如何健全地方稅體系
——基于稅收治理之視角

◆邵凌云

一、健全地方稅體系的必要性

（一）健全地方稅體系是深化財稅體制改革的必然要求

經過幾十年的積累，我國GDP總量躍居世界第二，處在歷史上最好的發展時期，但我們應清醒地認識到我國人均GDP僅排在世界69位，發展仍是我們解決一切問題的基礎和關鍵。我們仍可能面臨著“中等收入陷阱”“修昔底德陷阱”，我國的經濟發展模式正在從“世界工廠”模式轉向“引領世界創新”的新模式，我國所面臨的內外部矛盾錯綜復雜，整個社會在發生著深刻的變化。為應對新形勢、新挑戰、新任務，黨中央提出了“五位一體”的總體布局，“四個全面”的戰略布局，“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念。

社會變革催生社會制度的變革。黨的十八屆三中全會提出要深化財稅體制改革，指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。為促進產業升級、提升創新能力，“營改增”全面推開，營業稅退出歷史舞臺，這也造成地方稅原主體稅種消失。《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。《指導意見》規定，要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權，地方的財政事權由地方承擔支出責任。因此，無論是調動中央和地方兩個積極性的需要，還是中央、地方劃分財政事權的需要，都必須健全地方稅體系，形成穩定的財政收入，保障地方政府財政事權的實現。我國地方稅體系將在新的發展目標和中央、地方財政事權明晰劃分的要求下重塑，舊的地方稅治理體系已經被打破，今后還繼續會被打破，創新地方稅治理的任務已經迫在眉睫。

（二）地方政府職能的發展變遷決定了需要健全地方稅體系

改革開放以來，我國地方政府的職能有一個發展變化的過程。分稅制改革之前，中央政府放權地方政府發展經濟，地方政府在促進本地經濟發展過程中既是“教練員”又是“運動員”，對提供公共服務和公共產品并不重視。例如，1985年全國地方一般預算支出僅有1200億元左右，現在這一數據規模為15萬億元左右，30年地方政府支出規模擴大100多倍，可見在當時我國地方政府提供的公共產品和公共服務非常有限。另一方面，1985年全國地方一般預算收入略多于1200億元，財政收支基本平衡，換句話說，當時的地方稅收入基本滿足地方政府支出的需求。分稅制改革之后，隨著社會主義市場經濟體制的完善，地方政府逐漸從發展地方經濟的“運動員”身份退出，主要為當地提供公共產品和公共服務，地方財政支出規模迅速擴大。然而，地方政府稅收收入規模占地方一般預算支出的比重逐漸從60%下降到40%左右，地方稅收入越來越難滿足地方政府支出需求。這也逐漸形成地方政府的“土地財政”問題和“地方債務”問題。因此，從財政收支數據中可以看出，我國地方政府的職能在發生巨大變化，現行地方稅制已經難以保障地方政府職能的實現，需要重塑地方稅制及其治理體系。

（三）完善地方稅體系必須從稅收治理層面考量

隨著大數據、云計算、互聯網技術的成熟和普及，人與人之間、部門與部門之間、部門與個人之間信息交換的成本幾乎可以忽略不計。全球范圍內，運用大數據、云計算、互聯網推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢。深化大數據、云計算和互聯網的應用，已成為推動我國政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇。信息技術的發展使得過去管理者和被管理者的單向互動關系，瞬間可以轉化為治理多元主體間的拓撲互動關系。正如前述，現階段經濟社會發展需要“大眾創業、萬眾創新”，要持續推進簡政放權，放管結合，優化服務，運用“互聯網 +”做到“放管服”一體化。要推行“職責法定、信用約束、協同監管、社會共治”的監管模式，善于運用大數據實現“互聯網+”背景下的監管創新，降低監管成本，提高監管效率，使監管更加智能、精準。新技術條件下的國家治理方式在發生巨大變革，地方稅治理方式同樣需要運用新技術、按照新思路進行徹底轉變。

