建立地震巨災保險制度的實踐與路徑思考

楊天一（成都七中嘉祥外國語學校 四川 成都 610213）

建立地震巨災保險制度的實踐與路徑思考

楊天一（成都七中嘉祥外國語學校 四川 成都 610213）

通過對地震巨災保險的實踐探索與美國、新西蘭、日本和我國臺灣地區(qū)巨災保險制度的比較，在地震多發(fā)的中國運用巨災保險制度促進治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論與現(xiàn)實意義。我國部分地區(qū)探索的城鄉(xiāng)居民住房地震保險制度對構建中國特色巨災保險制度具有借鑒作用。在推進社會治理能力現(xiàn)代化的進程中，應通過巨災保險制度的頂層設計進一步明確中國特色巨災保險制度的路徑選擇。

巨災保險制度 實踐探索 路徑選擇 理論思考

我國地震災害損失補償中，保險賠付金額占損失金額比例不足2%，遠低于國際30%的標準。災后重建設資金只能依靠財政支持和社會捐贈，這一現(xiàn)象引起了國家和社會高度關注。本文試圖通過國際比較，探尋運用地震巨災保險推進極重災害風險管理的路徑選擇。

一、建立地震巨災保險制度具有現(xiàn)實針對性與緊迫性

（一）馬克思主義經典對巨災保險的有關論述

馬克思在《資本論》第二卷指出“同異常的自然現(xiàn)象，火災、水災等引起的破壞相關連的保險，……必須由剩余價值補償，是剩余價值的一種扣除。……以便掌握一批生產資料，來彌補偶然事件和自然力所造成的異乎尋常的破壞”。[1]在《資本論》第三卷闡述“不變資本在再生產過程中，從物質方面來看，總是處在各種會使它遭到損失的意外和危險中，因此，利潤的一部分，即剩余價值的一部分，必須充當保險基金。……”[2]在《哥達綱領批判》中指出，“它里面應當扣除：……第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或者保險基金……。”[3]馬克思主義經典對保險的論述，充分說明在社會經濟生活中，必須要在事前扣除“必要的社會產品”形成“保險基金”用于“同異常的自然現(xiàn)象，火災、水災等等引起的破壞”“來彌補偶然事件和自然力所造成的異乎尋常的破壞”。馬克思的精辟論述對推進社會治理能力現(xiàn)代化進程中如何用好保險機制進行災害管理具有重要的指導意義。

（二）現(xiàn)行巨災損失分散機制和應對模式存在弊端

目前，巨災損失以國家財政補償為主，民間捐贈、國際捐贈和救援為輔。這種完全依靠政府事后救災模式，雖有快速動員各種社會資源開展應急搶險救災優(yōu)勢，卻通常忽視事先依靠市場機制尤其是商業(yè)保險機制作用，在統(tǒng)籌使用“看得見的手”與“看不見的手”應對巨災損失上存在巨大的理念和實踐差距。數據表明，災后重建資金的籌集速度和規(guī)模存在不確定性，公眾對巨災災害無法進行合理預期，應對突發(fā)性巨災損失能力較弱。

（三）巨災保險是危機管理和風險防范的重要機制

長期以來，政府“無限責任”與“有限財力”之間的矛盾隨著經濟總量的擴大變得越來越突出，已不適應現(xiàn)代經濟和法制社會的要求。我國地震活動分布范圍廣、頻度高、強度大。20世紀以來，全球7級以上強震中，中國約占35%。對包括地震在內的極重自然災害，以政府直接承擔災后損失的不利后果還是運用巨災保險機制在全國甚至全球分散損失風險，是檢驗一個國家應對巨災風險管理能力的重要標志。對破壞性極強的地震自然災害，惟一可行的是事前建立巨災保險機制。巨災保險是風險管理與風險補償工具，在災害損失補償中扮演重要角色，是防災減災主力軍，在國家防災減災體系中占居重要地位。巨災保險本質上是一種互助制度，通過保險機制使事后不可預測的地震損失轉為事先可預測的支出合理安排，充分利用國內國際保險市場優(yōu)勢，使一國巨災損失分散至世界各國，能顯著提升地震巨災災害補償水平，緩解政府財政壓力，提高重建效率。地震保險作為一種市場化的風險管理機制和社會互助機制，與經濟社會發(fā)展的各個方面聯(lián)系緊密，在時間和空間上分散轉移風險，穩(wěn)定政府、企業(yè)和居民對未來的預期，放大財政支出的杠桿效應，在災害事故發(fā)生時，為廣大城鄉(xiāng)居民提供數十倍、甚至上百倍的風險保障，發(fā)揮保險乘數和放大功能，起到四兩撥千斤效果，有效緩解災害救助壓力，可以說地震巨災保險是經濟發(fā)展的助推器與社會治理的減震閥，是木桶托底工具和防止木桶漏水的重要保護網。建立巨災保險制度，是應對多發(fā)頻發(fā)地震災害風險，加強危機管理和推動國家治理體系提高治理能力的重要制度安排。

