城鄉統籌背景下失地農民社會保障機制研究

[摘要]失地農民的社會保障問題，已經成為我國城市化過程中的焦點問題之一。重慶兩江新區作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，如何構建失地農民的社會保障機制，切實解決好失地農民的社會保障問題，是當前亟待解決一大社會熱點問題。

[關鍵詞]土地征用；失地農民；社會保障

當前，重慶處于城鎮化、工業化和城鄉統籌一體化的快速發展時期，重慶兩江新區作為內陸地區重要的經濟增長極，肩負著“十年再造一個新重慶”、“立足重慶市、服務大西南”的艱巨歷史使命。成立近七年來，兩江新區的發展勢如破竹，伴隨著這一過程的是大批農民失去了賴以生存和養老的土地，失地農民大量涌現，城鄉二元結構產生的社會矛盾日益突出。如何做到既能滿足新區建設所需的土地，又能切實維護好農民的根本利益，解決好失地農民的社會保障問題，是當前亟待解決一大社會問題，也是目前全國上下普遍關注的熱點問題。

1、研究區概況

重慶兩江新區于2010年6月侶日掛牌成立，是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，國務院批準的第三個國家級開發開放區，也是我國內陸地區唯一的國家級開發開放新區。位于重慶主城區長江以北、嘉陵江以東，轄江北區、渝北區、北碚區3個行政區部分區域，以及北部新區、保稅港區、兩江工業開發區3個功能區，江北嘴金融城、悅來國際會展城、果園港等3個開發主體，規劃總面積1200km2，常住人口221萬人。

2、研究的必要性及意義

重慶是大城市帶大農村、大庫區、大山區、少數民族地區，集中和疊加了我國貫徹科學發展觀所面對的各種問題。近兩年，受國際金融危機沖擊，東部地區外向型經濟受挫，用工成本增高，產業開始向內陸梯度轉移，重慶客觀上成為東部產業的理想轉移地。兩江新區作為中國內陸唯一的國家級新區，立足于“統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區、內陸重要的先進制造業和現代服務業基地、長江上游地區的金融中心和創新中心、內陸地區對外開放的重要門戶、科學發展的示范窗口”的功能定位，明確了“立足重慶市、服務大西南、依托長江經濟帶、面向國內外”的大開放、大產業、大城市的發展戰略，新的歷史時期和新形勢下必然要求推動重慶城市化、工業化和城鄉統籌一體化進程，加速轉變經濟發展方式，促進民生改善和社會和諧，率先實現全面小康的目標。

在此背景下，新區的建設必然對土地的需求快速增長。能否在較短時間內處理好大量土地的征用問題將會直接影響到兩江新區發展戰略目標的實現。土地征用能否順利實施，政府行為與農民意愿占主導作用，兩者缺一不可，但在實際過程中，這兩者往往相矛盾。被征地農民是否愿意退出土地，雖然和補償安置標準的高低有一定的關系，但歸根結底是出于對征地后可持續生計的顧慮。因此，如何做好新區內失地農民的社會保障，以便消除失地農民對征地后可持續生計的顧慮，成為當前迫切需要解決的問題。這不僅關系新區內廣大農民的生存與生計問題，也關系到兩江新區的發展乃至整個重慶社會發展穩定的大局。

3、研究區失地農民社會保障機制構建

失地農民社會保障問題具有艱巨性和復雜性，是一個涉及面廣的系統工程。重慶兩江新區作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，作為我國內陸地區唯一的國家級開發開放新區，失地農民社會保障機制的構建既有普遍性，又具有其特殊性。這就決定了解決失地農民的社會保障不能采取短期行為，不能只是一種應急性的政策。即要統籌全局，考慮將來和以往，叉要有一定的前瞻性，注重失地農民在城市生活、發展的長遠目標，構建發展型的失地農民社會保障機制。