（四）“營改增”后中央和地方收入分享制度變化，急需通過完善地方稅體系減少區域差異

伴隨著“營改增”試點工作全面開展，我國對中央與地方之間的增值稅分享比例從以前的75:25調整為現行的50:50。①《國務院關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發〔2016〕26號）。營業稅退出歷史舞臺，對于地方財政收入來說是個巨大沖擊，但是增值稅分享比例的調整起到了緩沖作用。由于各個省市產業結構的不同，第三產業比重較大的發達地區，在“營改增”之后，地方財政收入的凈損失明顯高于不發達地區。中央通過“營改增”，一方面降低宏觀稅負，另一方面對于中央集中的收入增量，通過均衡性轉移支付分配給地方，達到縮小區域差距的政策效果，也就是通過“劫富濟貧”方式來平衡地區差異。對于東部沿海發達地區來說，“營改增”之后地方財政收入出現了凈損失，而地方財政支出壓力巨大，“劫富濟貧”的方式會引起地區之間的不滿和矛盾。所以完善或重新構建地方稅體系刻不容緩，有助于地方構建穩定的地方財政收入，滿足地方公共支出的要求。②董雨浦，白彥鋒：《營改增背景下的增值稅分享比例改革：鞭打快牛？》，《稅收經濟研究》，2017年第4期。

二、從稅收治理角度看當前地方稅體系存在的問題

江蘇省揚州地方稅務局課題組（2017）認為，③江蘇省揚州地方稅務局課題組：《印花稅治理研究——以江蘇地稅為例》，《稅收經濟研究》，2017年第5期。稅收治理是包括稅收立法機關、稅收執法機關、稅收司法機關、納稅人、政府及其他相關各方在內的多元治理主體，為了更好的稅法遵從、更高的社會滿意、更低的征管成本、更高的征管效率等目標，運用基于相互信賴的合作化手段對稅收進行協同管理的過程。稅收治理的主要內容可以分為稅收治理體系建設和稅收治理能力提升兩部分，具體包括稅收治理結構搭建、稅收治理制度建設、稅收治理功能完善、稅收治理方式改革等。

下面就稅收治理這四個層面，探討地方稅體系存在的問題：

（一）稅收治理制度的問題

1.地方稅稅制結構失衡，缺少主體稅種

一方面是“營改增”之后，營業稅退出歷史舞臺，同時企業所得稅轉移至國稅部門征管，地方稅收失去了新的增長空間。盡管目前地稅機關征收的稅種和項目有14種之多，但“面散量小”，其“作用”無法與營業稅比擬。二是當前部分地方稅種對國稅稅種的依附性極強，隨著主體稅種征收權的轉移，面臨考驗的還有在代開發票時隨主體稅種附征的個人所得稅、城市維護建設稅及教育費附加等。

2.稅收政策較為陳舊滯后，需大面積調整

縱觀當前地稅稅種，其成文制度的法律層級不高，并且其條款長時間沒有更新，制度的建設遠遠落后于社會和經濟的發展。比如，非金融機構之間的借款合同、勞務派遣合同等具有合同性質的憑證不斷出現，但此類書立、領受具有法律效力的憑證行為并沒有納入征稅范圍，印花稅對類似合同憑證行為失去調控作用，顯得不夠公平，同時也違背了印花稅的立法原則。

（二）稅收治理結構的問題

地方稅種的治理主體多元化，其中地稅部門承擔征管責任，但涉稅信息鏈條常常在國稅、地稅、海關、外貿等部門之間發生隔斷。為此，地稅部門必須依賴相關部門的信息傳遞與共享，才可能準確進行稅額的評估確認。但是，當前治理的多元主體之間關系并沒有理順，“各人只掃門前雪”，各部門沒有形成共同利益的互通協作關系。

（三）稅收治理功能的問題

1.征收程序不通暢

一是征管鏈條缺乏連貫性。“營改增”后，地稅機關難以及時掌握納稅人繳納增值稅、消費稅的稅源狀況，造成地稅機關缺乏有效的管理手段。二是數據交換不及時。雖然省國、地稅部門建立了合作機制，但是2016年金稅三期系統上線，國稅部分數據端口未能對地稅開放，導致目前地稅部門接收的數據嚴重滯后。

