社會保障體系現代化：實現公民自由全面發展
——基于國家治理體系現代化的視角

◎何冬梅

（江蘇開放大學 商學院，南京 210013）

經濟與管理

社會保障體系現代化：實現公民自由全面發展
——基于國家治理體系現代化的視角

◎何冬梅

（江蘇開放大學 商學院，南京 210013）

社會保障制度的本質在于“為人性”，在國家治理體系現代化理念興起，“治理”與“現代化”的雙重要求下，公民自由全面發展的需求是否能夠得到有效滿足成為衡量社會保障體系現代化的有效標準。在對社會保障制度的人學價值把握和對國家治理體系現代化五大原則解讀的基礎上，橫向比較國外典型國家的社會保障體系的發展，發現不論是公助還是自助抑或互助的社會保障體系，都十分注重人的平等權、自由權、生存及發展權；進而深刻剖析中國現存社會保障體系存在碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務的問題；最后有針對性地提出建議，以期實現滿足公民自由全面發展的中國社會保障體系現代化的創新。

社會保障；國家治理體系；現代化；公民自由發展

社會保障制度的根本特性在于保障人的基本生存和發展需要，伴隨著經濟全球化、信息化以及自由民主化的強烈沖擊，社會保障體系的整體訴求和目標也隨之改變，公民自由全面發展的各種需求上升為主要矛盾。黨的十八屆三中全會決議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了實現國家治理體系與治理能力現代化的總目標，“現代化”的著眼點與關鍵點在于制度的改革與創新，“現代化”意味著制度的設計出發點從有利于統治階級統治轉變為服務于全體公民。社會保障是國家治理得重要工具和必要手段，其發展需以“社會保障與國家治理關系的歷史邏輯”為前提，維護最廣大人民的根本利益便成為現代社會保障體系的主題。

社會保障體系的完善與發展是以全體公民的自由全面發展為根本動因的，二者的發展具有同一性，具體表現在以下三個方面：首先，社會保障體系現代化將現代社會發展的理性合理地融入其功能作用機制中，以公民的自由、尊嚴為核心價值，有利于促進公民的全面自由發展[1]。其次，從人權視角出發，人權是公民生存的基本權利，國際認可的社會保障權是保證公民享受其基本生活需求的根本[2]。最后，關注民生背景下的社會保障體系的重要任務即是不斷優化制度架構，加強新公共管理領域的服務，加強對弱勢群體的關注度，從立法、規范、實施等多方面解決民生問題[3]。

在國家治理體系現代化理念的指導下，如何有效地將社會保障體系作為一個結構優化且內容完整的整體納入國家治理體系中是值得思考得。根本性轉變社會保障治理理念、重新定位社會保障治理目標、創新發展社會保障治理機制等一系列措施是使得國家社會保障體系實現現代化的現實路徑選擇[4]。治理主體多元化是國家治理體系現代化的核心要義，而公眾參與是治理主體多元化的重要體現形式[5]。然而，中國政府與社會保障受眾間長期形成了“自上而下”的行政管理模式，路徑依賴的管理慣性使得公眾參與社會保障治理明顯不足[6]，鑒于此，理順政府、市場和公民的關系，科學合理安排社會保障資源的分配，促進公眾積極參與得實現，推進社會保障體系現代化進程[7]。中國社會保障體系現代化之路需要在加強頂層設計的基礎上，納入全面深化改革中統籌考量[8][9]。

全面深化改革，推進社會保障體系現代化，可以從兩方面進行解讀：一是從“統治”向“治理”轉型，從這個意義上來講，首先是權力主體由單一強政府過渡為多元社會組織，注重惠民性；其次是權力屬性從強制性轉變為協商性，關注公民自身意愿；再次是權力的運行方式從“自上而下”變為“自下而上或平行為主，自上而下為輔”，突出公民參與性。二是從“傳統化”走向“現代化”，主要反映在以下三個方面：（1）社會保障制度設計與改革要始終堅持以“全體公民的自由全面發展”為最根本的治理理念；（2）社會保障體系的價值目標應摒棄單一維度的經濟增長，將經濟、政治、文化以及人的全面發展有機結合起來，實現多維度的目標更新；（3）重點解決中央與地方之間、城鄉之間、發達地區與貧困地區之間以及不同群體之間的社會保障體系的斷層分化問題，“協調匹配”與“統籌兼顧”雙管齊下，實現制度體系的連續統一和公平。