二、我國地震巨災保險的實踐探索

綜觀我國保險公司現(xiàn)行產品，壽險公司產品責任包含地震風險，而產險公司地震風險從最初的保險責任、附加責任、除外責任到單獨險種，經歷了一個發(fā)展變化。在此背景下，運用巨災保險機制推動社會治理和危機管理便成為重要選擇。地震災害多發(fā)的四川、云南省開展了地震巨災保險和社會治理創(chuàng)新的實踐探索，進行了艱難破題。

（一）四川省地震巨災保險的探索

四川省境內有多條地震帶，為發(fā)揮保險在抗擊大災的作用，四川保險業(yè)在成都市開展了農村居民住房地震巨災保險試點與探索。2013年成都市以“政府主導、財政支持、商業(yè)運作、自主自愿”為原則，支持保險機構開展包括地震、自然災害以及意外事故責任在內的農村住房地震巨災保險試點。市縣財政分別按70%、10%的比例給予保費補貼，農戶承擔20%的保費。若當年賠付率小于150%時，由保險公司承擔賠付責任；當賠付率大于150%而小于250%時，由保險公司和財政各承擔50%的賠付責任；以賠付率最高為250%為限。截至2016年底，為51.6萬農戶提供保險保障312.8億，共支付賠款478萬元。農村居民住房地震巨災保險在農民災后重建中發(fā)揮了重要作用。

（二）云南省地震巨災保險的探索

2015年7月，云南省在大理州開展政策性農房地震巨災保險試點。保險標的為大理州82萬農村居民房屋，因五級及以上地震（包括168小時內引發(fā)的次生災害）造成承保房屋直接損失和居民的死亡，年累計賠付限額為4.2億元，居民死亡賠償限額為0.8億元（每人死亡限額為10萬元）。保費每戶39元，由省財政承擔保費的60%，市縣財政承擔40%。2015年共對953戶賠償753萬元，2016年對6633戶賠償2800萬元。

（三）地震巨災保險破題的意義與局限性

無論成都還是大理州的地震保險，都是我國地震多發(fā)地區(qū)對地震巨災保險制度的有益探索和破題，吹響了我國財產保險業(yè)攻克地震巨災難題的號角，引起了國家和社會高度關注，其重要性不言而喻。客觀分析，成都農房地震保險是一個封頂賠付的財產損失保險，大理農房地震保險是一個政府購買的責任保險或者說政府出資為農戶購買的財產損失保險，嚴格地講不屬于多層次風險分散機制下的地震巨災保險。綜觀世界各國大凡建立地震巨災保險，均采取多層次風險分散模式，這一特點是檢驗一個國家是否真正建立了巨災保險模式的唯一標準。因此，探索中國特色的多層次風險分散巨災保險模式，仍然十分必要和緊迫。

三、運用地震巨災保險進行風險管理的國際比較和啟示

目前，新西蘭、日本、美國和我國臺灣地區(qū)在應對地震危機管理中通過地震巨災保險制度，建立了多層次風險分散機制，在社會治理中取得良好效果，其經驗值得借鑒。

（一）新西蘭NEI模式

新西蘭地震巨災保險制度是世界上建立最早也是運作最成功的災害保險制度。其主要特點是國家以法律形式確立政府參與和市場運作相結合的多渠道風險分散模式。新西蘭政府于1994 年撥付66億元（為便于對比，以下所有貨幣均以“人民幣”為計價單位）建立地震委員會，目前已經積累了230億元的巨災風險基金。地震委員會利用國際再保市場進行分散，以提高應對風險能力。超過9.2億元時，則啟動再保賠償方案，仍不足時，由政府發(fā)揮托底作用并承擔無限賠償責任。[4]

