加快建立垃圾分類系統(tǒng)

日前，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實施方案》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司副司長楊海英對此發(fā)表了官方解讀。

《方案》出臺的背景

近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和物質(zhì)消費水平提高，我國生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長，環(huán)境隱患日益突出，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將制定垃圾分類制度列為一項重要改革任務(wù)，由國家發(fā)展改革委與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同組織完成。去年12月，習(xí)近平總書記主持召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議強調(diào)“從解決人民群眾普遍關(guān)心的突出問題入手、推進全面小康社會建設(shè)”，提出“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。推行生活垃圾分類，可以有效減輕清運壓力和終端處理壓力，改善城鄉(xiāng)環(huán)境，促進資源回收利用，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平，對于培養(yǎng)全社會資源環(huán)境意識，不斷提升中華民族整體文明素質(zhì)具有重要意義。

2016年初，國家發(fā)展改革委會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動《方案》編制工作，委托中咨公司、中國城建院、住建部環(huán)衛(wèi)中心、杭州環(huán)境集團等單位開展專題調(diào)研和國內(nèi)外資料收集，研究起草了《方案》初稿。在此基礎(chǔ)上，多次征求專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會意見，修改形成征求意見稿，并廣泛征求了省市人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門意見，同時也在國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站向社會公開征求意見。根據(jù)各方面的反饋意見，反復(fù)修改完善后向國務(wù)院辦公廳報送，經(jīng)國務(wù)院審改后最終形成《方案》發(fā)布稿。

《方案》的總體思路

在征求意見過程中，我們收到了社會各界提出的很多不同意見。有的認(rèn)為目前價值相對較高的可回收物基本進入不了垃圾處理系統(tǒng)，且在終端處理設(shè)施無法滿足分類要求的情況下，無需再對現(xiàn)有生活垃圾過多細(xì)化分類；有的認(rèn)為應(yīng)向德國、日本等發(fā)達國家學(xué)習(xí)，進一步細(xì)化分類類別；有的認(rèn)為應(yīng)對居民進行強制分類等等，這說明社會各界對如何實施生活垃圾分類仍存在較大爭議，也充分反映了目前我國生活垃圾分類工作的艱巨性和復(fù)雜性。對此，《方案》在總結(jié)此前試點工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入研究，提出了“政府推動，全民參與；因地制宜，循序漸進；完善機制，創(chuàng)新發(fā)展；協(xié)同推進，有效銜接”的基本原則，《方案》總體設(shè)計如下：

（一）明確政府的主導(dǎo)作用。從我國垃圾分類處理的現(xiàn)狀看，政府在生活垃圾分類制度推進過程中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對生活垃圾分類工作加強指導(dǎo)；各城市人民政府應(yīng)承擔(dān)起主體責(zé)任，完善相關(guān)法規(guī)，加大資金支持，強化監(jiān)督檢查；責(zé)任明確的公共機構(gòu)和企事業(yè)單位也應(yīng)做好帶頭示范，推動全社會參與生活垃圾分類。

（二）循序漸進推進生活垃圾分類。生活垃圾分類涉及社會生活方方面面，不可能一蹴而就，從可操作的角度出發(fā)，《方案》提出強制分類和引導(dǎo)分類同時開展的總體思路，在部分具備條件的區(qū)域?qū)矙C構(gòu)和企事業(yè)單位先行實施強制分類，對于城鎮(zhèn)居民，在目前法律法規(guī)尚不健全的情況下仍以引導(dǎo)分類為主。

（三）因地制宜確定分類方法。我國各地氣候特征、發(fā)展水平、生活習(xí)慣不同，生活垃圾成分差異顯著。為避免各地“一刀切”制定分類方法，《方案》提出由各地結(jié)合實際，合理確定強制分類的品種，細(xì)化分類收運處置等方面的要求，給地方政府較大靈活性。

（四）注重系統(tǒng)配套。生活垃圾分類是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，分類后續(xù)的收集、回收、處理等環(huán)節(jié)直接影響到垃圾分類能否順利實施。因此，《方案》對分類后端的收運體系、回收體系、終端處理設(shè)施建設(shè)提出了要求，使其更好地與垃圾分類品種相銜接、與資源回收利用相協(xié)調(diào)。

