟發展水平并以相應的城市承載力為前提在確保城市基礎設施建設，推進城市化進程。