走過一甲子：中國社會保障制度的反思及愿景

高和榮?

完善社會保障制度、滿足人民群眾日益增長的福利需要、促進社會保障制度更加公平更可持續地建設、為人類社會保障事業貢獻中國模式，是中國社會保障制度發展的客觀要求，也是這個時代所賦予我們的歷史使命與責任擔當。這就要總結中國社會保障制度建設處于何種水平，取得哪些成就，現行的社會保障制度還存在哪些問題，哪些問題屬于理論本身沒有回答清楚的，哪些問題屬于制度設計或政策操作層面的，產生這些問題的原因是什么，進而完善社會保障制度及政策設計，促進社會保障制度更加公平、更可持續地建設。

一、中國社會保障制度的建設成就

總結走過的一甲子，特別是改革開放30多年來中國社會保障制度的發展、社會保障政策的執行，有助于客觀認識中國社會保障制度的建設情況，推進社會保障制度的完善與發展。總體上看，中國社會保障制度建設取得了許多成就，集中體現在三個方面。

第一，逐步建成了統賬結合的社會保險制度。中國基本養老和基本醫療保險制度自上世紀90年代起，就一直堅持實行了單位與個人繳費、政府財政補償相結合原則。早在1988年，國務院《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》就開始建立社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度，當時的社會統籌基金主要支付住院及部分慢性病門診治療費用，而個人賬戶則用于支付一般性門診費用。1993年，十四屆三中全會提出城鎮職工養老保險金“由單位和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合”。之后，失業保險制度以及城鄉居民基本養老、醫療保險制度，也貫徹了這一原則。這種統賬結合模式能夠將兩者的優勢有機整合起來，將現收現付制與基金積累制有機整合起來，減少單一依靠政府或企業所帶來的風險，解決了社會保險制度中資金來源穩定性與可靠性不足的問題。參保職工由單位和個人共同繳費，按照一定的繳費基數及繳費比例分別建立社會統籌賬戶及個人賬戶，體現了社會保險制度所追求的公平性、互濟性以及風險分擔性等原則。

這種統賬結合模式集中體現了權利和義務的統一。權利與義務相統一是社會保險制度的精髓，中國社會保障制度從國家及單位保障制向社會保障制的改革過程中，牢固樹立權利與義務相統一的思想，它最初體現在企業職工基本養老及基本醫療保險制度設計中，后來逐步延伸到失業等險種。從參保對象上看，企業職工、機關事業單位人員以及城鄉居民的社會保險制度相繼貫徹了這一思想，特別是2015年國務院發布了《關于機關事業單位人員養老保險制度改革的決定》明確提出機關事業單位人員必須繳費才能享受退休養老金待遇。可以這么說，該《決定》的頒布標志著中國全面建成了體現權利和義務相統一、社會統籌與個人賬戶相結合的社會保障制度框架。

第二，從制度全覆蓋到人員全覆蓋。中國社會保障制度已經實現了從制度全覆蓋到人員全覆蓋的歷史性跨越，社會保障全覆蓋程度甚至超過了一些發達國家。比如，美國的醫療保障制度雖然從1935年起經過1965年、1974年以及1994年的改革都沒有實現人員的全覆蓋，直到2012年奧巴馬的新醫改頒布前，仍然約有10%的人口沒有醫療保險，成為發達國家中唯一沒有實現全民醫保的國家。

一方面，養老、醫療、工傷、失業、生育、最低生活保障、最低工資制度、殘疾人救助等各項社會保障制度都已經普遍地建立起來，它們涵蓋了民眾的生老病死、衣食住行。例如，在醫療保障制度領域，隨著新型農村合作醫療制度、城鎮居民醫療保險制度、學生醫療保險制度以及未成年人醫療保險制度的建立，醫療保障領域已經完全實現了制度的全覆蓋，甚至還出現了重復參保現象，尤其是新農合、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險三大醫療保障制度的全國重復參保率在10%左右①。當然，隨著新農合與城鎮居民基本醫療保險整合為城鄉居民基本醫療保險制度，重復參保問題有望得到解決。