一、社會保障體系現代化的理論詮釋

（一）理論基礎：社會保障制度的人學價值

“以人的生存和發展為本”一直貫穿于社會保障從萌芽產生到逐步發展完善的整個過程之中，以人為本是社會保障制度建立的出發點和落腳點。社會保障制度的人學價值具體體現在以下兩個方面：

一是人本理念的滲透。以提倡人的公平和平等為價值起點，輔之以互助共濟的方式，實現人的自由全面發展，從而最終達到全體社會公民和諧共生的局面。社會保障起源于保障社會弱勢群體的基本生活需要，消除貧困是其目標，人作為貧困的承受主體繼而成為社會保障制度的對象[10]。同時，在幫助其對象擺脫貧困的過程中使得人這一存在主體獲得了維持生存、尊重以及發展機會的基本權利。在關注人的全面自由發展的基礎上，社會保障制度的平等觀為公民權利的實現提供了途徑和保證，即通過收入再分配職能實現養老、醫療、就業以及生育等方面的平等和諧發展。進一步地，尤其是社會救助制度使得非制度化的人性關愛走上了正軌，“劫富濟貧”令弱者獲得平等的生活水平和生存尊嚴全然體現了人性本善的人性觀。

二是社會保障功能的反射。Beveridge(1942)提出社會保障的目的在于滿足人的需求，即為了使公民在任何情況下都能有足夠的收入滿足其生活需要，它會通過令公民依據自身能力進行儲蓄的方法實現[11]。從社會救助、最低生活保障制度到社會保險再到社會福利的層級社會保障體系符合馬斯洛需求層次理論，同時也印證了其能有效滿足不同階層需求的基本功能。社會保障制度通過養老、醫療等制度確保公民身體素質得到保證和提高得同時，對教育、福利等公共服務領域的投入進一步地提升了人力資本水平與技能，從而大大促進了人的物質精神全面發展。另外，不管是防止公民被邊緣化進行的風險防范還是事后對公民回歸主體地位的直接援助，社會保障制度都是在承認并遵循人的個性自由與體面主體性的前提下進行的。

總之，社會保障的終極價值目標是實現人的全面自由發展，并隨著人的階段性發展變化而動態調整。

（二）理論延伸：社會保障體系現代化創新理論

社會保障體系現代化從“治理”和“現代化”兩個新視角運行。“治理”側重于公民全體的參與和協商，平行的交流與互動激發社會保障制度的普惠性與實踐性；而“現代化”強調順應大的時代背景，改革落后的制度，使之朝著符合全體公民利益的方向發展。“社會保障體系現代化”是馬克思主義國家理論的重要創新。體現為社會保障制度逐漸從邊緣性社會制度邁向改革和創新舞臺的中心，最終躍為滿足新時期公民的全面自由發展的主體性社會制度，而此進程中需要遵循五大原則。一是制度理性化和規范化原則，社會保障制度的獨一無二性在于它集市場治理、政府治理和社會治理于一身，從而要求其治理體系具備完善的制度安排和規范的公共秩序。二是制度民主性和開放性原則，現代社會的多元利益主體存在形式要求社會保障制度的公共治理與服務必須納入民主這個維系制度活力與彈性的重要元素，同時將視野拓寬到國際領域，多汲取國外的優秀經驗。三是制度體系法治化原則，法治強制性的特點為公平平等的制度環境提供了保證，有利于社會保障制度的穩定有效平等。四是制度體系的效率效益原則，社會保障制度的廣泛性決定其復雜性，時刻保持治理體系對公民需求的敏感性，注重行政效率和經濟效益的提高。五是制度的一致性和協調性原則，現代社會保障體系是一個良性有機的制度系統，不管是制度的運行過程還是治理的規劃體系都需保持整體的協調一致，實現制度的暢通運行?？傊`行社會保障體系現代化需遵循的五大原則在核心思想上是統一的，都是以公民的自由全面發展為中心，充分尊重公民的價值。

