關(guān)于新形勢(shì)下農(nóng)村移民安置原則和規(guī)劃理念的思考

劉煥永,徐 靜,楊 洲

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,四川成都610072)

關(guān)于新形勢(shì)下農(nóng)村移民安置原則和規(guī)劃理念的思考

劉煥永,徐 靜,楊 洲

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,四川成都610072)

針對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)水利水電工程農(nóng)村移民安置工作面臨的挑戰(zhàn),根據(jù)國(guó)家全面深化改革的總體思路和依法治國(guó)重要舉措,提出了強(qiáng)化依法移民觀(guān)念、合理定位安置目標(biāo)、縮小行業(yè)間差距銜接、重視移民實(shí)際感受等農(nóng)村移民安置原則進(jìn)一步優(yōu)化的思路；并提出調(diào)整農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念的具體建議,以期能夠?qū)崿F(xiàn)依法移民、科學(xué)移民、和諧移民、可持續(xù)移民。

農(nóng)村移民安置；安置原則；規(guī)劃理念

長(zhǎng)期以來(lái)，建設(shè)征地移民安置工作是水利水電工程建設(shè)的重要部分，特別是農(nóng)村移民安置工作受到國(guó)家和各方的高度關(guān)注與重視。自2006年以來(lái)，我國(guó)水利水電工程農(nóng)村移民安置工作按照以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))為基礎(chǔ)的一系列法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民方針，以移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平為目標(biāo)，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的方式，有效推動(dòng)了水利水電工程建設(shè)以及移民區(qū)和移民安置區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，隨著國(guó)家全面深化改革和依法治國(guó)重大決策的推行，國(guó)家對(duì)土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度等相關(guān)制度進(jìn)行了改革創(chuàng)新，并對(duì)農(nóng)村工作和扶貧工作提出的新要求；在這種新形勢(shì)下，現(xiàn)行農(nóng)村移民安置原則已存在局限，特別是農(nóng)村移民安置規(guī)劃中重人均安置輕產(chǎn)權(quán)保護(hù)、重前期安置輕后續(xù)發(fā)展、重工程措施輕人文關(guān)懷，以及安置政策與其他行業(yè)不統(tǒng)一等問(wèn)題更加突顯。因此，農(nóng)村移民安置工作面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要更新觀(guān)念，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展新理念，優(yōu)化農(nóng)村移民安置原則，調(diào)整農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念，實(shí)現(xiàn)依法移民、科學(xué)移民、和諧移民、可持續(xù)移民。

1 現(xiàn)行農(nóng)村移民安置原則

根據(jù)國(guó)務(wù)院令第471號(hào)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》及DL/T 5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》,目前我國(guó)農(nóng)村移民總體上按照開(kāi)發(fā)性移民方針,以移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平為目標(biāo),遵循前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的安置原則。以人為安置對(duì)象,生產(chǎn)安置以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)落實(shí)到人；以移民原有生活水平為基準(zhǔn),安置目標(biāo)定位為達(dá)到或超過(guò)原有水平；采用平均化原則,以集體經(jīng)濟(jì)組織或縣、全庫(kù)為單元確定生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)安置為主,其他安置方式為輔的生產(chǎn)安置原則；以戶(hù)為單位,采用補(bǔ)償還建的方式進(jìn)行搬遷安置；以前期補(bǔ)償安置為主,輔以后期扶持政策。

2 新形勢(shì)下面臨的挑戰(zhàn)