另一方面，我們在社會保障制度建設過程中始終貫徹發展的成果由人民共享的理念，強調“社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫療衛生服務”，踐行“居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步”這樣一個協調發展目標。2014年12月，國務院提出要實施以養老和醫療保險為重點的全民參保登記計劃，把法律和政策規范范圍內所有用人單位及個人的參保情況逐一清查，最終實現全民參保。如今，中國的社會保障制度已經實現了人員全覆蓋，機關事業單位人員、城鎮各類企業職工、個體工商戶、靈活就業人員、大中小學生、未成年人、城鄉居民、被征地農民等各個群體都有相應的社會保障制度。

第三，實現經濟發展與社會保障水平同步提高。中國社會保障制度雖然在較短的時間內實現了制度全覆蓋以及人員全覆蓋，但是社會保障待遇水平總體偏低。例如，各地最低生活保障待遇還不足以解決這類人員的基本生活需求；各地企業職工最低工資標準只有城鎮職工社會平均工資的1/3～1/4左右，還達不到國際公認的40%～60%水平；各地退休企業職工基礎養老金待遇較低，養老金替代率只有40%左右，遠低于發達國家的70%的平均水平（鄭秉文，2009），等等。“十六大”以后，中央著力提高民眾的社會保障待遇，連續12年按照10%的速度上浮企業退休人員基本養老金，即便是2016年的上浮幅度也達到6.5%，上浮幅度超過全國同期全國GDP、財政收入等增幅。從醫療保險來看，早在2011年中國城鎮居民醫療保險以及新農合政策范圍內住院費用報銷比例就已經提高到70%左右，2012年，《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》實施以后，大病患者住院費用實際報銷比例不低于70%，最高可達到90%（張艷玲，2015）。城鎮職工基本醫療保險的補償比例也在提高。其它如工傷保險、失業保險以及城鄉居民最低生活保障標準等也在不斷提高，體現出經濟發展與社會保障待遇同步提高的價值準則。

上述這些成績的取得，既體現了以社會保險為核心的社會保障制度在保障人民群眾基本生活方面具有無可替代的作用，是保障人民群眾基本生活的最后安全網，它是人民群眾自下而上的政策需求；同時也是各級政府日益重視保障和改善民生所形成的自上而下的政策安排，體現著發展的成果與人民共享的價值理念與政策實踐。

二、中國社會保障制度存在的問題

中國社會保障事業取得巨大成就的同時也應該看到，一些社會保障項目與人民群眾日益增長的社會福利需求還存在較大的差距，建成更加公平、更可持續的社會保障體系任重道遠，社會保障制度在完善中還面臨著許多尚未解決的問題。

第一，社會保障相關主體責任關系及范圍界定不清。責任劃分在社會保障制度建設中處于核心地位，完善社會保障制度首先就是要明確各主體的責任關系如何，責任大小與責任范圍怎樣，責任邊界究竟在哪里等，責任劃分不清甚至沒有劃分責任都不利于社會保障制度的完善。

從責任關系角度看，作為社會保障制度立法者和政策制訂者的政府，并沒有明確社會保障的供給責任究竟是雇主還是個人，各責任主體承擔的責任大小及多少并沒有經過科學論證，以至于上世紀90年代以來企業的繳費費率居高不下。不僅如此，對機關事業單位社會保障的責任分擔一直缺乏清晰而明確的定位，這類群體的社會保障責任是分擔還是政府獨立承擔，如果由政府及個人分擔，怎么分擔這些責任？在這種情況下，機關事業單位養老保險制度進行了20多年的試點改革。醫療衛生領域同樣面臨著政府及各級醫療機構之間的財政投入關系不清問題，政府該提供的沒有足額提供，該監管的沒有監管到位，該兜底的沒有給予責任托底，使得“看病難、看病貴”問題長期得不到很好地解決，社會各界反響很大。

從責任范圍來看，強調責任共擔就意味著要科學地劃分出各個主體的責任范圍，明確各個主體的責任邊界，避免有些責任無人承擔而有些責任分擔不清的情況；同時，責任共擔也意味著需要明確各個主體的責任供給究竟是無限還是有限。例如，在養老及醫療保險領域，一些學者認為養老和醫療是政府的義務及責任所在，政府有責任保證每一位退休人員過上非常體面的生活，政府有責任完全解決民眾的疾病治療問題。實際上，人類最初設計的養老和醫療保險制度并不是為了追求高福利，不是要保證退休人員能夠過上體面的生活，尤其不是作為一種所謂的公民權設置的制度，而是基于救濟和化解社會風險的制度安排，其繳費標準、繳費年限、待遇確定等都比較低廉。這一制度之所以被異化，很大程度上在于西方國家選舉制度的推動，提高社會保險待遇成為吸引選民投票的重要工具。于是，政府在社會保障中的責任范圍肆意擴大。再如，在社會救助特別是精準扶貧領域，中央、地方、基層政府乃至群眾的責任范圍及責任份額如何劃定？如果責任范圍不清楚，有可能出現社會救助僭越行為，甚至把社會救助當成有關政府的政績而全然忽視社會救助的本質規律，結果成為接受救助或接受扶貧的個別地方政府不思進取的推進器，這都是政府的社會救助責任范圍及責任份額不確定造成的。