二、國際比較視閾下的社會保障體系

在上述理論詮釋的基礎上，我們了解到社會保障制度的核心價值在于人的發展，而社會保障體系的現代化表明現存的社會保障制度不適應現代社會高速發展的需要，需進行改革與創新，重點突出的“治理”與“現代化”實質在于以人為本，保證公民全面自由發展的各方面的利益。這部分通過國外典型的幾個國家的社會保障體系的比較研究進一步地探討它們是否將公民的自由全面發展作為制度實行的宗旨，在各自的治理體系下公民發展情況如何。

（一）互助的社會保障體系——德國

德國作為世界上首個建立社會保障制度的國家，其制度的發展歷史悠久且體系相對較完善，總體來講德國的社會保障體系屬于互助型，偏向于推崇社會共同體的人際互助性。具體來看，第一，德國的社會保障制度對于國家、社會和個人三方的責任劃分清晰，不致使任何一方因負擔過重陷入困境或因福利過高過易削弱勞動積極性；第二，制度覆蓋面廣泛且保障項目齊全，其“全員保障”原則指導下的社會保險法的適用范圍是全體勞動者，很好地彰顯了制度平等性，例如養老保險屬強制性保險，參加對象除了一般的雇員，還包括殘疾人、學徒、手工業者等特殊群體，此外農民也有自己的通過農民家庭協會組織的“農民養老保險”[12]；第三，社會保障制度法規體系完善，依據不斷動態變化的人民需求適時調整法制體系使其規范化制度化以及法治化，有效避免行政的過多干預造成的政府利益與人民利益的錯位；第四，社會化管理模式利于公民參與社會保障從而實現自我管理，同時專業化的社會保障管理機構對于提高制度運行效率與效益也大有裨益。

（二）自助的社會保障體系——美國

與德國互助特點不同的是，美國社會保障體系側重于自助，制度市場化運行，最低限度的國家干預。其發展模式經歷了一個從政府不介入到大規模干涉再到政府逐漸退出的過程，最終形成了一個多層級的社會保障體系，集政府決策、市場介入、民間參與以及個人支持于一體[13]。其側重市場自助的特點主要表現為，一是社會保障資金來源分散化和私營化，在資本市場發達的背景下，基金管理主要交由專業的私營公司運營，政府主要對宏觀操作進行監控和評估；二是制度的著眼點在于公平，側重于通過“濟貧”來消除貧富差距，突出對貧困弱者的救濟而非對全體社會公民的福利，同時，崇尚個人主義的國強調自立，救濟的形式和目的是為了讓受助者工作，而非直接領取救濟金；三是社會組織活躍，公民參與度高，這一點在美國的醫療保險領域尤為明顯，自由選擇的市場化的私人醫療替代了強制的全國統一的醫療保險制度；四是保障制度的項目內容廣泛但程度低，諸如失業保險和工傷保險的實施上，部分小企業職工和農工被排除在制度之外，阻礙其自身的自由全面發展。

（三）公助的社會保障體系——北歐四國

以“高稅費、高福利”為標志的斯堪的納維亞模式是對瑞典、丹麥、芬蘭和挪威北歐四國的社會保障體系一致性的總結[14]。北歐國家致力于構建將個體公民自由、民主發展與社會主義進步結合的社會保障體系，這樣的理想也切實貫徹到具體的制度實踐中了。健全的社會保障體系體現了以全體公民的權益為根本原則，典型的“從搖籃到墳墓”的國家“包辦”治理體系使得全體社會公民真正享受到了“幼有所托，學有所教，老有所養，病有所醫”，甚至移民、難民等弱勢群體也能享受到多種同等福利，這樣的治理體系下的公民得到了充分的自由全面發展，制度的人學價值得到了體現。高福利不僅僅關注公民的物質生活，為達到公民全面發展的目標，除了讓公民享有平等穩定高額的收入，還特別注重教育保障的投入，提升全體民眾的精神層次與人文素養?？梢哉f，北歐的社會保障體系是理想化的現實表現，從人性、人權和平等各方面完美踐行了“治理”和“現代化”這兩個標準。當然，如此完美的體系產生的負效應便是滋生懶漢現象，鑒于此，政府也采取了具有針對性的改革措施以激發公民的勞動積極性。