2.風險管理效果有待提高

風險管理的問題主要表現在兩方面：一是風險應對缺乏法律支撐，特別是地方稅的主體稅種缺乏，導致其風險應對嚴重依附于國稅主體稅種，國地稅合作應對機制不健全；二是風險識別缺乏完整分析數據。由于納稅人征管數據存在報送不完整、準確性差，同時第三方數據的缺失，影響了風險掃描的準確性。

（四）稅收治理方式的問題

1.國地稅合作中配合度不高

一是配合力度不夠。地稅部門直接從納稅人處獲取的可供分析的涉稅數據越來越少，對納稅人財務報表的涉稅數據的核實工作變得越來越難。國地稅數據交換工作仍然不到位，主要表現在國稅部門無法及時提供給地稅部門相關票據和涉稅信息。二是約束機制不實。雖然國、地稅已經建立了協作機制，但是在具體執行過程中還存在諸多問題，對于沒有按照相關協作要求及時配合的情況，不能做到應有的硬性約束，影響了國地稅合作中協作機制的有效推進。三是委托國稅代征形式不統一。比如，當前委托代征系統代征的印花稅在納稅人自行申報時無法體現在印花稅申報表中，造成納稅人申報時無法扣除。

2.與其他政府部門合作不夠深入

一是數據交換不夠深入。比如“五證合一、一照一碼”，納稅人新辦登記后，基本不與地稅機關接觸，導致大量符合印花稅核定征收條件的納稅人，不向稅務機關申請，稅源流失嚴重。二是委托代征中，也存在合作各方系統不兼容的困境，并且地稅部門內部也存在著機制不通暢的問題。比如，國稅的自助辦稅系統正在大力推廣，而目前印花稅代征的方式主要局限于實體辦稅廳代開環節，而國稅的自助辦稅系統中無地方稅代征系統，導致無法代征印花稅，影響了代征的效率。未來需要進一步深化與國稅和其他政府部門的合作方式，探索資源、業務、制度的全面合作機制。

三、從稅收治理角度來健全地方稅體系

為了解決中央與地方財權與事權的配置問題，地方稅體系構建總體思路主要是兩個方面：一是尋找穩定的地方財政收入來源，通過深化地方稅制改革，幫助地方政府構建穩固的地方稅收入結構。二是完善現有稅種的治理，保證納稅人遵從度不斷提高，減少稅收缺口。下面從稅收治理制度、稅收治理結構、稅收治理功能和稅收治理方式這四個方面來論述。

（一）完善稅收治理制度

合理優良的稅種治理制度可以減少行為的不確定性，給納稅人、稅務機關和其他政府部門予以確定性指引。

1.中央與地方稅權合理劃分

稅權是國家權力在財政上的實現，即國家為履行其職能依法向納稅人征稅的權力。稅權劃分就是按照現代分稅制的要求，實現稅權在中央與地方政權機關合理配置。目前應著手從立法層面明確中央與地方稅權合理劃分，賦予地方與其公共支出相適應的稅收立法權，同時盡快對地方稅制立法，構建合理的地方稅體系。

2.健全地方稅稅制

一是改革共享稅分享方式。增值稅、消費稅分享由現行按收入分成逐步向按稅率劃分轉變，并通過立法形式把按率分享法定化；①胡怡建：《繼續深化改革構建現代增值稅制度體系》，《國際稅收》，2017年第7期。二是改革現有的地方稅種，優化稅制。改革個人所得稅稅制，從工薪稅向高凈值個人征稅轉變。三是增加新的地方稅種，打造多元化的財政收入來源。針對財產稅體系進行改革，開征持有環節的房產稅，減少房地產交易環節的稅負，為地方財政提供穩定財政來源。

（二）理順稅收治理結構

治理結構不是稅務部門的獨家之事，而應是立足信用合作之基，舉社會協同之力，行部門共治之事。另外、海關、外貿等部門信息也是地方稅治理的重要參與方。就地稅部門內部的治理結構而言，應加大稅源專業化管理改革力度，成立與國稅部門稅源管理機構基本對應的稅源專業化管理機構。