就責任大小而言，堅持責任共擔就是要明確劃分各主體應該承擔多少責任，包括各主體應該承擔哪些社會保障項目，這些項目所涉及到的費用支出結構及支出規模怎樣，采取什么樣的辦法和機制保證責任共擔能夠實現。可是，現行的社會保險制度過分強調單位（雇主）的責任，使得企業（雇主）的人力資源成本負擔成本較重，職工5項社會保險總費率為職工工資總額的39.25%，而美國、日本和韓國社保繳費率分別僅為23.2%、14.01%和24.12%，中國社會保障繳費水平在全球173個國家中排第13位（關博，2016），顯然在于我們人為地擴大了單位（雇主）的責任。

第二，社會保障始終作為經濟發展的補充而不是獨立的制度設置。總體上看，中國社會保障的建立與改革總是圍繞經濟建設，而不是作為一個獨立的制度設置。按照結構主義理論，工業社會以前，維系社會運轉主要是文化與習俗以及各類救濟制度。工業社會以后，社會保障成為維系社會穩定、降低生活風險的重要制度，因而是一個獨立的而不是可有可無的制度設置，只不過不同的歷史發展階段它的任務及表現形式不一樣。例如，傳統社會里遇到災荒年份政府都需要開倉賑糧、寺廟救濟等，救濟成了確保社會安全的兜底性制度。實際上，歷代農民起義大都是因為老百姓生活難以為繼了才揭竿起義。這個起義的“義”其實蘊含著對社會公平與正義的訴求，所以，那種體現救濟精神的“等貴賤，均貧富”很容易成為起義的口號。到了工業社會，社會保障成為降低生存風險、保障自身安全的重要手段。

但是，上世紀80年代以來，中國所有的社會保障制度幾乎都是為了解決經濟問題的。養老保險制度最初是為了解決國有企業職工的下崗分流，以便為國有企業改革掃清障礙而設置的，醫療保險制度主要是為了妥善解決破產、停產、停業、無能力舉辦企業醫院或公費醫療的企業職工及退休人員醫療費用的支出問題，而最低生活保障制度則是為了解決下崗職工的基本生活困難問題而建立的，最低工資制度等同樣具有這樣的屬性。也就是說，中國的養老、醫療、救助等制度都是為了服務于經濟的發展，當然這些制度客觀上保障了老百姓的生活，減輕了老百姓的生活負擔。

不僅如此，中國的社會保障制度在發展中仍然堅持經濟發展導向。這集中體現在各社保項目的繳費基數以及各地的政策設計上。例如，為了保障經濟發展，各地政府不僅設定的最低工資標準很低，有的甚至不足當地城鎮職工社平工資的30%，遠低于國際通行的40%～60%標準，其目的就是為了減少企業的社保費用支出。再如，各地允許企業根據自身經營情況靈活選擇社保繳費基數，經營效益好的企業可以選擇本地區平均工資的300%，而效益較差的可以按照本地區平均工資的60%作為社保繳費基數，甚至一些地方為了減輕企業用工負擔，與企業協商應該繳費的人數，而不問企業實有員工數，發展經濟的目的昭然若揭。這表明，中國社會保障制度總是作為經濟發展的補充，社會保障制度的獨立性難以體現。

第三，社會保障的公平不足而效率有余。自19世紀80年代世界上首次建立以社會保險為核心的社會保障制度以來，以公平為價值理念就成為社會保障制度建設的重要目標與主要任務、內在要求與客觀依據，公平程度成為衡量各國社會保障制度建設質量高低的重要指標：公平性差的社會保障制度建設質量就比較低，而公平性好的社會保障制度建設質量往往被認為質量高。社會保障制度是為了促進社會公平、維護社會公正，公平已經成為社會保障制度建設的內在準則、道德律令與共同心聲，它貫穿社會保障制度建設的始終。離開了公平，社會保障將失去了存在價值。