三、中國社會保障體系現狀及致因分析

中國基于身份制所構建的社會保障體系,囿于傳統固化的理念，政府管理多于社會治理，體系分散缺乏橫向縱向的協調，政府、社會與個人的溝通機制欠缺，致使制度體系的設計只停留在上層理想設計中，“制度給的不是公民想要的”與“公民想要的制度給不了”的矛盾局面必然阻礙體系“護佑”下的公民的自由全面發展。就中國目前的現狀，筆者分析指出存在以下問題：

（一）體系的碎片化沖擊

中國社會保障體系的“身份制認證”造成其存在碎片化問題，首當其沖的典型表現即為城鄉二元分治對公民的自由全面發展的制約。中國的城鄉戶籍制度是該現象出現的根源，它給原本“平等”的公民身份貼上了“不平等”的等級身份標簽，利益載體的不合理設定勢必造成利益分配的不公平，大量生存在城市邊緣的農民工群體是代表。中國首先在城鎮開展社會保障工作，包括養老、醫療、救助、社會優撫等項目的多層次廣覆蓋的社會保障體系已基本形成，城鎮居民憑借其優勢的城市戶口享受了健全的保障體系，生活質量得到了提升，這部分少數人群的利益和需求得到了滿足。但是作為一個農村人口占大頭的國度，廣大農村居民各方面的保障依然落后于城鎮居民，距離實現公民自由全面發展的目標還有一定差距。

另一個顯著問題便是群體間的碎片化問題，就養老保險這一項而言，存在著針對機關事業單位人員、企業職工、城鎮居民、農村居民、被征地農民以及農民工等不同群體的養老保障制度，造成了群體發展差距。就農民工這一龐大的群體而言，國家采用過渡性制度暫時將“小碎片”轉為“大碎片”，但這只能在短期內暫緩農民工異地流轉所面臨的轉續社保關系的困境。在醫療保障等其他的保障中群體碎片化也存在，這在一定程度上阻礙了中國全體公民的自由全面協調發展。

（二）短期行為的約束

短期行為的存在是約束中國社會保障體系現代化進程的又一絆腳石?！绊攲釉O計”是制度實施的“指路燈”，思想決定行動，重視短期行為忽略長遠規劃的政策制定不是一個可持續發展的行為，無法切實保障公民的發展。例如農民工參與社會保險的辦法則體現了其政策制定過程中的短期行為，從短期視角來看，農民工社會保障制度有利于緩解他們異地流轉時社會保障關系的轉續，同時免除了轉續社會保障關系時的“便攜性損失”[15]。但是，從長期視角來看，其并沒有解決農民工群體養老金待遇不公平的問題。因為隨著中國城鎮化水平的提高，據《2013年中國中小城市綠皮書》顯示，預測到2020年中國的城鎮化率將達到60.34%，到2020年前和2030年前全國需要市民化的農業轉移人口總量將分別達到3.0億和3.9億，屆時在城鎮退休的這部分農民工，由于待遇計發辦法的缺失，其養老金待遇水平必然與城鎮居民相距甚遠；而回到農村退休的農民工會因待遇水平高于當地農民而引發新的群體矛盾與沖突，不利于公民的和諧發展。誠然，制度體系的設計要想一步到位是不可能的，但是初期的考慮要有長期規劃，不能只關注解決眼前的問題而不顧以后的問題，短期行為只會造成把矛盾與問題推向未來的更加嚴重的局面，所以治理體系現代化需關注眼前、兼顧未來、避免短期行為的約束。

