創新“打防同軸打防并進”工作理念構建自貿區金融風險防控新模式

上海市公安局自由貿易試驗區分局課題組

（上海市公安局自由貿易試驗區分局， 上海 200137）

創新“打防同軸打防并進”工作理念構建自貿區金融風險防控新模式

上海市公安局自由貿易試驗區分局課題組

（上海市公安局自由貿易試驗區分局， 上海 200137）

隨著中國（上海）自貿試驗區金融經濟改革的不斷深化，自貿區金融經濟運行模式和行政監管方式等也有了新發展、新變化和新挑戰。自貿區公安機關作為自貿區建設的踐行者和金融經濟正常運行的護航者，如何最大限度地發揮自身職能，提高自貿區金融經濟風險防控和犯罪打擊能力、為自貿區改革創新和建設發展保駕護航是一項重要的課題。自貿試驗區分局自2014年9月27日掛牌成立以來，在上海市公安局黨委的堅強領導下，置身深化改革的最前沿，緊扣自貿區建設的創新核心，聚力勇進、砥礪前行，將警務機制創新作為最核心任務向前推進，積極探索服務自貿區金融經濟改革創新和建設發展的新思路、新理念、新模式，有效維護了自貿區金融經濟安全穩定。

上海自貿區；金融風險；防控模式

建立中國(上海)自由貿易試驗區（以下簡稱：“上海自貿試驗區”），是黨中央、國務院作出的重大決策，是深入貫徹黨的十八大精神，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。以服務和保障上海自貿試驗區金融經濟改革和建設發展為主要職責的上海市公安局自貿試驗區分局自2014年9月27日正式成立以來，在上海市公安局黨委的堅強領導下，從主動服務自貿區建設、全力保障上海經濟發展的思路出發，堅持嚴守防控系統性、區域性金融風險底線，面對更加寬松、自由、開放的金融、貿易、投資政策環境，以及“一線放開、二線管住”的新監管模式，創新“打防同軸、打防并進”工作理念，積極構建以建立“聯防聯打”違法犯罪機制、打造“直聯互通”服務共享平臺、深化大數據預警防控體系等為主要內容的金融風險防控新機制，不斷提高公安機關在開放環境中有效防范金融經濟運行風險的能力，全力為上海自貿試驗區建設發展保駕護航。

一、上海自貿試驗區新變化帶來的新挑戰

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》確定的總體目標是：經過兩至三年的改革試驗，加快轉變政府職能，積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發展總部經濟和新型貿易業態，加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放等，著力培育國際化和法治化的營商環境，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。

上海自貿試驗區主要在投資管理、貿易便利、金融服務和政府監管四個領域推進了制度創新，實施了一系列諸如負面清單管理、FT自由貿易賬戶、“先照后證”等新的金融服務和新監管模式，并隨之產生了一些新的經濟運行方式，這些新變化在行政管理、社會管理等多方面帶來了新的挑戰，本文僅從金融經濟違法犯罪打擊和防控角度進行梳理分析，主要有以下方面：

（一）負面清單管理模式的大眾認知誤差

負面清單管理模式是上海自貿試驗區在投資管理制度上的一項重要創新，但這項創新是有限定前提的，即它限定在“外商投資”管理上采用負面清單模式，是對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明。對于外商投資市場準入之外的領域，諸如社會工作、生活、風俗、習慣等，負面清單管理模式并不能都加以適用。同時，對于國內企業應當遵守的法律法規，外商投資企業更加應當自覺遵守。現行法律對部分經濟領域的經營采取許可準入制度，上海自貿試驗區不是法外之地，沒有經過許可擅自經營同樣會觸犯刑法，因而一般大眾對“負面清單管理模式”的認知程度直接影響了非法經營犯罪的發案率，以及會給不法分子以“只要是清單上沒有的都可以經營”等為幌子實施的詐騙犯罪留有可乘之機。

（二）商事登記制度改革后的新企業魚龍混雜

上海自由貿易試驗區最早實施企業注冊“先照后證”、注冊資本“認繳制”、“工商年檢變自主報告公示”等為核心內容的商事登記制度改革，同時更進一步推出了網上登記、委托代理登記、集中注冊地址登記等便民措施，總體上有效提升了企業成立的速度，但同時帶來的是新企業的魚龍混雜，特別是無法避免不法分子采用虛假身份、虛假經營地址、虛假聯系方式注冊企業的情況，增加了防范打擊的難度。