3.1強化對失地農民的職業技能培訓和就業安置，建立健全失地農民就業保障機制。

就業是民生之本。失地農民可以說整體素質不高，有的甚至是文盲、半文盲，“等、要、靠”思想嚴重，通過自主創業、自謀職業和其他途徑實現就業的意識較差。能力素質、知識技能、應變能力等因素決定了失地農民在城市就業中很難找到工作，即使有不少找到工作，也大多從事純體力勞動，技術含量低，勞動替代性強，隨著大量企業紛紛由勞動密集型向技術型轉變，這部分失地農民也會因勞動技能低等原因而被排斥在外。因此，首先必須積極引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高其自謀職業、競爭就業的自覺性，積極主動地參與市場化就業；其次，要以市場需求為導向，依托當地就業培訓中心或技工學校，有組織、有針對性地開展職業技術培訓，免費開辦技能培訓班并及時給予就業指導，提高其就業素質和能力，增強其就業適應力，為失地農民再就業創造良好條件；再次，要拓寬就業渠道，完善和落實失地農民就業扶持政策，鼓勵入園企業盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，可享受相關稅費優惠等政策，對于自主創業的失地農民給予技術方面的指導和資金支持等。

3.2建立失地農民最低生活保障和養老保障制度，將失地農民逐步納入城鎮社會保障體系。

黨的十八大報告指出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這無疑為失地農民的社會保障提供了契機。

失地農民不同于農民，他們失去了土地作為保障，實際上是已下崗的農民，政府理應保障他們的最低生活水平和養老。當然，并非所有的失地農民都是保障的對象。首先應合理界定保障對象，對于已就業的失地農民，直接歸入城鎮職工社會保障體系，只有那些尚未就業、無法再就業、基本生活有困難的失地農民才是保障對象。其次應科學合理地確定保障標準和保障資金。針對我國當前失地農民社會保障參差不齊的現狀，結合新區實際，應探索建立多方籌資，政府、集體、個人共同負擔，權利和義務相對應，保障水平與經濟發展相適應的保障制度，通過建立失地農民最低生活保障和養老保障制度.將失地農民逐步平穩地納入城鎮社會保障體系.既解決了失地農民的生計和養老問題.又擴大了養老保險覆蓋面.增強了保險的社會調節功能，有利于更好地體現社會公正。

3.3創新失地農民居住安置，積極探索建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式。

目前國家對農民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，對失地農民的居住安頓、再就業、生活觀念轉變等問題，則未給予充分考慮。部分農民缺乏長遠目光和資金增殖意識，往往在短期內把有限的安置費消費完，把自己推到了貧困者的行列。失地農民是城市化、工業化的參與者和建設者，也理應成為城市化、工業化的受益者。黨的十八大報告明確提出要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理；加快完善城鄉發展一體化體制機制；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。相關研究也表明：農民能否分享土地增值收益已成為影響土地征用制度評價的一個重要因素。重慶兩江新區作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，理應在這一方面做出探索，積極大膽地進行住房供給的“雙軌制”改革，創新建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式，以增加新區內失地農民的財產性收入，讓失地農民分享土地增值帶來的收益和新區建設的紅利。

3.4加強人文關懷，創新政府服務意識。

目前在農民失地過程中，除了物質層面的利益受損外，更為關鍵的是精神慰藉與人文關懷的缺失。從經濟學的視角看，經濟發展最終要體現的應是人文關懷與人文精神。因此，要在人文關懷的大視角下正確認識失地農民問題，尊重失地農民的物權和發展權。摒棄以往強制性征地的理念，淡化行政操作，強化市場引導，加強征地前與農民的溝通、協商，及時向農民宣傳國家征地及相關優惠政策，采取多種形式積極引導，消除其心理壓力和后顧之憂，盡力滿足其合理要求。對一些暫時無法滿足的要求，也要講清政策和道理，以爭取得到理解和支持。同時要對于失地農民身份的轉變予以關注，通過宣傳教育等多種途徑幫助他們適應市民身份，避免被邊緣化，使之更好地融入現代都市生活。

結語：

在我國城鄉統籌的大背景下，針對當前的土地征用制度，重慶兩江新區作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，失地農民社會保障機制的構建是現實的必然要求和最佳選擇。當然，一個完善的社會保障機制不僅涵蓋教育培訓和就業安置保障、最低生活保障、養老保障、居住安置保障、人文關懷等，還應包括醫療保障、法律保障等方面的內容，失地農民的社會保障機制需要多渠道、多途徑、從多角度去構建和完善。