（三）多頭管理的不一致

多頭管理，管理體制不夠集中，問責機制不夠完善，各部門責任分擔不夠精準，這一切致使中國社會保障體系無法實現高效協調運轉，進而也就無法滿足公民復雜多變的需求，一體化協調發展是治理體系現代化的核心要求，“多龍治水”顯然違背了其核心原則。例如養老保險制度，勞動和社會保障部門負責國企職工、人事部門負責公務員、民政部門負責貧困人群，橫向機構的冗雜、責任劃分過細最終的結果便是互相推諉責任。再如中國的社會救助體系，就業援助交由勞動和社會保障部門、醫療救助交由衛生部門、農委負責農村貧困居民扶助、教委管理教育救助、困難職工扶持由工會負責等等，多頭管理的不一致，不僅無法達成政策的預期目標，還會大大增加制度的運行成本。

（四）輕視服務的誤區

社會保障體系是涵蓋行政、經濟和社會等多方面的綜合制度體系，經濟保障僅僅是整個體系中的一部分一個層次，在經濟保障的基礎上還要更深層次地傳遞社會公平價值，實現公民全面素質發展，解決社會不和諧問題，最后構建服務型的和諧社會。但是中國目前的治理體系還停留在物質、生存保障層面，發放養老金、提供救濟金、給予失業補貼等等實踐操作都是以貨幣形式進行保障，忽略了人的價值層面，自然而然地給保障對象冠上了物質枷鎖，比如社會救助制度下接受救濟金的貧困人群就被賦予了一種貧困身份，從而出現“福利污名”現象，進而造成社會公民之間的身份隔閡、地位分層，不平等情況加劇。自從黨的十六屆六中全會《決定》明確提出要逐步實現基本公共服務均等化之后，同時國外“服務型政府”熱潮的興起，都意味著現代化治理體系的重要任務是將服務人民大眾放在首位。

四、如何有效實現社會保障體系現代化創新

碎片化、短期行為、多頭管理和輕視服務的社會保障體系存在很多威脅與危害，嚴重削弱了國家的治理能力，最容易導致被分層群體的路徑依賴，從而形成既無效率又缺失公平的制度運行局面，這種消極影響會進一步地陷入諾斯所謂的“鎖定狀態”，長此以往的后果就是加劇人們的不平等感、挫折感、無助感等等，最終導致社會的不穩定。對于社會保障體系現代化的推進，著重對“治理”與“現代化”的解讀，要實現其創新的目標首先要從信念上打破傳統固化的思維習慣，借鑒國外優秀的經驗，立足于本國國情，以法治化為核心，以人的自由全面發展為宗旨，以制度化、體系化和系統化為目標，具體有以下建議做法：

（一）法律先行，構建法治中國

統一的法律約束是制度有效實行的保證，只有強制性的法律才能以最權威的方式規范人們的行為以達到預期的效果。從十八大報告在民主政治方面提出的“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”全面深化改革目標中可以看出，法治化是國家治理體系的核心。由上文可知，不管是互助體系的德國、自助體系的美國還是公助體系的北歐四國，它們社會保障體系的相對成功與完善的法律體系密不可分。如若國家的立法滯后，地方的立法必然分散，進而很難建立起統一的社會保障制度體系。所以，應當明確法律在治理體系中的核心地位，在《中華人民共和國社會保險法》的基礎上，不斷建立完善各個領域的法律，如《社會福利法》、《社會救濟法》等等。

（二）社區保障，重視社會服務

伴隨市場經濟的發展，社會公共服務的理念逐漸普及，傳統的以物質保障為主的治理體系顯然不能適應現代公民的需求，“單位人”向“社會人”的過渡正在進行，國家與社會的分離趨勢不斷加強，在這一過程中，作為結構完整、功能齊全的自組織系統——社區是社會保障治理體系新型載體的理想選擇。一方面，社區保障有利于“小政府、大社會”的社會保障實踐模式的轉型，注重公民自身參與，政府宏觀監督調控，以聽取人民的意見和心聲為主旨，提升制度的服務力度；另一方面，對于處于組織邊緣的社會公民來說，社區保障能夠為其提供安全的庇護，使其獲得自身價值的存在感，促進公民的自由發展。社區保障是治理體系現代化的偉大創新，開拓了保障體系的新領域，對于可持續和諧的社會發展具有良性促進作用。