（三）監管模式的變化可能造成短期的行政監管真空

加強事中事后監管是上海自由貿易試驗區政府職能轉變試點的重要內容，與長期以來多采取事前審批方式進行監管相比，行政監管的主動權明顯被削弱，每月近千家新成立企業倒逼行政部門加快適應新的工作模式，但不可避免會出現一段時間的監管真空，給不法分子可乘之機，還會使得守社會底線的公安機關直接推至一線前臺。

（四）資金貨物跨境流動加劇導致防控跨境犯罪面臨挑戰

上海自由貿易試驗區推進金融制度創新、推行貿易便利化監管措施以及大力發展總部經濟和新型貿易業態，隨之而來的是資金、貨物跨境流動加劇，雖然中國人民銀行、海關等相關部門均制定了相應的監管措施，但由于資金與貿易跨境流動，行政監管措施難以溯及境外，有效防控跨境犯罪將是公安機關面臨的重大挑戰。

二、上海自貿試驗區金融經濟犯罪風險高發點分析

從公安機關接報和破獲的案件情況來看，上海自貿試驗區成立以來各類金融經濟犯罪案件均有發生，但總體態勢平穩，犯罪風險高發點主要集中在以下三個方面：

（一）利用跨境貿易便利化實施的有關犯罪

自貿區的貿易便利化及相應的金融服務創新大大提升了跨境貿易、轉口貿易的效率，但由于跨境貿易企業信用度高，境內外存在匯率差、利率差以及部分商品國家有退稅政策，因而發生了利用虛假貿易實施的信用證詐騙、合同詐騙、騙購外匯、騙取出口退稅犯罪案件。此類案件隨著企業信用體系建立完善、人民幣跨境自由匯兌實施、退稅補貼政策取消將逐漸減少甚至消失，但目前情況下仍是自貿試驗區金融經濟犯罪風險高發點之一。

（二）利用監管缺失實施的有關犯罪

上海自由貿易試驗區在深入推進行政監管機制的重大改革過程中，不可避免產生了一些監管缺失及真空，最突出的問題是在企業注冊、稅務登記從前置審批，轉變為事中事后監管進程中，不法分子乘虛而入，利用監管部門尚在適應調整工作模式期間、監管經驗缺乏，注冊虛假企業，并用于實施虛開增值稅專用發票、網絡詐騙等犯罪。由于企業注冊地與實際經營地允許存在差異，解決對跨地區、跨省市企業的事中事后監管措施難題尚需一定時間，因而此類犯罪風險仍將是近一段時間內的高發點。

（三）利用自貿區品牌效應實施的有關犯罪

上海自貿試驗區的品牌效應是巨大的，但大多數民眾對自貿區內的創新政策缺乏深入了解，造成不法分子利用自貿區品牌實施犯罪。主要有兩大類：一是以未列入上海自貿試驗區負面清單均可經營為幌子，誘騙群眾參與境外平臺炒賣外匯等實施非法經營犯罪；二是以上海自貿試驗區企業“注冊資本認繳制”、“先照后證”改革政策，申領注冊資本巨大、營業范圍廣泛的營業執照，虛構企業實力假象，騙取群眾資金等非法集資犯罪。隨著公安機關的打擊力度加強、自貿區政策宣傳的進一步廣泛深入，此類犯罪的空間將越來越小。

三、上海自貿試驗區公安機關的應對措施

隨著上海自貿試驗區各項改革措施的持續出臺和落地，金融、貿易、投資更加寬松、自由、開放，如何在開放的環境中平衡缺乏傳統監管手段的高效率商業模式與伴生的經濟犯罪等經濟運行風險，是公安機關的重大挑戰。自貿區公安分局秉承“上醫治未病”，結合公安機關職能，創新形成了以“打防同軸、打防并進”為核心的金融經濟風險打防管控工作理念，確立“以防為主、以打促防、打防促控”工作目標、并采取將“打新、打早、打小、不停地打”和“防新、防早、防小、不停地防”相結合工作原則。自貿區公安機關積極構建以建立“聯防聯打”違法犯罪機制、打造“直聯互通”服務監管平臺、深化大數據預警防控體系等為主要內容的金融風險防控新機制。

