公共財政視角下的農業生態補償機制研究

肖碧云

(福州外語外貿學院工商系,福建福州350002)

公共財政視角下的農業生態補償機制研究

肖碧云

(福州外語外貿學院工商系,福建福州350002)

農業生態補償是保障生態環境安全,實現農業可持續發展的一種制度安排.以公共財政視角,運用公共產品理論、外部性理論和財政分權理論等相關理論研究我國農業生態補償機制,分析我國農業生態補償體制存在的問題,并提出完善我國農業生態補償機制的相關對策建議.

農業生態補償;公共財政;生態補償機制

隨著我國經濟的快速增長,生態環境污染問題日益突出,農業生態系統遭受破壞,嚴重影響到社會經濟的可持續發展,引起了社會各界的普遍關注.農業生態補償是實現生態環境資源保護的重要調節方式,是運用財政等經濟手段激勵農民保護、改善和恢復農業生態系統服務功能,調節農業生態受益者、服務者和破壞者之間的利益關系,以內化農業生產活動產生的外部成本,保障農業可持續發展的制度安排.[1]體現誰受益誰補償原則.政府在農業生態補償中占主導地位,財政作為政府實現生態補償的主要政策手段,理應將完善農業生態補償政策納入到公共財政的支出范疇.

1 基于公共財政視角的農業生態補償理論基礎

目前,有多種生態補償理論分別從不同的角度論述了對環境資源利用進行生態補償的合理性.從公共財政視角研究農業生態補償的理論依據主要有以下幾種.

1.1 公共產品理論

公共產品具有非競爭性和非排他性,非競爭性是指只要提供了公共產品,那么增加一個消費者并不會導致其他人減少消費該產品;非排他性是任何人對公共產品進行消費時,都不影響他人是否付費同時享用該公共產品.對公共產品的消費,容易出現“免費搭車者”.農業生態環境具備公共產品特性,任何人都可以從良好的生態環境中受益,導致某些生態環境的消費者只顧眼前自身利益,過度使用生態環境,嚴重破壞農業生態系統,使社會成員的利益受到損害;同時,在農業生態環境保護過程中,其他人無須花費代價就能享受到因為生態環境的改良而帶來的益處,在缺乏有效激勵情況下,很少會有人愿意進行生態環境保護.因此,公共產品理論決定了在農業生態補償中,只能發揮政府的主導地位,由政府通過財政轉移支付等手段來實現.[2]

1.2 外部性理論

外部性分為正外部性和負外部性.生態環境保護具有正外部性,當個體在進行生態環境保護時,并不能因為給他人提供了良好的生態環境而獲得相應的報酬.所以,通過人們自覺維護良好的生態環境就很困難,存在著“市場失靈”.同時,生態環境污染具有負外部性,農業環境資源的利益相關者在開發利用過程中,由于不合理開發和環境污染造成生態環境破壞而使他人和社會的利益受損卻沒有為此承擔成本.因此,需要政府的介入來彌補市場失靈,將農業環境保護納入公共財政的支出范疇,對保護資源環境的行為進行補償,由開發者來承擔因不合理開發和環境污染而產生的社會成本和生態環境成本.

1.3 財政分權理論

財政分權理論提出全國性的公共物品是所有社會成員均可受益到的,理應由中央政府來提供,地方性的公共物品是本轄區的居民方可享受到的,需要由各級地方政府提供.生態環境保護能夠使社會所有成員受益,是全國性的公共物品,中央政府具有不可推卸的責任,要發揮主導角色,在全國范圍內統籌安排,在人力、財力和物力等各方面給予充分的支持.在此基礎上,中央政府也要賦予地方政府更多的財力支配自主權,充分調動地方政府的積極性,讓地方政府擁有更多的資金和精力在生態保護和建設方面上提供更有效率的工作,共同實現我國農業生態環境的可持續發展.

2 我國農業生態補償政策存在的問題

自1999年試行退耕還林工程以來,我國的農業生態補償已歷經將近二十年的發展.財政政策對生態環境建設和改善發揮了重要的作用.但是,目前我國在財政支持農業生態補償機制方面仍然還存在著不少問題.

2.1 各級政府間財權事權不盡匹配

我國分稅制改革的重點是在財權的劃分上,并未清晰界定中央與地方政府生態補償事權與財權,導致中央、地方財稅分配體制與中央、地方政府環境事權分配體制反差較大.生態環境具有顯著的跨區域性,隸屬于全國性的生態服務,理應由中央政府的財政支出來承擔.但在現有的財政分權制度下,中央將承擔環境保護和生態恢復工程的責任下移,使得財力不足的地方政府承擔了絕大多數的環境保護責任.收入與支出責任的不對等又加上地區競爭等各種因素導致地方政府的執政理念偏差,更在乎當地社會經濟發展指標而忽視了對農業生態環境的保護;隸屬于區域性的生態服務,應該由區域內的各級地方政府的財政支出共同承擔,但某些地域的地方政府卻相互推諉扯皮,導致需要保護的生態功能區陷入無人維護的局面,無法遏制生態環境惡化的趨勢.