隨著國(guó)家全面深化改革和依法治國(guó)重大決策的推行,現(xiàn)行農(nóng)村移民安置原則已存在局限,農(nóng)村移民安置規(guī)劃工作面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn),主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)重人人均等輕承包權(quán)益,移民生產(chǎn)安置原則與國(guó)家產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完全相符。目前主要依據(jù)《土地管理法》中關(guān)于集體土地所有權(quán)和征收土地補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方法的相關(guān)規(guī)定,強(qiáng)調(diào)土地征收后的安置是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ),而未考慮承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。全國(guó)第二輪土地承包政策實(shí)施以來(lái),由于家庭人員和農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)投入等因素,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各農(nóng)戶(hù)承包的土地?cái)?shù)量和人均水平已不完全一樣,各農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不再是人人均等。隨著《物權(quán)法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的先后頒布實(shí)施,國(guó)家越來(lái)越重視產(chǎn)權(quán)保護(hù),也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)土地用益物權(quán),因此,若仍只重視人人均等,不重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益,以平均化理念進(jìn)行生產(chǎn)安置,這與國(guó)家產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完全相符,也勢(shì)必?fù)p害部分移民利益,引發(fā)移民不穩(wěn)定現(xiàn)象,需研究適當(dāng)調(diào)整移民生產(chǎn)安置原則。

(2)以原有生活水平為基準(zhǔn),移民安置目標(biāo)未銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民安置目標(biāo)是以移民原有生活水平為基準(zhǔn),定位為達(dá)到或者超過(guò)原有水平,而未銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),與我們黨確定的到2020年全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)和脫貧攻堅(jiān)奮斗目標(biāo)等國(guó)家大政方針是不相符合的。以原有生活水平為基準(zhǔn)的農(nóng)村移民安置原則,實(shí)質(zhì)是對(duì)移民原有資源和財(cái)產(chǎn)單純的補(bǔ)償,未充分考慮社會(huì)發(fā)展和國(guó)家大政方針,再加上部分地區(qū)存在政府投資和行業(yè)投資不考慮移民區(qū)和移民安置區(qū)的現(xiàn)象,使移民不具備與其他居民同等發(fā)展的條件,不能充分保障移民利益。因此,在目前新形勢(shì)下,需進(jìn)一步斟酌移民安置規(guī)劃目標(biāo)的確定原則。

(3)以農(nóng)業(yè)安置為主的移民安置方式已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際和國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。多年來(lái),水利水電移民“以農(nóng)為主,多種安置方式并存”的安置政策,順利推進(jìn)了移民安置工作,促進(jìn)了水利水電行業(yè)的發(fā)展。但是隨著水利水電工程建設(shè)逐漸向高海拔民族地區(qū)發(fā)展以及交通、城市建設(shè)的大力推進(jìn)和加快國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程,現(xiàn)有以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)安置方式面臨資源匱乏的困難,加之以農(nóng)為主的移民安置政策與國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)不完全一致。因此,水利水電移民安置方式亟需創(chuàng)新,以符合目前的實(shí)際情況和適應(yīng)國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展要求。

(4)重土地恢復(fù)輕產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,移民生產(chǎn)安置缺乏提高移民收入水平的舉措。我國(guó)目前水利水電移民安置規(guī)劃重土地恢復(fù)設(shè)計(jì)輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象明顯,移民生產(chǎn)安置缺乏指導(dǎo)移民生產(chǎn)和提高移民收入水平的舉措。從近年來(lái)水利水電移民安置規(guī)劃和實(shí)施情況看,大多數(shù)項(xiàng)目對(duì)土地恢復(fù)等工程措施非常重視,但往往忽視了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,對(duì)移民的生產(chǎn)發(fā)展考慮較少,移民缺乏有益的指導(dǎo),從而導(dǎo)致移民安置后很難達(dá)到和超過(guò)原有的生產(chǎn)生活水平。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要性也逐漸凸顯；因此,重土地恢復(fù)輕產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的現(xiàn)象亟待改變。