（二）美國CEA模式

1996年美國加州成立了加州地震局CEA，專營地震巨災保險業(yè)務。其資產來源于地震巨災保險費、成員公司投入的資本金、借款、再保險攤回及資金運用收益，加州政府不向地震局提供資金，也不對其債務承擔連帶責任。加州地震局的資本金約為155億元，2009年總償付能力超過606億元，是世界上最大的住宅地震巨災保險機構之一。地震發(fā)生后，保險公司負責具體賠付工作，并向加州地震局全額報賬。同時，加州法律規(guī)定地震局無須繳納聯(lián)邦所得稅等稅收。[5]

（三）日本JER模式

日本JER模式有四個特點：一是地震巨災保險業(yè)務由政府與各非壽險公司共同經營，不以盈利為目的，民眾自愿參加。二是地震巨災保險的承保對象為居民住宅以及與生活有關的財產，地震巨災保險必須在購買住宅火災保險、住宅綜合保險、普通火災保險等主險之后，作為附加險購買。三是由各商業(yè)保險公司共同發(fā)起組建日本地震再保險公司，形成了保險公司、再保險公司和政府共擔風險責任的多層次風險分散機制。四是提供相應的稅收支持。日本JER模式總賠償能力為2959億元人民幣，對應風險保額350萬億元。超過2959億元以上的賠償，來自保險公司、JER和政府理賠責任必須比例回調。[6]

（四）臺灣地區(qū)TREIF模式

我國臺灣地區(qū)以400萬元辦理了財團法人登記，建立了住宅地震巨災保險制度，即TREIF模式。承保地震及相關8個次生災害引起的全損或推定全損責任。理賠中，地震理賠分兩個層次，6億元以下的賠償由共保組織賠償，6億至134億元的賠償再分四層由地震基金一、再保險市場、地震基金二及臺灣財政部門分別承擔。TREIF用140億元撬動了8400多億元的風險額度，將風險杠桿放大了60倍。[7]

（五）啟示與借鑒

上述國家和地區(qū)的地震巨災保險成功實踐，值得學習與借鑒。一是地震巨災保險是一種多層次風險分散機制。這種機制需要政府與保險業(yè)攜手共同建立，大多數國家和地區(qū)的政府部門在地震制度中承擔了程度不等的賠償責任或托底責任，保險業(yè)為政府代辦或直接參與風險的損失補償。多層次風險分散機制離不開政府與保險業(yè)的合力。二是注重頂層設計，完善法律制度體系。地震巨災保險需要通過國家立法或地方立法，為地震巨災保險規(guī)范化、制度化、持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造所需的法律環(huán)境。三是地震巨災保險制度屬于一個系統(tǒng)工程，需要設立一個專門組織機構以協(xié)調各部門工作。

四、多層次風險分散機制SREI與CREI模式的異同

四川省于2015年借鑒國際地震保險經驗，開展了多層次地震巨災風險分散機制（簡稱“SREI”模式）的探索和實踐，取得明顯成效。與此同時，國家層面也于2016年推出了城鄉(xiāng)居民住宅地震保險（簡稱“CREI”模式）的方案。這是多層次地震風險分散機制在中國的具體實踐。

（一）SREI模式及成效

SREI模式填補了我國地震巨災保險多層次風險分散模式的空白，具有十分重要意義。包括以下內容：一是發(fā)揮保險公司作用。SREI模式通過“直接保險—再保險—地震保險基金—政府緊急預案”四個層次得以實現(xiàn)。保險公司承擔常規(guī)性地震損失，地震保險基金承擔多年一遇的重大災害損失，必要時實行保額回調。二是地震保險基金。地震保險基金由省市財政共同出資2000萬元、保費提取和捐贈形成。三是保額回調。若年度總保險損失超過保險公司賠償限額與地震保險基金總和，按照地震巨災保險風險分擔機制總償付能力與總保險損失的比例，進行比例賠償。四是政府緊急預案。SREI模式明確在保險責任履行完畢及地震基金耗盡后，將按照地震條例實施政府緊急預案。

經過一年的實踐，SREI模式在甘孜、綿陽、樂山和宜賓四個地區(qū)的試點工作取得成功。截止2016年12月，共承保城鄉(xiāng)居民75萬戶，提供保險保障197億元，承保深度達14%，部分地方更是達到23%。確切地說，SREI模式填補了我國多層次巨災風險分散機制下的地震巨災保險空白，開啟了多層次風險分散機制的中國特色地震保險破題與探索，其重要性不言而喻。