2.2 財政轉移支付制度不規范

目前,我國生態補償主要采取的是縱向轉移支付模式,上級政府將財政資金轉移到下級政府,以此達到均等化地區間財力的目的,這種模式能夠生態環境保護工程資金高效率的到位,從而能夠迅速地改善生態補償的現狀.但對均穩地方財政能力作用有限,我國承擔生態服務的多數地區通常也是生態脆弱地區、貧困地區.在基本溫飽問題尚未解決的前提下,不會耗費有限財力、精力提供生態服務.現行的財政轉移支付制度之下,延續和擴大了生態補償地區與發達地區或受益地區的財力差距,加劇了地區之間的財力不平衡,更有利于發達地區,對欠發達地區缺乏有效的補助.即使將富裕地區的財政資金由上級政府通過再分配轉移到了貧困地區,仍然很難直接體現具有外部性的部分公共產品成本收益的對稱性.橫向財政轉移支付是同級政府之間的財政轉移支付,采用生態受益地區直接向生態建設保護地區轉移支付的方式,這種方式對完善現行財政轉移支付制度具有重要作用.然而,目前我國缺乏橫向的同級政府之間的財政轉移支付.

2.3 現有生態補償稅收制度存在明顯缺陷

生態補償稅作為財政補償手段,通過在不同領域和環節征收的生態稅金來彌補保護生態環境的成本,同時制約納稅人減少污染生態環境的行為,在生態補償領域發揮著重要作用.然而,1978年開征的排污收費制度旨在改善生態環境,引導環境污染者加強環境污染治理工作,但因排污費的收費標準偏低,污染物的治理成本費用與排污費的收費標準相比偏高50%左右,導致排污者為了追求自身利益的最大化,寧愿繳納更劃算的超標排污費,也不愿進行環境污染凈化和治理.1984年開始征收的資源稅主要是政府為了保護國有自然資源,限制對資源的亂挖濫,同時為政府籌集治理環境的專項資金.但是,目前征收資源稅的范圍較窄,水資源作為國家重要的自然資源,于2016年剛在河北省率先試點水資源費改稅,而針對農業用水,特別是農業灌溉用水,對國家糧食安全起著重要作用,卻從未征收過水資源費.同時,稅制設計中沒有體現資源開采后污染如何處理等涉及環境保護方面的問題.另外,城鎮土地使用稅等相關稅種也因為各種問題未起到環境保護、節約資源的作用.

2.4 缺乏科學的農業生態補償標準

補償標準是順利實施農業生態環境補償制度的核心.我國農業生態環境補償標準的制定與決策,一般是當地政府根據自己的財政支付能力進行支付,缺乏有效的實際調研,補償標準不合理,補償額的確定未因地制宜地考慮到地區社會經濟水平不同和農業生態環境類型的區別.如國家退耕還林補償中,每年每畝退耕地現金補助全國統一標準為20元,種苗和造林費補助全國統一標準為按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計算.對退耕農戶的糧食補助標準只是按流域在全國分為黃河和海河流域區以及長江和淮河流域區,給予這兩個大區的補助標準分別是每年每畝退耕地200斤和300斤,這樣的補償方式挫傷了農民及其他農業生態主體對農業生態環境保護的積極性,沒有發揮補償的實際作用.

3 健全農業生態補償財政政策的對策

3.1 構建多級次的農業生態補償財政分擔體系

為了便于發揮中央生態補償機制和地方生態補償機制的作用,需合理界定中央政府和地方政府的職能,與各級政府的事權、財權相對應.地方生態補償機制根據地方政府事權又劃分為省級和市、縣級.設立這種多層次的補償資金可以對地方環境保護起到激勵作用,同時形成上下多層的互動機制.[3]

3.1.1 中央生態補償機制

中央生態補償機制的建設由中央政府主導,中央政府安排的財政資金用于農業污染等關系到全國的生態環境事務.中央生態補償機制主要以一般性轉移支付和專項轉移支付的方式對生態環境進行保護、恢復和補償.就我國目前基本情況而言,構建中央生態補償機制的重點在于既要履行中央政府的環境保護職責,制定引導全國的生態戰略、方針和規劃,又要督促地方政府積極履行環境責任,落實生態補償項目的執行.