然而，我國現行的社會保障制度并沒有很好地體現出公平的價值理念，也沒有很好地體現出公平的制度安排及待遇設計，反而不自覺地走向了效率。例如，社會保險本意是為了預防職工在年老、疾病、傷害、失業等風險發生時能夠保障其基本生活水平不受影響而建立的、體現公平理念的民生制度。可是，這種采取實行雇主（政府）與雇員按照一定費率繳費而設置的制度恰恰又是按照效率原則所設立的：雇主與雇員的繳費基數、繳費能力、繳費水平決定著參保者的社會保險待遇，如果雇主或雇員的繳費基數、繳費能力與繳費水平高，那么參保者的社會保險待遇就會高，而繳費基數及繳費能力等指標又與參保者的收入水平相掛鉤，這也就意味著高收入群體最終所獲得的社會保險待遇要遠遠高于低收入群體，這些高收入者甚至還可以獲得更高的企（職）業年金以及住房公積金，效率優先原則在這里體現得淋漓盡致，社會保險資金向高收入群體逆向轉移的傾向十分明顯，通過社會保險想把參保者從較低的社會階層提高到較高的社會階層是不可能的，沒有哪一個低收入職工在退休后通過養老金待遇的領取而變成中高收入者，社會保障待遇的固化作用十分明顯。原因就在于以社會保險為核心的社會保障處處體現著效率主義原則。

第四，社會保障制度的設置與變更行政化傾向明顯。作為一項公共政策的社會保障制度，其決策過程可以采取“自上而下的政策制定”或者“自下而上的政策推動”（托馬斯，2002），無論哪一種形式都應該遵循政策科學的一般原理，按照科學的決策程序，實現政策目標。可是，中國社會保障制度的出臺更多的是政府部門自上而下的政策供給，而對于自下而上的政策需求掌握不夠，因此對眾多社會保障項目究竟應該優先建設什么，往往缺乏客觀的依據以及科學的判斷。最典型的例子就是上世紀80年代中后期開始的縣級農村社會養老保險制度，經過十多年的試點最終被暫停執行，代之而起的則是新型農村合作醫療制度。針對農民的社會保障制度出現如此大的反復，折射出我們的政策議程設置、政策內容確定以及政策文本執行等諸多環節出現了問題，體現出社會保障政策的行政化傾向比較明顯，社會保障政策的客觀性與中立性難以體現。

社會保障政策行政化傾向比較明顯，還體現在對于一些項目是否需要建設，往往缺乏學術界很理性的討論，更多地來源于政府意圖的貫徹。例如，為了應對人口老齡化日益加劇的風險挑戰，一些學者借鑒日本、韓國以及中國臺灣地區的做法與經驗，往往是缺乏慎重地思考、辨析有些盲目引進境外長期照護保險制度，甚至把“長期照護保障制度”簡單地等同于“長期照護保險制度”，全然不顧中國養老及醫療服務中所形成的文化及習俗，更罔顧境外國家和地區在長期照護保險制度實施過程中所出現的種種難以解決的資金風險矛盾。

三、中國社會保障制度出現問題的原因

中國社會保障制度產生這些問題的原因是多方面的，需要從理論與實踐相結合的角度加以剖析。

第一，抽象借鑒了發達國家的公平基礎。公平是人世間最美好的價值理念，也是仁人志士為之奮斗的人生理想以及學界同仁追求的價值目標。獲得基本的生活保障是人類組織成家庭、組織乃至民族國家的直接動因，享有公平的社會發展成果是社會良知和正義的集中體現。