（一）創新“打防同軸、打防并進”工作理念

一是積極踐行“信息導防”，廣泛收自貿試驗區內新產品、新政策運行中的各類情況，研究分析其中的優劣，及時提出針對性建議對策。二是注重早期干預，強化防控力度重傾、防控時序前移和防控對象下移，更加注重對犯罪活動的早期干預和終止破壞，更加注重預防、阻止可能發生的潛在性、關聯性、衍生性犯罪。2016年初，某企業在區內租賃辦公場所后在店面裝修時對外掛牌“美國運通銀行投資集團有限公司”標識，自貿區公安分局即上門排查，并聯合美國運通銀行上海代表處進行辨別，發現該處系假冒“李鬼”，經聯合區行政監管部門進行取締，及時阻斷了可能發生的犯罪風險。三是堅持預警防控與案件偵辦“同步同軸”，在開展偵查打擊的同時，立即采取網上網下雙通道，主動向金融機構、行業協會、銀行、企業等經濟主體發布預警信息，以最大限度地減少犯罪現實危害、預防可能發生的類似犯罪和減少潛在的社會公眾損失。目前，自貿區公安分局已建立“一案一預警”工作制度，已向區內經濟主體推送預警信息及風險防控建議600余條，消除經濟管理漏洞或行業監管盲點300余處，網上發布預警信息300余次，向8000余家企業發放了預警防范宣傳手冊。

（二）建立“聯防聯打”違法犯罪工作機制

上海自貿試驗區是國家創新制度的試驗田，對各類新政策、新制度可能出現的風險預測涉及專業性強、科目眾多，而維護自貿試驗區金融穩定和經濟秩序良好是自貿試驗區建設所有參與者的首要責任和共同責任，因此聯手各方，形成合力防范和打擊區內違法犯罪活動是一項非常必要且有效的工作方法。分局以“共利共責、共享共治”為導向，注重與社會各界建立緊密、互動、務實的合作伙伴關系，積極會同區內職能部門、駐區機構、行政執法、經濟管理部門，建立“聯防聯打”違法犯罪工作機制，進一步整合資源、匯聚力量、共享信息，強化前端管理、源頭治理和聯動處置。一是建立了上海自貿區“打擊防控金融違法犯罪協調會商機制”，定期情況互通、定期研究會商、定期協同推進，主動發現、主動預警、主動防控。二是強化刑行銜接、聯合執法，針對自貿區內新領域、新類型、新手法經濟違法犯罪活動，組織專題研究、專項打擊或聯合辦案，共同防控金融風險、提升打防合力。三是堅持企業主體，強化警企間、警社間黨建聯建，創新工作載體、豐富工作內涵，多層面、多維度開展互動交流，了解創新政策在企業主體落地經營情況，宣傳經濟犯罪預警防控等社會熱點主題，釋放警方善意，提升企業自主防范能力，構建起符合自貿區特點的新型“警企關系”。

（三）打造“直聯互通”服務共享工作平臺

按照習近平總書記在視察上海自貿試驗區時的講話要求，自貿試驗區要把企業作為重要主體，自貿區公安分局創新打造“直聯互通”服務共享平臺，著力提高企業及相關行業協會、行政監管部門防控金融經濟犯罪風險的能力水平。一是推進“警企在線”平臺建設。創新搭建基于互聯網的“警企在線”應用平臺，推送“預約服務”、“防范貼士”、“在線咨詢”、“政策法規”、“警務新聞”等欄目；實現警企數據庫自動比對，及時發布信息反饋和預警提示，“點對點”直線推送“一體化”公安服務。目前，“警企在線”平臺已累計注冊區內實際經營企業1018家，接受企業個性化需求200項，發布安全防范預警信息35條，主動告知惠企政策26條。二是建立“警銀直通協作”機制。與上海自貿區內央行、地方銀行、中資銀行、外資銀行等銀行、第三方支付平臺、小額貸款公司等金融機構，逐一簽訂《上海自貿區金融創新制度建設與金融犯罪風險防控合作協議備忘錄》，“點對點”直聯互通，跨前掌握自貿區金融創新的最前端、最直接的動向趨勢。通過專業研討培訓、警銀圓桌會議、警銀直通微信群、信息互通等形式，定期開展研判金融形勢、風險預警信息共享、培訓宣傳與業務合作等，警銀直聯互通、共同跨前防控區內金融風險。主動研究金融政策、貿易規則和法律制度，動態把握自貿區內經濟金融犯罪的動向趨勢。同時，緊緊依托市局經偵總隊與“一行三會”、市金融辦、銀行金融機構等部門建立的警銀協作平臺，強化政策性、實務性金融風險研究和動態預警，建立健全主動防控自貿區金融風險的工作機制。目前，已與區內18家銀行簽訂合作協議備忘錄，為區內銀行提供了特定企業人員背景審查、賬戶資金流轉模式辨識，交易安全風險分析等專業的建議對策，有效幫助區內金融機構及時防范了金融風險。截至目前，未發生區內銀行受損被騙等重大金融犯罪案件。三是深化“警社合作”平臺。積極會同區內職能部門、駐區機構、行政執法、經濟管理部門，進一步整合資源、匯聚力量，強化前端管理、源頭治理和聯動處置，提升主動發現、主動預警、主動防控金融風險的工作合力。積極探索推進與自貿區管委會各部門間信息共享體系建設。目前，該信息共享服務平臺已匯聚34個部門、4大類、1135項近700萬條區內經濟主體運行數據，自貿區公安分局已與管委會綜合執法局簽訂《信息匯聚和共享協議》，依托自貿區政務網實現數據動態共享、跨庫預警防控。同時，相關信息采集單位也按照公安工作實際需求，增加了對辦事人員、常用聯系方式、企業實際辦公地址、實際主要經營內容等項目數據采集，進一步完善了區內企業主體的基礎數據信息。此外，自貿區公安分局還報請管委會綜合保稅區管理區專門配備了一支特保隊伍，專門對在區內注冊的企業實地上門走訪，動態實時采集一手的真實數據，進一步夯實基礎數據的準確性。