（二）CREI模式的主要內容

CREI模式主要內容要有：一是在保險標的上，以城鄉(xiāng)居民住宅為對象，破壞性地震及其引起的次生災害為保險責任。二是在保險金額上，城鄉(xiāng)居民住宅基本保額分別5萬元、2萬元，最高不超過100萬元。三是在條款費率上，以全國示范條款為主，實行差異化保險費率。四是在賠償處理上，以定值保險方式等級分檔理賠。五是在損失分攤上，投保人承擔第一層損失，保險公司和再保險公司，承擔自留保費所對應的第二、第三層損失，地震巨災基金承擔第四層損失，若遇到重大地震災害，由財政支持承擔損失或啟動回調機制，實行比例賠付。[8]

（三）SREI與CREI模式的異同

本質上看，SREI與CREI模式在保險責任、基本保額、多層次風險分散機制上都是相同的。主要區(qū)別有三點：一是承保人不同。CREI模式由45家財產保險公司發(fā)起成立住宅地震共同體，而SREI目前主要由三家保險機構承擔。二是在地震巨災準備金上，CREI模式保費收入一定比例計提，由專門機構負責管理，而SREI模式由地方財政出資形成地震基金。三是CREI模式將一次地震損失控制在一定額度內，避免遭遇特大地震災害時，地震巨災保險賠款不夠賠付，而SREI主要實施總償付能力后的保額回調。

五、完善中國地震巨災保險的路徑選擇

（一）逐步完善中國地震巨災保險模式

建立地震巨災保險機制，既不能讓保險公司孤軍作戰(zhàn)，政府置身于外；也不能讓政府拋開保險公司，另起爐灶，粘合保險業(yè)與政府在應對地震災害中的職責與明確風險分擔比例是建立多層次巨災風險分散機制的關鍵。一是CREI模式應以臺灣地區(qū)TREIF模式為參照對象，建立地震巨災基金并統(tǒng)籌全國地震巨災保險管理是核心。成立由中國保險業(yè)負責管理的具備一定初始規(guī)模的國家地震巨災基金，明確保險業(yè)、基金與政府在巨災責任的分擔比例，統(tǒng)籌全國地震巨災保險管理，是中國特色CREI模式的核心。二是明確地震保險的具體經辦模式是關鍵。可借鑒臺灣地區(qū)做法，以保險公司代為收取地震巨災保費與代為理賠，承擔適度責任為主要突破方向。三是宏觀上穩(wěn)步推進是重點。推動巨災保險立法工作，推進多災因和涉人涉物的巨災保險制度，全面建立和完善中國特色的CREI模式。

（二）加強地震巨災保險指導與監(jiān)管

地震巨災保險在我國尚處探索階段，是新生事物，需要不斷培育與完善。加強指導與監(jiān)管，不斷規(guī)范正在試點的地震巨災保險業(yè)務行為，逐步完善經營模式，防范潛在風險，統(tǒng)籌推進地震巨災保險創(chuàng)新工作。

（三）不斷完善地震巨災保險的主要內容

一是CREI模式以“總額控制、限額管理”為主要思路，對地震多發(fā)地區(qū)不利，而地震少發(fā)地區(qū)沒有投保積極性。因此，改變限額管理，實行費率差別管理應是未來主要思路。二是加強地震基金管理，既保證地震基金保值增值，又要合理安排部分基金購買超賠再保險，從而使地震基金成為多層次風險分散機制的內在穩(wěn)定器。三是完善保額回調機制。保額回調固然是保險公司的一種自保機制，但必須加強監(jiān)管。因此，除引導投保人自愿參保外，還應做到逐戶出單，防止業(yè)務糾紛。四是加強已有試點模式的日常監(jiān)管，及時總結完善，解決試點初期可能出現(xiàn)的問題。

【責任編輯：劉曉遠】

[1]馬克思.資本論(第二卷)[M].北京：人民出版社,2008:198.

[2]馬克思.資本論(第二卷)[M].北京：人民出版社,2008:960.

[3]馬列著作選編（修訂本）[M].北京：中共中央黨校出版社,2011(8).

[4]曹海菁.法國與新西蘭巨災保險制度及期借鑒意義[J].保險研究.2007(6).

[5]謝世清.美國加州地震局的運作及其對我國的啟示[J].金融與經濟.2011(01).

[6]日本地震保險制度及對我國的啟示[EB/OL]中國保監(jiān)網.http://www.circ.gov.cn.

[7]中國臺灣地區(qū)地震保險制度[N].中國保險報.2014-5-8.

[8]中國保監(jiān)會、財政部關于印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案的通知》.2016-5.

F840

A

1008-8784(2017)01-137-4

2016-9-7

楊天一，男，成都七中嘉祥外國語學校，研究方向：貨幣經濟學。