工業革命以來，發達國家的民眾日益從土地中解放出來，走進工廠、進入城市生活，原來那種依靠土地、家庭等載體的單一的自然保障功能逐漸弱化了，這就需要建立起適應工業社會、應對各種風險挑戰的社會保障，從最初的基本生活保障向項目齊全的社會保障，注重保障對象的全面性、保障項目的完整性以及保障待遇的公平性，在“起點不公平”、“過程不公平”的社會里通過二次分配努力實現“結果的公平”。與此同時，發達國家過分夸大一人一票的選舉制度在政治生活中的作用，候選人為了吸引選民紛紛提出各項社會保障政見，承諾給予選民以更好的社會保障待遇，從而不斷擴大了社會保障的公平內涵與外延。所以我們發現，發達國家的社會保障理論所體現出來的公平理念本身呈現出不斷發展的態勢：20世紀50年代以前，這些國家的社會保障側重于生存性公平，注重“基本”，強調給予社會成員最基本的生活安排，確保他們能夠獲得“基本生活收入”和“基本生活需要”。后來，隨著生產力的發展以及選舉制度的推動，社會保障才由原來追求的生存性公平轉向享受性公平，由救濟性公平轉變為體面性公平，強調社會保障應當是“高水平、廣覆蓋、無差別”的公平，保證每個人“過上體面的生活”。上世紀70年代以后，石油危機的爆發使得發達國家難以支付高福利待遇，為此他們進行了包括社會保障在內的社會福利改革，其中很重要的一點就是反思并重構社會保障的公平基礎，改革原有的社會民主主義的公平觀，或者提出超越“左”和“右”式的公平觀，或者回到新自由主義的公平觀。這表明，作為社會保障基礎的公平從來都是具體的而不是抽象的、全面的而不是片面的、相對的而不是絕對的、動態的而不是靜止的。

我們在建立與完善中國社會保障制度的時候，出現了沒有全面、準確、動態地理解公平基礎，而是靜態地截取了發達國家某個發展階段，特別是上世紀五六十年代的公平觀，把這一階段的公平觀當成全部歷史時期所具有的價值理念，把歐洲特別是北歐國家的公平觀當成所有國家都會堅守的公平觀，追求絕對公平、體面公平、結果公平及其高福利的公平，似乎社會保障越強調均等越好，待遇越高越好，個人承擔的社會保障義務越少越好，獲得的權益越多越好，忽視了社會保障所追求的公平，不僅有著深厚的經濟、社會、文化及社會心理基礎，而且它有著數量、性質、程度、水平以及層次等方面的差異，甚至還有著代內公平與代際公平的分野，更需要向中低收入階層傾斜的價值取向。也就是說，在經濟并不發達、人口位居世界第一的當代中國，我們只能構建一種與自身經濟社會發展水平相適應、解決民眾基本生存需求、增加中低收入階層社會保障收入、促進經濟社會特別是社會保障制度持續發展的公平基礎。否則，我們的社會保障制度不可能具有可持續性。

第二，簡單吸收了發達國家的公平內容。公平不是簡單、抽象的概念，而是一個復雜具體的過程；不是單一的構成，而是復合的整體，包含著十分豐富的內容，它是行動者在與他人以及其他社會群體互動及比較中的主觀體驗，也是各民族國家在與世界其他各國或地區相比較中的主觀評價與主觀感受。在社會保障領域，這樣的公平不僅著眼于二次分配公平，也要溯及到初次分配公平；它不僅著眼于單一社會保障項目的公平，而且追求整體性的社會保障項目所體現出來的公平。因為單一的社會保障項目所體現出來的公平性，并不表示整個社會保障項目的公平性，它關注社會保障制度所涉及到的群體與群體之間、地區與地區之間、過去與現在及將來之間相比是不是公平；不僅包括社會保障收入所展現出來的公平，而且包括社會服務的公正供給與公平獲得，如社會保障經辦服務機構所提供的服務是否公平，政府提供的各項社會保障服務在多大程度上體現公平，不同群體之間所享受的服務是否公平。這就需要對公平加以明確化、具體化，而不能抽象地說追求公平，更不能把它抽象化、簡單化甚至標簽化。

實際上，發達國家的社會保障制度在數百年來的建設中，逐漸形成的公平觀其內涵也不完全一致。無論是新歷史學派、凱恩斯主義、貝弗里奇主義、新劍橋學派、新自由主義以及“第三條道路”，還是新制度經濟學派甚至未來學派等都有一套自己的公平理論。這些理論都有其鮮明的時代性、明確的針對性、豐富的內涵性以及獨特的國別性特征，有的把公平當成一種公民權利，弱化參保者的義務；有的把它當成國家的福利建設目標，注重保障待遇的提高；還有的把它當成促進個體間待遇均等化的手段。不同國家對公平的內容有不同的認知，同一個國家在不同的發展階段中也會對公平的內涵推陳出新，從來沒有一個國家的公平一成不變。這意味著西方國家關于公平的認識只具有相對合理性而沒有絕對真理性，因此不能抽象地看待公平內容并以此為依據建設社會保障制度。