（四）深化大數據云計算預警防控工作體系

“上醫治未病”，對危害上海自貿試驗區建設發展的金融經濟犯罪風險，最好的應對策略也就是最大限度防控風險。在互聯網時代，自貿區公安分局利用大數據云計算手段不斷深化金融經濟犯罪風險預警防控體系，提升整體防控的水平和效能。一是整合大數據資源。利用自貿區“綜合執法和信息共享平臺”數據、聯防機制互通信息數據、公安內網信息數據等基礎信息數據庫，推動“公安信息數據庫、行業管理數據庫、機構企業數據庫”三庫融合，最廣范圍收集信息資源，形成自貿區資金、物流、企業、人員、經營情況大數據。二是強化大數據分析。引入專業化的“數據匯集、數據挖掘、數據清洗、數據分析”合作單位和技術軟件，制定完善各類風險指標標準和犯罪風險模型，對第三方支付平臺等重點領域、出口商品退稅等重點行業，以及客戶廣泛、經營異常等重點企業開展大數據分析預警、動態防控風險。三是標準化響應處置。針對大數據分析結果，按照不同風險預警等級和類別，采取情況通報預警、繼續跟蹤關注、移交行政監管部門以及落實跟進排查等標準化響應處置措施。

四、結束語

上海自貿試驗區四大領域改革創新已取得一定成效，但有些還未達到最初的設定目標，有些還在完善升級中，新的制度、新的產品、新的情況還將不斷出現，金融經濟犯罪風險防控工作的重要性將仍然處于突出位置。自貿試驗區公安機關將繼續堅持制度創新核心，進一步深入推進現代警務機制創新改革，不斷完善打造金融經濟犯罪風險防控體系的升級版，在上海自貿試驗區這塊試驗田上，推出更多有效的可復制可推廣經驗，切實發揮上海公安機關服務自貿區經濟發展的作用。

Study on the Defense Mechanism and Control Strategy of Financial Risk in Shanghai Pilot Free Trade Zone

Research Group of Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau
（Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200137, China）

s:With the context of world economic globalization, in order to adapt to the new international situation, Shanghai Pilot Free Trade Zone promotes the reform of financial liberalization to build a world-class financial center and to affect the national economic growth. It is particularly important to avoid the risks of financial liberalization and to avoid systemic risk. It is based on the risk of financial liberalization reform problem in Shanghai Pilot Free Trade Zone, and put forward targeted measures, in order to minimize the risk of financial liberalization. It is based on the new measures of financial reform in Shanghai Pilot Free Trade Zone, and to analyze the risk of financial liberalization reform respectively from three aspects upon the national situation and national condition. In view of the risks related to our analysis, we put forward the pattern of financial liberalization, and the corresponding risk prevention advice. In the basis of the financial system reform, Shanghai Pilot Free Trade Zone should make full use of financial innovation, perfect the system of financial regulation and adopt the gradual method. Shanghai Pilot Free Trade Zone should work with the countries concerned to prevent and defuse financial risks and promote steady China and even global economic growth.

Shanghai Pilot Free Trade Zone; Financial Risk; Defense Mechanism and Control Strategy

D631

A

1008-5750(2017)04-0022-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.04.003

2017-02-09責任編輯：孫樹峰