(5)重補(bǔ)償還建輕人文關(guān)懷,移民搬遷安置理念需進(jìn)一步提升。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)水利水電移民采取補(bǔ)償還建的方式進(jìn)行搬遷安置,居民點(diǎn)的建設(shè)遵從國(guó)家節(jié)約用地和適度建設(shè)的原則,重點(diǎn)關(guān)注場(chǎng)地是否安全、基礎(chǔ)設(shè)施是否滿(mǎn)足基本生活要求、移民能否順利建房和搬遷入住等問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,大部分地區(qū)越來(lái)越重視農(nóng)村移民居民點(diǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯提升。但是,移民搬遷安置工作仍存在重補(bǔ)償還建輕人文關(guān)懷、搬遷安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展未能有效銜接等問(wèn)題：一是,搬遷對(duì)接和居民點(diǎn)建設(shè)中考慮移民感受不夠。在擬定搬遷安置方案過(guò)程中,往往出現(xiàn)未充分考慮移民生活習(xí)慣、宗教信仰和故土難離的心理因素,出現(xiàn)移民對(duì)搬遷安置地和居民點(diǎn)不滿(mǎn)意或勉強(qiáng)接受的情況。二是,居民點(diǎn)建設(shè)舒適度考慮不夠。在農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)中,對(duì)居民點(diǎn)綠化景觀(guān)、休閑活動(dòng)場(chǎng)所,以及文化衛(wèi)生等公共設(shè)施配套不夠重視。三是,搬遷安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展未能有效銜接。移民搬遷安置對(duì)移民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠,與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接不緊密,未充分考慮利于移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源條件和區(qū)位條件；在居民點(diǎn)布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)上,缺乏與移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌銜接。

(6)重前期安置輕后續(xù)發(fā)展,缺乏移民可持續(xù)發(fā)展的考慮。從目前整個(gè)移民安置工作情況看,重前期安置輕后續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,缺乏移民可持續(xù)發(fā)展的考慮。一是后續(xù)發(fā)展重視程度不夠。移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏對(duì)移民后期發(fā)展的總體考量,缺乏后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；在移民安置實(shí)施過(guò)程中,“重前期,輕后期；重搬遷,輕發(fā)展”的理念比較普遍,有關(guān)各方對(duì)后續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)尚不夠到位。二是資金保障不足。目前,移民安置后續(xù)發(fā)展資金的主要來(lái)源為移民后期扶持資金,發(fā)放方式以直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持為主。從近年來(lái)資金的實(shí)施情況來(lái)看,直補(bǔ)資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低且久未調(diào)整,已不能滿(mǎn)足提升和改善移民生產(chǎn)生活水平的需要,更難以對(duì)移民安置的后續(xù)發(fā)展提供有力保障。

3 農(nóng)村移民安置原則發(fā)展的思路

(1)強(qiáng)化依法移民觀(guān)念,重視移民和項(xiàng)目法人的權(quán)益保護(hù)。在中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要決策的新形勢(shì)下,各方應(yīng)強(qiáng)化依法移民觀(guān)念,重視移民和項(xiàng)目法人的權(quán)益保護(hù),建立移民工作法治化的新常態(tài)：一是要重視移民權(quán)益保護(hù),嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,對(duì)不符合國(guó)家新政策、新要求的文件規(guī)定和規(guī)程規(guī)范進(jìn)行及時(shí)修訂,對(duì)移民進(jìn)行合法補(bǔ)償和安置；二是要重視項(xiàng)目法人權(quán)益保護(hù),從法律層面限制部分移民和地方政府提出不合法要求,采取法律手段促進(jìn)移民安置工作,保障工程建設(shè)順利進(jìn)行；三是要建立覆蓋移民前期規(guī)劃、中期實(shí)施和后期發(fā)展完整的法律體系,保障移民安置工作依法規(guī)劃、依法實(shí)施及移民依法發(fā)展,從而逐步實(shí)現(xiàn)水利水電移民安置工作由“行政化”向“法治化”方向發(fā)展,實(shí)現(xiàn)移民依法安置和發(fā)展,政府和各級(jí)各部門(mén)依法管理,項(xiàng)目業(yè)主依法參與,設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位等相關(guān)部門(mén)要依法工作。

(2)銜接國(guó)家大政方針,合理定位安置目標(biāo)。在中共中央為達(dá)到兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo),全面推進(jìn)深化改革和依法治國(guó)的新形勢(shì)下,移民安置不能僅考慮恢復(fù)原有資源,在擬定移民安置規(guī)劃目標(biāo)時(shí)不能僅考慮恢復(fù)原有水平；否則,會(huì)出現(xiàn)移民原來(lái)是貧困人口在安置后仍然是貧困人口的現(xiàn)象。移民安置的目標(biāo)不應(yīng)該僅僅是恢復(fù)原有生活水平,而應(yīng)考慮移民安置后具備與同區(qū)域其他居民相等的發(fā)展條件,在地方政府和各行業(yè)共同投入下,使移民的收入達(dá)到區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。因此,移民安置目標(biāo)應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)有機(jī)銜接,其擬定需符合國(guó)家大政方針要求,并整合各行業(yè)力量共同促進(jìn)移民和移民區(qū)達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