我們在社會保障制度建設過程中不能簡單地照搬西方國家的公平內容，把公平抽象化、絕對化，而沒有考慮到當代中國究竟需要一種什么樣的公平，這樣的公平在具體實施過程中有哪些內在的規定性。我們有時更多地關注促進群體內部的公平，比如，著眼于機關事業單位內部成員之間的養老金待遇公平，而忽視了群體外部尤其是群體之間的公平性建設。另外，我們往往雖然注重了社會保障項目供給的齊全與公平，而忽視了各種社會保障項目所體現出來的個體、階層差異性所體現出來的不公平，進而忽視了社會保障所應具有的社會服務的差異性，這就使得我們的社會保障制度建設面臨著許多問題。

第三，直接照搬了發達國家的社會保障制度。社會保障是各民族國家在走向工業社會中結合自己的社會結構、社會文化所進行的制度設計探索，不同的國家有不同的人口結構及生活方式，各個國家的社會保障供給項目與供給順序有所差異，即便是相同的社會保障項目及待遇設計，不同的國家在實施中所形成的效果也可能大相徑庭。例如，社區首診、雙向轉診制度在英國、澳大利亞等國就得到很好地實行，而在中國卻難以推廣實施（高和榮，2014）。這表明，中國社會保障制度之所以出現如此多的問題，很大程度上與直接照搬發達國家的社會保障制度的實踐有關。

從制度類型上看，中國社會保障制度主要照搬了發達國家的制度類型，而沒有思考各項社會保障制度建設的先后順序及輕重緩急，沒有思考發達國家間社會保障制度的建設順序為什么并不完全一致，也沒有思考哪些項目必須優先建立，哪些項目并不是社會保障制度所必須建立的；從制度設計原理來看，發達國家一直灌輸著“多繳多得”原則，這樣一種效率主義傾向也為我們照抄，而沒有去思考既然“多繳多得”，那為什么非要參保而不去用這筆錢去理財或做其它投資。于是，有些發達國家社會保障制度沒有出現的問題我們出現了，他們所出現的矛盾有時在我們這里表現得更為突出。明顯的例子是中國的社會保障繳費費率位于全世界第13位，遠高于亞洲的日本、韓國、新加坡以及臺灣地區，而參保者個人所獲得的相關待遇卻很低；社區首診制度在英國仍然算是個較好的制度，但在中國卻難以實施下去，就是因為照搬了發達國家的社會保障制度建設實踐，而沒有認真加以思考。實際上，發達國家的社會保障制度自上世紀70年代后普遍出現了問題，而我們有時卻簡單地模仿在實踐中已經遇到問題的制度。

第四，肆意擴大社會保障的界限與范圍。社會保障與社會福利關系十分密切，社會保障源于社會福利，它既是人類追求幸福生活的體現，也是保障人類自身福利不受損害的一種制度化保護，因而是政府和社會為了應對社會成員在面對未來種種不確定風險時而提供的制度安排和社會保護。當然，政府與社會在社會保障供給中的地位是變化的，社會保障更多地依靠社會組織來提供，政府只是提供有限的災害救濟；而人類走向工業社會后遇到的風險空前復雜，政府逐漸成為社會保障的責任主體，它通過建立各項社會保障制度，防止人類未來可能遇到的種種風險的侵襲。這就是說，我們的社會保障制度應該根據人類所面臨的風險因素進行增減，如果原有的風險因素不存在了，那么針對原有風險所制定的社會保障制度就可以取消或調整為其他類型的制度。