3.1.2 省級生態補償機制

省級生態補償機制的建設由省級政府主導,并由中央政府進行協調,省級財政是省級生態補償轉移支付的主體.省級生態補償機制主要通過稅收優惠、財政補助、政府性基金、資源有償使用制度等方式對地方區域的生態環境進行保護、恢復和補償.省政府應根據每個省份的社會經濟發展情況和生態環境的實際情況,在本地區設立地方補償資金,運用因素法和系數法,籌措安排該省財政轉移支付所需資金,合理確定所需資金的投資方向和重點,按照轉移支付原則,明確生態補償資金的使用范圍,促進生態環境保護.

3.1.3 市、縣級生態補償機制

市、縣級生態補償機制的建設由市、縣政府主導,并由省政府進行管理和協調.省級政府可通過補助糧食的調運費、損耗費、工作經費等方式對市、縣級政府進行縱向補償,并優化配置,統籌使用各種來源的資金,將農業綜合開發、扶貧開發、水土保持等其他補償措施結合起來.[4]市、縣級生態補償機制作為完善中央和省級生態補償機制的覆蓋范圍作用,市、縣級政府應全合理安排項目資金,明確傾斜性的生態環境保護項目,主要通過稅收優惠和財政補貼等舉措加大對生態補償的支持力度.

4 建立縱橫交錯的財政轉移支付制度

4.1 改善縱向生態補償財政轉移支付制度

財政轉移支付的主要目的是均衡地方政府間財力.然而,在每年財政轉移支付體系中占絕大比重的稅收返還,不僅沒有起到縮小地區之間財力的作用,反而進一步加劇了地方政府間財政收入的差距.因此,為改變我國地方政府財力差距不斷擴大的現狀,可以取締稅收返還,采用常規的財政轉移支付,促進財政轉移支付體系的合理化.除此外,還需優化一般性轉移支付,選擇不易受人為控制且覆蓋面全面的因素對地方財政收支進行測算保證一般性轉移支付的客觀性、公正證和科學性,起到財力平衡的作用.同時,鑒于生態補償的需要的資金、精力等投入量巨大且成效慢的特點,生態補償項目的有效實施必須依賴于政府財政資金投入,因此,需要設立財政專項資金,加大生態補償財政轉移支付力度,增加對生態建設和生態服務的投入.

4.2 建立生態補償橫向財政轉移支付制度

在農業生態補償的實踐中,既涉及到地方政府間問題,又涉及到中央與地方政府間問題.因此,應采用縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的模式.生態補償的橫向轉移支付制度作為我國縱向轉移支付的有益補充,是解決區域間財力均等化和外部性問題的有益嘗試.通過建立區域農業生態補償財政轉移支付基金,農業生態受益地區要繳納相應的補償資金給農業生態服務提供地區,這樣既能充分發揮中央在生態補償中的主導作用,又可以將各方力量整成合力對各地區間的財力進行補償,彌補地方政府因財力不足而產生的資金缺口,使生態受益者和提供者在成本和收益的分擔與享受上趨于合理,使地區間的財力得到一定補償和均衡,更好的做到資金流動和資金分配.從而調動各地區保護農業生態環境的積極性,形成生態補償與環境保護相互依存和相互制約關系.

4.3 完善生態補償稅收制度

4.3.1 改革現行生態補償稅收制度

對于排污收費制度,可采取經濟刺激手段和行政處罰手段相結合的方式,加大征收力度,提高收費標準,對排污者應實際承擔但推卸掉的環境污染治理責任征收排污費.同時,對排污者的超標排污行為加倍征收懲罰性費用,且懲罰性費用需明顯過于污染防治成本,以強制手段促使排污者在農業生產中減少化肥、農藥等污染物的排放.對于資源稅,要擴大征收范圍,應及時開征農業水資源稅、森林資源稅和草場資源稅,堅持“專款專用”基本原則,用以大力推進節水,防治污染,從而保護農業生態環境.在對資源開采、生產、產品消費和廢棄物處置等各環節都應該設置相應的稅種,實現合理開發利用資源目標.在城鎮土地使用稅方面應對生產符合規定農產品的的企業實行稅收優惠.

4.3.2 開征農業環境稅

現代農業生產離不開農藥、化肥和農膜這些生產資料,不合理施用生產資料和畜禽養殖場排放的污染物是產生農業面源污染的重要原因,可以針對企業開發、利用和保護農業生態環境的不同情況征收和減免農業環境稅,比如,對生產使用符合生態要求生產資料的企業和集約化畜禽養殖場征收農業面源污染防治專項稅,用于防治農業環境污染;[5]對生產使用不符合生態要求的生產資料的企業征收環境污染稅,有利于農業環境成本內部化,促進企業承擔起相應的經濟成本,從而限制企業放棄或收斂對環境和資源的污染和浪費行為.設立農業生態環境補償專項資金,資金專用于保護農業生態環境.制定稅收優惠政策鼓勵企業主動生產和使用符合法定要求的生產資料.