(3)縮小行業(yè)間差距,移民安置政策逐步并軌。為緩解水利水電行業(yè)與其他行業(yè)征地政策不一致所造成的矛盾,公平、地公正對(duì)待移民與被征地農(nóng)民,公平、公正地對(duì)待各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)；建議縮小行業(yè)間的差距,逐步推進(jìn)水利水電行業(yè)與其他行業(yè)建設(shè)征地補(bǔ)償安置政策并軌,實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同策”,以從根本上調(diào)整完善移民土地補(bǔ)償政策、創(chuàng)新移民安置政策[1]。

(4)把握虛與實(shí)的關(guān)系,重視移民實(shí)際感受。對(duì)移民來(lái)說(shuō),搬遷安置是舉家搬遷、重建家園的大事,原本平靜安穩(wěn)的生活會(huì)受影響；從規(guī)劃搬遷到搬遷完成的較長(zhǎng)一段時(shí)間,移民需承受較大的心理壓力,存在多種擔(dān)憂(yōu),也有多種期盼。因此,在以后的移民安置工作中,應(yīng)把握好虛與實(shí)的關(guān)系,既要重視生產(chǎn)資料的恢復(fù)和居民點(diǎn)的建設(shè)；也要重視移民的實(shí)際感受,包括搬遷地的選擇、居住的舒適性、生產(chǎn)習(xí)慣等等。

(5)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念,注重移民后續(xù)發(fā)展。如何妥善安置移民,如何使移民具備正常發(fā)展條件,盡早恢復(fù)和提高生活水平,成為當(dāng)前移民安置面臨的主要問(wèn)題之一。因此,移民安置工作應(yīng)轉(zhuǎn)變重前期安置輕后續(xù)發(fā)展的觀(guān)念,堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念,注重移民后續(xù)發(fā)展,整合各行業(yè)的力量,補(bǔ)充資金來(lái)源,引進(jìn)精準(zhǔn)后扶的概念,加強(qiáng)移民后期扶持的力度。

4 農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念調(diào)整的建議

根據(jù)上述提出的農(nóng)村移民安置原則發(fā)展思路，針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村移民安置規(guī)劃存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)轉(zhuǎn)變農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展新理念，提出我國(guó)農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念調(diào)整的建議如下：

(1)淡化“以人為對(duì)象”的安置思路,強(qiáng)化恢復(fù)資源功能和價(jià)值的“以資源為對(duì)象”的安置思路?！耙匀藶閷?duì)象”的安置思路重視土地所有權(quán)平均化的安置；“以資源為對(duì)象”的安置思路是通過(guò)以戶(hù)為單位量化資源征收數(shù)量,其實(shí)質(zhì)是重視移民戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益和對(duì)移民戶(hù)的實(shí)際影響,采取恢復(fù)資源功能和價(jià)值的方式予以安置。隨著《物權(quán)法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的先后頒布實(shí)施,國(guó)家越來(lái)越重視產(chǎn)權(quán)保護(hù),也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)土地用益物權(quán)。因此,建議逐漸淡化“以人為對(duì)象”的安置思路,強(qiáng)化恢復(fù)資源功能和價(jià)值的“以資源為對(duì)象”的安置思路。