可是，現在的社會普遍彌漫著一股將社會保障，社會福利化的氛圍，總是設法人為地擴大社會保障項目、范圍、待遇、標準及功能，而混淆了社會保障與社會福利之間的界限，把本來作為社會保護的社會保障，片面地理解為追求更加美好生活的社會福利；把本來保障基本生活需求的社會保障，擴大為保障人們全部生活需求的社會福利，尤其是把保障非基本生活當成了一種公民權利；把本來面向未來種種風險的社會保障，當成提高當下福祉需要的安排；把本應維護社會穩定與安全的社會保障，擴大為保障社會公正的福利事項。其實，穩定和安全才是社會保障的根本，社會保障就是為了向社會成員提供安定的社會保護，是基于社會穩定、社會安全基礎之上的社會公正與社會發展，而不是基于社會公正基礎之上的社會安全；是基于保障安全基礎之上的增進福祉和提高生活水平。增進福祉以及提高生活水平只是社會保障的派生性功能，而不是其始源性功能。遺憾的是，我們顛倒了社會保障的功能順序，混淆了社會保障與社會福利之間的關系，遮蔽了社會保障制度的本性功能，必然使得社會保障制度在建設過程中出現偏差。

四、中國社會保障制度的完善

建成更加公平、更可持續的社會保障制度，要求我們選取客觀有效的指標對現行的社會保障制度加以準確地測量與評估，明確社會保障制度在公平與可持續等方面存在的不足，提出促進中國社會保障制度更加公平、更可持續建設的政策建議，進而為人類社會保障事業貢獻中國模式，切實增強中國社會保障事業的制度自信與道路自信。

一是對現行的各項社會保障制度進行科學測量與評估。完善中國社會保障制度、建成具有中國特色的社會保障體系，增強中國社會保障道路自信，首要任務就是根據更加公平、更可持續的建設目標設計出客觀科學的評估指標，運用統計分析方法科學地建構出評估指標體系，確定好各級指標之間的權重，對中國社會保障制度的建設情況進行全面而系統地評價，以便能夠測量出中國社會保障制度究竟處于何種發展水平，取得了哪些經驗，找出在中國社會保障制度的完善過程中亟需加以解決的問題，為扎實推進社會保障制度的模式選擇、框架設計、政策供給及制度定型提供詳實可靠的依據，避免以往社會保障制度建設過程中客觀性不足、民意性不厚以及價值性偏頗等問題再度發生。這是完善中國社會保障制度、指引中國社會保障制度更加公平、更可持續發展的前提與基本保證。

二是明確更加公平、更可持續的社會保障制度建設任務。完善社會保障制度，核心就在于建設一個更加公平、更可持續的社會保障制度，這是社會保障制度自身發展的客觀要求，也是中國社會保障事業的內在需要。這就需要我們回歸到社會保障制度的內在本性對現行的各項社會保障制度加以系統改革，把保障民眾的基本生活安全、提高人民群眾的生活水平與質量、增進社會合理流動與社會整合、促進經濟社會及人的和諧發展作為社會保障事業發展的任務及目標。保障民眾的基本生活安全就是要讓參保者的基礎養老金能夠解決老年人的日常基本生活，醫療保險能夠解決參保者基本的疾病費用支出問題，使參保者免于養老及醫療風險的擔憂，而參保者個人繳費部分所形成的社會保障收益，則用來改善和提高自身生活水平。求改變現行的社會保險繳費率過高的問題，就要實行低費率、保基本的有助于中低收入階層的待遇分配機制，有助于縮小各階層之間的收入差距，促進社會階層的正向流動而避免階層的凝固，形成有助于人才自助創業、自謀職業以及向公司企業流動的良好氛圍。

三是建立起底線公平為原則的基礎普惠社會保障模式。更加公平與更可持續相輔相成，更加公平不是完全均等的絕對公平，與底線公平及基礎普惠密切相關。要注重基本生活保障的相對公平；不是那種依靠巨額財政投入的高福利公平，而是財政投入適當、民眾基本生活有保障的適度公平；不再追求那種所謂的起點、過程及結果均公平的理想狀態，而要探索一條注重機會公平、尊重個體差異性基礎之上的適當公平。這種適度公平及適當公平就是“底線公平”，它注重保障參保者的基本生活需求，強調參保者的日常生活及基本健康等方面的需求，不受其本人是否在職以及在職期間的工資水平、社會保險繳費基數、繳費額度及繳費年限的影響，這些基本需求要做到普惠，因而可以稱之為“基礎普惠”。于是，底線公平把參保者的基本需求當成政府及社會所應堅守的責任底線與待遇底線，財政應該優先解決民眾的這類需求；它同樣也要求將更多的財政投入于中低收入階層而不是高收入階層，以便縮小階層之間的收入差距，努力實現最優社會效用，促進制度的更可持續的發展，實現更加公平與更可持續的統一。

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