4.4 建立農業生態保護補償標準體系

4.4.1 設定合理的補償標準

生態補償的標準是生態補償的核心.[6]科學合理的界定農業生態補償標準對促進農業生態補償機制良好運行有著重要作用.農業生態補償標準的確定應考慮生態保護者為保護生態環境付出的成本和因為保護生態環境而損失的機會成本.在具體實踐中,要實行差別補償標準.根據各地實際情況,綜合考慮不同區域財政能力、生態破壞情況和補償主體的補償意愿等因素來確定,以農業生態產品產出能力為基礎,完善生態系統服務功能價值法、機會成本法和市場法等測算方法.同時,根據農業生態補償區域的生態保護和社會經濟發展的階段性特征,與時俱進的進行動態核定.4.4.2 規劃科學的補償范圍

對農業生態系統進行保護和補償,需要投入巨大的資金.鑒于有限的國家經濟實力,規劃科學的補償范圍顯得格外重要.在全國范圍內優先實施的農業生態補償項目,應該是對農業生態環境效益顯著,同時又便于實施的項目.[7]例如,退耕還林經過多年來的實踐經驗,對生態環境和治理和恢復做出了巨大的貢獻,為繼續做好后續補償工作,鞏固退耕還林的成果,應該列為優先補償項目.另外,秸稈資源化綜合利用項目、耕地保護與質量提升補助項目、農業投入品廢棄物回收利用等生態補償項目不但可以節約資源、減少污染,又便于實施,可操作性較強,也應列為優先補償項目.在安排優先補償項目時,還要因地制宜,充分考慮各地區的經濟發展水平和實際生態環境.

4.4.3 選擇適當的補償方式

我國在多年的生態補償實踐中,目前形成了四類主要補償方式,分別是:資金補償、實物補償、政策補償、技術和智力補償.資金補償具有直接、高效、實用的特點,能在短期內迅速地使補償區農民因為生態服務做出的付出得到補償,使基本生活得到保障,所以是補償的主要方式,但這種直接補償方式并不能從根本上促使補償區農民環保意識和技能的提高,無法使農業生態建設的得到可持續發展.而作為資金補償的有效補充形式,政策補償和智力技術補償形式能為受補償區提供稅收優惠等各項優惠待遇的政策和為補償者進行免費培訓專門技術等智力服務,更能有效提高農業的可持續發展能力.農業生態補償的方式要結合實際情況對多種補償方式進行組合,促進補償方式多樣化,為我國農業生態補償政策的實施創造良好的環境基礎.

5 結論

生態環境的公共產品屬性和外部性屬性決定了政府介入農業生態補償的必然性和必要性.從20世紀80年代生態補償初步發展階段開始至今,中央制定了一系列財政政策,對農業生態環境治理發揮了重要的作用.目前,財政政策工具在在解決農業生態補償問題中仍然存在著各級政府間財權事權不盡匹配、財政轉移支付制度不規范、現有生態補償稅收制度存在明顯缺陷和缺乏科學的農業生態補償標準等問題.因此,為進一步推動我國農業生態補償工作的健康發展,需要構建中央、省級、市、縣級等多級次的農業生態補償財政分擔體系,建立縱橫交錯的財政轉移支付制度、完善生態補償稅收制度和建立農業生態保護補償標準體系等方面來完善我國農業生態補償機制.

[1]金京淑.中國農業生態補償研究[D].長春:吉林大學,2011:12.

[2]呂圳昌.基于生態補償視角的政府間財政轉移支付制度研究[D].蘭州:西北師范大學,2013:16.

[3]高 峰.生態補償機制財政政策問題的幾點思考[J].中國財政,2012(12):75.

[4]張 鋒,曹 俊.我國農業生態補償的制度性困境與利益和諧機制的建構[J].農業現代化研究,2010(9):538－542.

[5]韋寧衛.農業面源污染治理與財稅政策選擇[J].地方財政研究,2013(12):55－58.

[6]尤 鑫.生態補償理論與實踐創新研究[J].內蒙古農業大學學報,2011(5):90－94.

[7]劉尊梅.我國農業生態補償發展的制約因素分析及實現路徑選擇[J].學術交流,2014(3):99－104.

[責任編輯 范 藻]

Ecological Compensation for Agriculture with Public Finance

XIAO Biyun
(Fuzhou Foreign Language and Trade University,Fuzhou Fujian 350002,China)

The ecological compensation for agriculture is a system to aim at the security of ecological environment and the sustainable development of agriculture.From the perspective of public finance and w ith the theories of public products,externality and decentralization of finance,the paper researches the compensation system,discusses the existing problems and puts forward countermeasures.

ecological compensation for agriculture;public finance;ecological compensation system

F306

A

1674－5248(2017)05－0046－05

2017－06－03

肖碧云(1984—),女,福建莆田人.講師,碩士,主要從事財政政策研究.