(2)兼顧保障和發(fā)展,合理確定移民生產(chǎn)安置方式。目前水利水電移民安置方式大致可以分為保障移民生活和有利移民發(fā)展兩類(lèi)。其中,有土安置和自主安置是從移民具備發(fā)展條件的角度考慮,配置給移民土地資源或者創(chuàng)業(yè)基金；但面臨的生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大。逐年貨幣補(bǔ)償安置和養(yǎng)老保障安置是從給予移民穩(wěn)定生活保障的角度考慮,但缺乏后續(xù)發(fā)展的資源和資金條件。復(fù)合安置一般是兼顧有土安置和自主安置或逐年貨幣補(bǔ)償安置的綜合安置方式,既考慮了移民基本生活保障,也考慮了移民生產(chǎn)發(fā)展條件。在當(dāng)前土地資源匱乏,自主安置和逐年貨幣補(bǔ)償安置的弊端難以消除的情況下,建議兼顧保障和發(fā)展,盡量為具有勞動(dòng)力的移民創(chuàng)造選擇復(fù)合安置方式的條件,使移民既有生活保障,又有發(fā)展條件；對(duì)于沒(méi)有勞動(dòng)力的老年移民,宜引導(dǎo)其選擇養(yǎng)老保障安置方式,待與其他行業(yè)安置政策并軌后,宜將老年移民直接納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系,采取養(yǎng)老保險(xiǎn)安置方式。

(3)重視移民可持續(xù)發(fā)展,強(qiáng)化切合實(shí)際的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。建議從政策規(guī)定、行業(yè)規(guī)范和移民安置規(guī)劃等幾個(gè)方面入手,使相關(guān)各方重視移民可持續(xù)發(fā)展,在移民安置規(guī)劃中加強(qiáng)切合實(shí)際的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容,并整合各方力量,確保實(shí)施到位。亦即，首先,在國(guó)家政策制定中,提出移民可持續(xù)發(fā)展的觀(guān)念,進(jìn)一步強(qiáng)化移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的理念；其次,在移民行業(yè)規(guī)范修訂時(shí),增加移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容,提出具體要求；再次,在編制各項(xiàng)目的移民安置規(guī)劃中,根據(jù)安置點(diǎn)的區(qū)位和資源狀況,提出切合實(shí)際的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和具體措施；最后,在移民安置實(shí)施中,地方政府應(yīng)整合各行業(yè)的資金和技術(shù),引導(dǎo)移民投工投勞,具體落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)措施,促進(jìn)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以達(dá)到增收致富的目標(biāo)。

(4)提升移民居住舒適度,統(tǒng)籌移民安置點(diǎn)建設(shè)。在當(dāng)前新形勢(shì)下,農(nóng)村移民搬遷安置應(yīng)注重移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升移民居住舒適度。一是選擇在產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相對(duì)較好的區(qū)域安置,重視移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是與各地區(qū)幸福美麗新村建設(shè)要求相銜接,合理安排各項(xiàng)用地和空間布局,統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)；三是統(tǒng)籌農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃布局和建筑風(fēng)格,保持地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌,堅(jiān)持村莊選址依山就勢(shì)、錯(cuò)落有致,傳承和弘揚(yáng)地方文化[2]。

(5)統(tǒng)籌生產(chǎn)和搬遷安置規(guī)劃,兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源恢復(fù)和居民點(diǎn)建設(shè)。水利水電移民安置規(guī)劃區(qū)分為生產(chǎn)安置規(guī)劃和搬遷安置規(guī)劃，生產(chǎn)安置規(guī)劃主要解決移民土地資源恢復(fù)和替代的問(wèn)題，搬遷安置規(guī)劃解決移民搬遷居住的問(wèn)題。根據(jù)實(shí)踐情況，從規(guī)劃報(bào)告的形式上，大部分項(xiàng)目生產(chǎn)安置規(guī)劃和搬遷安置規(guī)劃分為單獨(dú)的兩個(gè)部分，缺乏總體規(guī)劃內(nèi)容，兩者銜接不緊密；從規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)質(zhì)上，生產(chǎn)安置規(guī)劃和搬遷安置規(guī)劃銜接不緊密，缺乏統(tǒng)籌安排。這就導(dǎo)致移民生產(chǎn)和搬遷安排上出現(xiàn)相互制約現(xiàn)象，例如，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式影響居民環(huán)境，居民點(diǎn)建設(shè)不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，阻礙了移民生產(chǎn)生活水平的發(fā)展。建議調(diào)整移民安置規(guī)劃理念,在移民安置規(guī)劃中強(qiáng)化總體規(guī)劃概念,首先從總體上對(duì)生產(chǎn)安置和搬遷安置進(jìn)行統(tǒng)籌安排；再分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源恢復(fù)規(guī)劃設(shè)計(jì)、居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)等幾個(gè)部分進(jìn)行安排,且資源恢復(fù)和居民點(diǎn)建設(shè)均需與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接。