（三）完善農民工社會保障體系，整合碎片化

2014年國務院印發的《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》明確規定在滿足一定條件的前提下，城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險可自由銜接轉換并且將個人賬戶全部儲存額隨同轉移，這一舉措對于城鄉“大碎片”的整合跨出了重要的一步；在群體“小碎片”方面，應將注意力集中在日益龐大的農民工群體身上。具體有以下做法：首先，可以按照農民工的自身意愿，提供多層次的養老保險解決對策，養老保險長期性的特點決定其復雜性，處理好農民工群體的養老問題的關鍵點在于解決農民工群體流動性較大與養老保險繳費周期較長的矛盾，所以當前不應盲目地建立獨立的農民工養老保障制度，應充分尊重其自身的意愿，自由選擇城鎮職工養老保險制度或者新型農村養老保險制度；其次，鑒于農民工的工作性質和工作環境，疾病和工傷往往成為農民工的兩大威脅。就疾病方面，可以根據農民工的特點選擇合適的醫療保險制度，例如職業相對穩定的“準市民型”農民工歸類到城鎮職工群體；對于工傷方面，在政府部門強制推行和有效監督的基礎上可以將用人單位與農民工簽訂的勞動合同和參加工傷保險進行“捆綁式”管理。

（四）加強頂層設計，避免短期行為

加強頂層設計，用戰略眼光考慮社會保障體系現代化的實現。要以人民的根本利益為出發點和落腳點，改“自上而下”為“自下而上或平行為主，自上而下為輔”，擺脫既得利益群體的限制，不應囿于現狀，僅僅“頭痛醫頭腳痛醫腳”，應以可持續發展的眼光進行全局性的規劃統籌。同時還應兼顧社會保障治理體系信息社會化，借鑒美國優秀的經驗，為每一位公民發放一個社會保障號碼，建立一個龐大的全國范圍的包含全體公民信息的信息系統，提高社會管理水平，避免短視行為。

[1]劉曉靜.多維視角下現代社會保障本質研究[J].現代管理科學,2014（12）:40-42.

[2]Gans O.The economics of social security in developing country:positive and normative considera tions[J].Economics.1996（154）:32-35.

[3]鄭功成.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京:中國人民大學出版社,2002:45-47.

[4]安華.國家治理現代化視角下的社會保障治理:理念、目標與機制[J].2016,37（5）:26-32.

[5]白維軍，郭喜.社會保障治理中的公眾參與:基于國家治理體系現代化的視角[J].中國行政管理，2015（12）：57-60.

[6]王增文，林閩鋼.中國社會保障治理現代化問題［J］.貴州社會科學，2015（3）：128-132.

[7]龍玉其.積極推進社會保障治理能力現代化[J].武漢科技大學學報（社會科學版），2016,18（5）：505-507.

[8]孫淑云.社會保障體系“分化”與“整合”的邏輯[J].理論探索,2015（1）:74-79.

[9]李珍，趙青.德國社會醫療保險治理體制機制的經驗與啟示［J］.德國研究，2015，(2)．

[10]吳中宇.現代社會保障導論[M].武漢:華中科技大學出版社,2009:26.

[11]Beveridge.Social Insurance and Allied Service[J].Bulletin of the World Health Organization,2000,78（6）:847-855.

[12]Acemoglu,Daron,and James R A.Why Nations Fail:The Origins of Power,Prosperity,and Poverty [M].New York:Crown Business,2012:56-58.

[13]范恒山.瑞典與美國的社會保障體制[J].管理世界,2009（4）:152-155.

[14]Erikon R.The Scandinavian Model,Welfare States and Welfare Research[M].New York:M.E. Sharpe,2003:50.

[15]鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學,2009（3）:52-53.

（責任編輯 卞建寧）

C912

A

1671-9123（2017）02-00104-06

2017-04-21

江蘇高校品牌專業建設工程資助項目（PPZY2015B195）；江蘇開放大學“十二五”規劃青年專項課題（15SEW-Q-048）

何冬梅（1989-），女，江蘇南通人，江蘇開放大學商學院教師。