總體來看，《方案》對生活垃圾分類制度的總體設(shè)計思路，符合我國現(xiàn)階段國情，具有較強的可操作性。今后，隨著垃圾分類工作的推進和相關(guān)法律法規(guī)的完善，可逐步對《方案》進行調(diào)整，使之與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

生活垃圾強制分類如何實施

（一）關(guān)于實施強制分類

一是強制分類的實施范圍。《方案》明確在以下城市的城區(qū)范圍內(nèi)實施強制分類，包括：直轄市、省會城市、計劃單列市；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，共46個城市。主要考慮這些城市經(jīng)濟相對發(fā)達，市民素質(zhì)普遍較高，且多數(shù)已先行開展垃圾分類試點，具備實施條件。對于其他城市，《方案》也鼓勵由各省（區(qū)）結(jié)合實際，選擇具備條件的實施強制分類，同時在生態(tài)文明試驗區(qū)、各地新城新區(qū)率先實施生活垃圾強制分類。

二是實施強制分類的主體。上述區(qū)域內(nèi)的公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)是實施強制分類的主體，主要包括黨政機關(guān)；學(xué)校、科研、文化等事業(yè)單位；協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會等社團組織；車站、機場、碼頭等公共場所管理單位；賓館、飯店、購物中心等相關(guān)企業(yè)。這些機構(gòu)和企業(yè)主體責(zé)任清晰，實施范圍明確，適宜先行實施強制分類。

三是強制分類方法。《方案》強調(diào)首先必須要求強制分類主體對有害垃圾進行分類，主要考慮有害垃圾環(huán)境污染風(fēng)險較大，如與其它垃圾混合處理，可能存在二次污染的風(fēng)險。其次，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)厣罾煞帧⑹者\和處理設(shè)施建設(shè)情況等，選擇易腐垃圾、可回收物類別進行分類。

四是時限要求。《方案》要求實施生活垃圾強制分類的城市要結(jié)合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細(xì)化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。

（二）關(guān)于引導(dǎo)居民自覺分類

從此前開展生活垃圾分類試點的情況看，居民形成分類習(xí)慣是個長期的過程。在法律法規(guī)正在完善的情況下，目前對居民個人要采取激勵和約束相結(jié)合的措施開展分類，只使用強制手段難以取得良好效果。因此，《方案》提出“引導(dǎo)居民自覺開展生活垃圾分類”。

盡管沒有提出強制分類要求，《方案》對引導(dǎo)居民分類提出：一是城市人民政府可結(jié)合實際制定居民生活垃圾分類指南，引導(dǎo)居民自覺、科學(xué)地開展生活垃圾分類。二是此前已制定地方性法規(guī)、對居民生活垃圾分類提出強制要求的，仍按原規(guī)定繼續(xù)實施。三是在實施生活垃圾強制分類的城市選擇不同類型的社區(qū)，開展居民生活垃圾強制分類示范試點，并根據(jù)試點情況完善地方性法規(guī)，逐步擴大強制分類實施范圍。四是引導(dǎo)居民單獨投放有害垃圾，分類投放其它生活垃圾，結(jié)合本地實際盡可能干濕分類、深入分類。