5 結(jié) 語(yǔ)

目前,我國(guó)農(nóng)村移民按照開(kāi)發(fā)性移民方針,采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的方法,使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平。隨著國(guó)家全面深化改革和依法治國(guó)重大決策的推行,現(xiàn)行農(nóng)村移民安置原則已存在局限,農(nóng)村移民安置規(guī)劃工作面臨巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家全面深化改革的總體思路和依法治國(guó)重要舉措,本文提出我國(guó)農(nóng)村移民安置原則進(jìn)一步發(fā)展和優(yōu)化的幾點(diǎn)思路,即強(qiáng)化依法移民觀(guān)念,重視移民和項(xiàng)目法人的權(quán)益保護(hù)；銜接國(guó)家大政方針,合理定位安置目標(biāo)；縮小行業(yè)間差距,移民安置政策逐步并軌；把握虛與實(shí)的關(guān)系,重視移民實(shí)際感受。同時(shí),建議對(duì)農(nóng)村移民安置規(guī)劃理念進(jìn)行調(diào)整,淡化“以人為對(duì)象”的安置思路,移民生產(chǎn)安置兼顧保障和發(fā)展,重視移民可持續(xù)發(fā)展,提升移民居住舒適度,統(tǒng)籌移民生產(chǎn)和搬遷安置規(guī)劃,以期能夠?qū)崿F(xiàn)依法移民、科學(xué)移民、和諧移民、可持續(xù)移民。

[1]四川省扶貧和移民工作局, 中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司. 水利水電工程征地 移民政策改革 思路研究報(bào)告[M]. 成都： 中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司, 2014．

[2]四川省扶貧和移民工作局, 中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司. 調(diào)整完善大中型水利水電工程移民安置政策研究報(bào)告[M]. 成都： 中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司, 2015．

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議決議 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[S]．

[4]張谷，劉煥永，陳彥，等. 中國(guó)水利水電工程移民安置新思路[M]. 北京：中國(guó)水利水電出版社， 2017．

[5]鄧益， 汪奎， 黃建， 等. 大型水電工程農(nóng)村移民入股安置方式初探[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(4)： 1- 4．

[6]鄭瑞強(qiáng)， 譚祖飛， 鄒曉娟. 基于產(chǎn)業(yè)鏈管理思想的庫(kù)區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)治理模式研究[J]. 水力發(fā)電， 2015， 41(11)： 1- 4．

[7]郭萬(wàn)偵， 張江平， 鄧益. 水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置思路的轉(zhuǎn)變[J]. 水力發(fā)電學(xué)報(bào)， 2012， 31(1)： 1- 4．

(責(zé)任編輯 陳 萍)

Thinking about the Principles and Planning Ideas of Rural Resettlement under New Situation

LIU Huanyong, XU Jing, YANG Zhou

(PowerChina Chengdu Engineering Corporation Limited, Chengdu 610072, Sichuan, China)

In view of the challenges faced by the rural resettlement of water resources and hydropower projects in China under new situation, the planning ideas of rural resettlement are optimized according to the general idea of national comprehensive reform deepening and the important measure of administering the country according to law. The ideas include strengthening legal resettlement, rationally setting resettlement objectives, narrowing the gap between industries and paying more attention on actual resettlement experience. Furthermore, the specific adjustments of rural resettlement planning ideas are put forward in order to realize legal, scientific, harmonious and sustainable resettlement．

rural resettlement; resettlement principle; planning idea

2016- 03- 09

劉煥永(1968—),男,重慶人,教授級(jí)高工,從事征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作；徐靜(通訊作者)．

D632.4;TV212.5

A

0559- 9342(2017)03- 0009- 04