論公共服務均等化過程中政府的職責和角色

(南京師范大學 江蘇 南京 210000)

論公共服務均等化過程中政府的職責和角色

王林芳

(南京師范大學江蘇南京210000)

針對當前公共服務普遍存在問題，政府提出要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，也就是基本公共服務均等化。為了實現基本公共服務均等化，政府要履行相應的職責。通過制度改革和創新，首要為人民群眾提供就業服務、社會救助、養老保障等基本民生性服務。在這一過程中，政府扮演著規則的制定者、人民利益的守護者以及各方力量的調度者三個主要角色。

公共服務；政府職責；政府角色

一、政府要致力于實現基本公共服務均等化

我國在經濟連年保持高速增長、市場化改革取得重大進展的同時，也出現了基本公共服務嚴重不均等的現象：城鄉之間和地區之間不合理的收入差距有所擴大，特別是在基本的公共服務如就業、醫療、最低生活保障等方面；社會成員，特別是城鄉居民之間享有的基本公共服務不均等。

另一方面，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和社會轉型、利益分化，社會矛盾逐漸增多，人們在工作和生活中面對的不確定性風險不斷加大，基本公共服務不均等導致的社會矛盾有所加劇，不和諧因素有所增加。廣大群眾普遍面臨著公共服務需求全面、快速增長，而現有的公共服務供給體制、機制已不適應時代發展的要求，迫切需要新的制度安排。與此同時，政府財力的持續快速增長為實現基本公共服務均等化提供了物質基礎。但是要將這種潛在的能力化為現實的供給，需要公共服務體制的加快建立和完善。

實行基本公共服務均等化是緩解貧富差距的重要因素[1]。政府要深化認識，轉變為公共服務型政府；扎實工作，加快提高基本公共服務水平和均等化程度。實現有效解決經濟發展過程中的民生問題，最大限度地減少社會中的不和諧因素。

二、在基本公共服務均等化過程中政府應盡的的職責

當前公共服務普遍存在供給總量不足、供給分布不均、服務質量有待提高問題。向社會成員提供均等的基本公共服務，是現代政府的基本職責之一。在推動城鄉公共服務均等化的過程中，政府要關注以下幾個與人民切身利益相關的公共服務供給。

(一)教育問題。我國實現現代化的基礎在教育。自我國建立義務教育經費保障機制以來，義務教育制度的實施得到了保證,在推進義務教育方面取得巨大進步[3]。但是,我國教育經費投入水平長期偏低，很多學校特別是農村地區辦學條件較差，教育教學水平不高，普及和鞏固九年義務教育的任務十分艱巨；城鄉、區域、各級各類教育之間發展不平衡問題比較突出。令人值得關注的是，一些打工子弟學校師資力量薄弱，與公立學校相去甚遠，嚴重影響了農民工子女的義務教育質量。

(二)醫療衛生問題。隨著社會的發展，投入與需求的矛盾越來越突出，憂患也越來越大，已嚴重影響到國民的健康素質。我國財政醫療和衛生支出的絕對值和占財政經常性收入的增幅均逐年增長，但占我國醫療衛生總費的比例也在逐年快速下降，與衛生需求差距更大、支出結構更加不合理。我國不僅財政衛生投入嚴重不足，在財政衛生投入結構中，用于基本公共衛生服務的更少，人均僅30元(2013年)[4]。基本公共衛生投入的不足導致以下問題：各級地方疾控機構經費保障薄弱，公益性質難以體現；全國疾控系統隊伍整體素質有待提高、結構很不合理。另外，我國衛生資源總體不足，資源配置不合理，農村地區問題更加突出。當前主要是著眼于解決群眾看病難、看病貴的問題。

(三)社會保障問題。老有所養，病有所醫，是政府孜孜以求的目標[2]。社會保障作為一種國民收入再分配形式是通過一定的制度實現的。長期以來，特別是在廣大農村地區，我國民政基礎設施資金投入不足，社會保障服務建設不到位。我國的城鄉基本養老保險制度是在建構完全不同理念和制度模式之上的。關于養老，不同于城市的強調風險共擔和社會公平，農村養老以土地保障和家庭保障為主，突出個人責任。此外,我國也存在嚴重的地區之間基本養老保險不均等，主要表現在地區之間的養老保險的參保率和人均養老金兩個方面。

(四)就業服務問題。我國城鎮每年需要安排的新增就業人員達2000多萬人，還不包括農村勞動力向城鎮的轉移。實現就業是勞動者維持生計的根本前提，而大部分外出務工者得不到與城市職工相同的就業服務。截止到目前，在2億多的流入到城市的農民工中,大多數屬于非正規部門就業。基于此，各級政府必須將就業促進工作放在政府工作的重要位置，強化政府就業公共服務職能，采取有力的措施，把解決的問題具體到公共服務的供給上,向農民提供公益性、非盈利性的就業培訓和指導。

把上述政府要政府要做到以下幾點：完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入，以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置,注重向農村、基層、欠發達地區傾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系等等[5]。