如何解決分類、收運、回收、處理等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)配套問題

垃圾分類確實是一項非常復(fù)雜且系統(tǒng)的工作，如不能打通后續(xù)收運、利用、處理等諸多環(huán)節(jié)，垃圾分類工作將難以持續(xù)。《方案》因此著重強調(diào)了收運、回收、終端處理等設(shè)施建設(shè)與前端分類工作的配套銜接，避免影響居民垃圾分類的積極性和分類效果。《方案》要求：一是要建立與分類品種相配套的收運體系。在收集階段要完善垃圾分類標(biāo)志、改造垃圾房、轉(zhuǎn)運站等。在運輸階段要配備專用收運車輛，避免將分類好的垃圾混合裝運。此外，由于目前有害垃圾收運系統(tǒng)還不夠完善，《方案》提出要加快建立符合環(huán)保要求的有害垃圾收運系統(tǒng)。二是要建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系。我國歷來就存在規(guī)模龐大的廢品回收網(wǎng)點，在一定程度上促進了垃圾分類工作，但這些回收點還需規(guī)范。對此，《方案》提出要健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，合理布局布點，推進垃圾收運系統(tǒng)和再生資源回收利用系統(tǒng)的銜接，便于對生活垃圾分類回收利用全口徑管理。此外，《方案》還提出建立再生資源回收利用信息化平臺，提供回收種類、交易價格等信息，以便各方面能公開、便捷的進行再生資源回收利用交易。三是要完善與垃圾分類相銜接的終端處理設(shè)施。根據(jù)《方案》提出的強制分類方法，為確保終端處理設(shè)施與垃圾分類相銜接，《方案》要求在有害垃圾處理方面，要加快危險廢物處理設(shè)施建設(shè)，建立健全非工業(yè)源有害垃圾收運處理系統(tǒng)；在易腐垃圾處理方面，要鼓勵利用易腐垃圾、加快餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)；在可回收物處理方面，要加快培育大型龍頭企業(yè)，推動再生資源規(guī)范化、專業(yè)化、清潔化處理和高值化利用。四是要探索建立垃圾協(xié)同處置利用基地。目前我國垃圾分類終端處理能力還需加強，設(shè)施選址難的問題急需突破。因此，《方案》提出應(yīng)對終端處理利用設(shè)施建設(shè)加強統(tǒng)籌規(guī)劃，探索建立集焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協(xié)同處置利用基地，以提高土地資源節(jié)約集約利用水平，也便于對各類垃圾集中、高效的運輸處理。

保障《方案》實施的相關(guān)措施

一是組織領(lǐng)導(dǎo)方面。《方案》明確了城市人民政府在垃圾分類工作中的主體責(zé)任，要求其對強制分類實施情況加強監(jiān)督檢查和工作考核，并向社會公布考核結(jié)果。同時，提出省級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門要加強指導(dǎo)，在生態(tài)文明先行示范區(qū)、衛(wèi)生城市等創(chuàng)建中，逐步將生活垃圾分類實施情況列為考核指標(biāo)。

二是健全法律法規(guī)方面。法治是開展垃圾分類工作的基礎(chǔ)。目前，垃圾分類方面的法律法規(guī)還有待完善。《方案》提出要加快完善相關(guān)法律制度，推動出臺地方性法規(guī)、規(guī)章，依法推進生活垃圾強制分類。

三是完善支持政策方面。目前，我國垃圾處理收費制度仍處于起步階段，垃圾處理費費率標(biāo)準(zhǔn)和收繳率仍然很低，收費與處理成本之間還存在很大缺口，還難以保障垃圾分類體系建設(shè)。因此，《方案》提出完善垃圾處理收費制度，落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，同時加大中央資金和地方財政的引導(dǎo)支持。

四是創(chuàng)新體制機制方面。《方案》注重垃圾分類領(lǐng)域的體制機制創(chuàng)新，積極鼓勵社會資本和專業(yè)化服務(wù)公司參與垃圾分類收集、運輸、處理相關(guān)工作。《方案》還提出了加快建設(shè)城市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、建設(shè)生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地、推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”新模式等一系列有利于垃圾分類的新舉措。

五是動員社會參與方面。從發(fā)達國家垃圾分類的經(jīng)驗來看，推進生活垃圾分類需要社會全體參與，因此必須提高公眾參與度，使垃圾分類理念深入人心，成為人們的自覺行為。《方案》要求開展多種形式的環(huán)保宣傳、強化國民教育，引導(dǎo)公眾從身邊做起、從點滴做起。同時通過建設(shè)生活垃圾分類示范教育基地、開展垃圾分類收集專業(yè)知識和技能培訓(xùn)、建立垃圾分類督導(dǎo)員及志愿者隊伍等措施，形成良好的全民參與氛圍，確保工作有效推進。（本刊記者 林鳳鳴整理）