（三）改進稅收治理功能

1.優化現行征管流程

一方面，打通稅種管轄的部門壁壘，由于國、地稅共用金稅三期平臺，只需將國稅數據端口對地稅開放，地稅部門可以在線實時共享和獲取國稅部門的增值稅、消費稅征納信息，就可以輕松解決當前地稅部門數據滯后的問題。另一方面，結合地區經濟社會發展水平、稅源分布特點和征管資源狀況，可以針對不同類型納稅人制定差異化的管理策略。比如根據稅收入庫金額大小劃分為重點企業管理和一般企業管理，建立配套的崗責體系，構建分類分級的專業化的管理體制框架。

2.完善征收服務措施

服務是治理功能得以有效發揮的重要保證。可以有三種方案：一是前置模式。比如，與國稅部門合建一個實體辦稅服務廳和網上辦稅服務廳，在申報程序上，將城市維護建設稅和教育費附加申報置于增值稅之前，未申報城市維護建設稅和教育費附加不能申報增值稅；二是平行申報模式，在國、地稅合建的實體辦稅服務廳和網上辦稅服務廳內，國稅窗口與地稅窗口同時辦公，納稅人可自由選擇窗口申報；三是合并申報模式，面向納稅人前臺的國、地稅申報表合并，納稅人通過綜合申報在申報增值稅、消費稅時一次性全面申報地方稅種，國、地稅部門在后臺分別取數。

3.深化稅種風險管理

首先,深化國地稅聯合巡查制度。詳細制定聯合巡查中的工作職責，優化業務管理流程。其次，建立基層聯合風險應對的處理機制。例如，建立以票控稅協作交流機制，對于不繳納城市維護建設稅和教育費附加的納稅人，提請國稅機關停供或限供發票，以票控稅。最后，需要研究重大稅收違法案件中的法律適用，以國、地稅聯合稽查為基礎，在國、地稅建立稅務稽查聯合隨機抽查機制，共同制定并實施聯合抽查計劃，確定重點抽查對象，實施聯合稽查，同步入戶執法，及時互通查獲的情況，商討解決疑難問題，準確定性處理。

4.持續系統升級

比如，對于納稅申報模塊，可以由納稅人綜合申報，國、地稅部門根據自身職能可以分別獲取未申報、未入庫清單；風險應對模塊，與增值稅出口免抵退、減免稅進行聯動分析；預置國地稅聯合稽查模塊，統一數據標準與口徑，進而建立聯合稽查信息管理系統，實現國地稅稽查信息實時共享、事項實時推送，明確信息采集、交換和推送的時間要求，保障信息質量。

（四）創新稅收治理方式

從傳統的稅收統管到稅收治理，理念的革新，意味著稅收治理方式的極大變化。

1.深化落實綜合治稅

地方稅收入的多少直接關系到地方財力的投放程度，而綜合治稅帶來的涉稅信息，可以為地方稅收征管帶來較為可靠的保障。一方面要健全協調機制。建立健全并貫徹落實聯席會議制度，領導小組定期召開聯席會議，對地方稅收征管保障工作進行統籌安排，及時通報工作進展情況，并通過聯席會議協調處理各類重大問題，負責調查研究工作運行中出現的新情況、新問題，理順工作關系、充分運用行政資源，協調解決運行中出現的問題。另一方面，健全綜合治稅保障機制。由政府定期對各部門涉稅信息的傳遞情況進行督查和考核，并及時將考核結果通報當地財政部門。財政部門在進行經費撥付時要充分參考征管保障工作的落實情況和考核結果，通過經費前置來保證征管保障工作的實際效能。

2.深化國地稅合作

從涉稅信息共享破題，確定與國稅部門溝通增值稅、消費稅數據的按月傳遞方式、頻次、內容、格式，確保交換渠道暢通、數據質量符合要求，由省局層面開發共享系統。從綜合申報表破題，由納稅人通過一張申報表進行申報納稅，國、地稅部門后臺分別查詢，開展征管質量監控。另外，優化委托代征模式。地稅部門應當結合當前實際，從地方稅治理功能最大化出發，不斷總結委托代征的經驗，與國稅合作構建優化的委托代征模式。