三、在基本公共服務均等化過程中政府扮演的角色

近年來,盡管我國經濟快讀發展、國力顯著增強，但公共服務供給不均等的問題卻在我國二元經濟的影響下依然十分嚴峻，公共服務供給機制出現過渡性真空。加之以經濟總量為導向的中央地方關系的片面導向，導致政府雖然在基本公共服務方面的投入力度增大，卻沒有達到令人滿意的效果。因為以經濟總量為導向的中央與地方關系，使得各級在自上而下執行中央政策與規劃時，為了達到硬性要求和政績目標，往往忽視了對當地居民“軟實力”的提高，沒有實現有限資源的優化配置。

由此可見，我們必須高度重視政府的再分配功能。基本公共服務均等化的實現，關鍵在于強化公共服務均等化的一系列制度安排。這也是政府的職責所在。因此，推動公共服務均等化過程中最重要的工作是公共服務體制的改革與完善，并且，這項制度改革工作必須由政府主導。政府要通過制度改革與創新，提升自身建設，推動基本公共服務均等化。其在公共服務均等化過程中扮演著規則的制定者、人民利益的守護者以及各方力量的調度者三個主要角色：

(一)規則的制定者。基本公共服務均等化的實現，要求有限的資源在中央地方政府之間得到優化配置。眾所周知，公共服務的建設大部分要靠政府財政的支持，全國各地的公共服務資源分配最直觀的表現就是各地區所得的中央財政支出。所以公共服務均等化的改革與發展勢必跟財政制度有關。而在政府進行公共服務建設過程中，與其“財權”最為息息相關的就是“事權”，即政府的公共服務職責。因此，我們將從中央財政支出結構和政府內部公共服務分工體制兩個方面對公共服務均等化過程中的制度問題進行探討。

1.以“基本公共服務均等化”為重點，調整財政支出結構。城鄉、地區間公共服務水平不斷拉大，這個差距的存在不僅有損社會公平、公正,其所產生的社會矛盾和資源配置失效，也對經濟社會的持續健康發展構成潛在的威脅。因此，要增加中央財政對中西部農村基本公共服務的投入力度。隨著經濟的發展和國家財力的增長，應當使財政在義務教育、公共醫療和社會保障等方面投入增長快于財政收入的增長速度，增加基本公共服務支出比例。

2.劃分職責，使各級政府公共服務的權力與能力相匹配。一方面，按照公共服務的屬性，合理劃分中央與地方職責。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點；各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率。另一方面，使中央地方公共服務支出與財力相匹配。基層政府特別是縣鄉兩級，分擔著普及九年義務教育、公共醫療衛生等諸多公共服務責任，卻沒有相應的收入來源，從而造成了公共服務水平的巨大差異[6]。

(二)人民利益的守護者。政府是提供公共服務的主體。長期以來，政府是公共服務的供給主體與治理中心，是公共服務的直接供給者。在關系公眾及特殊人群的最低生活保障的領域，如義務教育、基本醫療保障，以及弱勢群體的住房、養老等，其他供給主體力量薄弱，只能作為補充，政府必須責無旁貸地肩負起提供此類公共服務的職責[5]。在推動基本公共服務均等化的過程中，政府作為公共利益的代表，是人民利益的守護者。因此，需要建立以公共服務為導向的干部政績考核制度。具體來說，要增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重，把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素，把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，把群眾滿意度的度量結果作為干部晉升的標準之一。

(三)各方力量的調度者。薩繆爾森指出，“當今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復雜的大型經濟。市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌[7]。所以，要通過政府制度政策，糾正某些市場帶來的缺陷”。政府是有限的政府，廣泛化和多樣化公共服務需求不能全由政府買單。供給不足的國情和現實決定部分公共服務領域須向第三部門開放。

但這并不意味著政府對這些領域放任不管。政府雖不是服務的直接供給者,但卻是服務過程的中介者和仲裁者。針對公共服務供給方引入市場這個問題，重點要思考的是由誰來服務、怎樣服務的問題。政府要妥善調度與控制改革中的各方力量，選擇實行市場化供給方式的公共服務領域，對市場競爭進行宏觀調控與依法規制,監察和控制服務質量與服務價格,充當公眾利益的傳聲筒與維護者,調停公眾、市場、供應商之間的矛盾,也要為各方利益的合理表達提供便利。

四、結語

我們必須高度重視政府的再分配功能。基本公共服務均等化的實現，關鍵在于強化公共服務均等化的一系列制度安排。政府在改革自新的前提下，扮演好規則的制定者、人民利益的守護者以及各方力量的調度者三個主要角色，合理有效地提供給人民群眾公共服務。最終實現基本公共服務均等化，實現社會公平與正義。

[1]文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機[M].毛壽龍譯，上海：三聯出版社，1999.

[2]常修澤.人的三層含義與基本公共服務平等化[N].中國經濟時報,2006-01-13.

[3]肖建華,劉學之.有限政府與財政服務均等化[J].中央財經大學學報,2005.

[4]中國社會統計年鑒(2015)[M].中國科學出版社，2015.

[5]藍志勇.行政官僚與現代化[M].廣州:中山大學出版社，2003.

[6]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京大學出版社，2010.

[7][美]保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學(第12版)(上冊)[M].高鴻業等譯.北京:中國發展出版社，1992:78.

王林芳，女，河南鄭州人，南京師范大學社會發展學院，碩士，研究方向城鄉發展。

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