大數據背景下的稅收治理問題研究

◆賈宜正 ◆劉 建 ◆谷文輝 ◆高 瑞

大數據背景下的稅收治理問題研究

◆賈宜正 ◆劉 建 ◆谷文輝 ◆高 瑞

隨著互聯網和移動網絡在各個領域中的使用與滲透，數據信息的積累與日俱增。大數據時代的到來，引發了各個領域的變革。這場信息科技革命給傳統的稅收治理帶來了活力。文章在界定大數據與稅收信息化、稅收管理與稅收治理等核心概念及其關系的基礎上，進一步探尋運用大數據治稅管理中存在問題和原因，就涉稅管理的數據化應用進行研究，分別從大數據背景下我國稅收治理的頂層設計，推進政務協作機制，完善稅收共治格局，推進涉稅大數據法律體系建設，強化稅源監控，提高稅收治理精細化水平，健全稅收信用機制，強化稅收數據的開發利用，探索區塊鏈技術在稅務領域的應用，明確稅收治理與個人隱私權的邊界，加強稅務復合型人才培養等方面提出了一系列政策建議。

大數據；稅收治理；稅收共治；區塊鏈；隱私權

一、問題的提出

隨著信息化產業的高速發展，大數據時代已然來臨，這將成為推動經濟高速發展、促進與完善政府服務與監管能力的重要治理手段，將深刻地改變著社會生活的方方面面。稅收治理尤其是以數據為基礎的稅收征管領域，面臨著大數據帶來的巨大機遇與挑戰。黨的十八屆三中全會明確提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱。”國務院《促進大數據發展行動綱要》中明確了社會各方面對稅收事業發展的協作與促進要求，以及互聯網推動下的大數據在現代經濟發展中的必要性和重要地位。因此，在現有的稅收治理格局中如何借力大數據提升稅收征管效率，實現稅收共治，已經是一個刻不容緩的課題。同時，伴隨著大數據發展理念與技術的不斷推進與升級，稅收工作思路從傳統的財稅獨立部門的稅收管理向新的全社會協作的稅收治理轉換，也產生了傳統的管理體系與新的治理思路的碰撞而出現的新問題。其主要表現在以下幾個方面：

一是各部門之間的信息共享有待加強。涉稅數據的準確獲取是稅務部門提升稅收征收效率，保障國家稅收收入的重要基礎。自“數據管稅”提出后，稅務部門依托互聯網平臺逐步建設稅收信息化體系，展開涉稅數據的深度挖掘與獲取方式的創新。時至今日，以“金稅工程”建設為稅務信息化全面展開的主干線的稅務現代化進程的發展已進入第三期，為逐步實現涉稅數據全面共享打下了較為扎實的信息化基礎。另一方面，伴隨國家經濟發展、社會治理的進步等多方面的升級與改革，稅收征收管理流程的變革與信息化的結合正使大數據在稅收治理的進程中凸顯得更為重要。①因此，從稅務部門的視角逐步推進信息共享機制、相關立法條例以及體系化規范標準的建立，特別是涉稅數據與第三方的互聯互通是國家對稅源進行精準化管理的重要依據，也是進一步提升治理效果的重要工具。但是，在實際工作中，實現全面涉稅信息共享依舊存在諸多壁壘，其主要原因有：第一，立法缺位。法律法規的缺位使得涉稅信息共享缺乏制度約束，僅依托于現有的各類為推動信息共享的規范性文件不能滿足實際工作的需求。例如：涉稅信息標準在各政府部門之間不統一，信息交互的時效性、轉化使用問題突顯。法律缺位使得各部門之間涉稅信息共享處于法外空間，部門壁壘難以破除，真實涉稅信息交互難度大。第二，缺乏標準化和規范化的信息共享機制。一定的涉稅信息共享在稅收征收管理過程中是必需的，依托信息技術可以實現第三方數據的對接與交互，但在實際工作中，因為缺少相關法律的護航，使得他方數據源提供者更為主觀的選擇性提供或者不提供涉稅信息，存在涉稅信息不完善或與實際存在較大差異，帶有明顯的“人治”色彩等現象。第三，局限思維下的部門利益約束之爭。信息共享不僅僅是涉稅數據的信息共享，大數據的紅利廣泛輻射在多個政府部門，而全面協作下的稅收治理是國家治理的重要組成部分，應提升到更高的戰略層面，因此必須打破部門壁壘的障礙。

二是復合型人才的稀缺。在強化稅收治理的進程中，不僅要求稅收管理人員具備一定的稅收和稅法知識，同時還需兼具計算機知識、互聯網知識、大數據知識等復合知識，復合型人才的稀缺嚴重制約了我國稅收治理的現代化水平和效果。

大數據背景下的稅收治理問題，是現代信息技術和管理理念的有機融合，是稅收管理領域中發生的一場深刻改革，是稅收管理現代化的發展方向，也是實現稅收管理戰略目標的必然選擇。①余 靜：《大數據背景下推進稅收治理的探索》，《稅務研究》，2015年第10期。

本文以問題為導向，通過對江蘇省地方稅務局、常州地方稅務局、蘇州地方稅務局、蘇州市吳江地方稅務局以及昆山地方稅務局、內蒙古扎蘭屯市國家稅務局在“互聯網+”的稅收管理發展趨勢中，運用大數據技術進行“數據管稅”的調查研究，探尋運用大數據治稅管理的運行特點、成功經驗、存在問題及原因分析，以期提出具有普適性和可操作性的優化對策及建議。

二、大數據背景下在稅收治理存在的問題及原因分析

通過調研，可以看出，利用大數據，以風險管理為導向，以還責還權納稅人為原則，我國稅收治理在職能調整、流程再造、稅管員制度創新、大集中系統升級改造、稅務信息化建設等方面均取得了很好的成效，特別是江蘇地稅在數據采集、深度挖掘數據并發現數據價值、國地稅合作、與其他部門及第三方之間的信息共享、風險分析、風險應對等方面有很多的經驗。但是，還存在不少問題有待改進和完善。

（一）存在的問題

1.國、地稅之間信息共享機制有待改進

“營改增”的實現，使得各級國稅、地稅部門的深入合作成為必然。國家稅務總局從納稅服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合等方面提出了綱領性的《國家稅務局地方稅務局合作工作規范》。同時，2016年上線的金稅三期工程也為稅收征管過程中國地稅的信息互通共享帶來了一定的便利。但由于國地稅機構設置、征管模式、執法流程和習慣等方面的差異，還存在著某些方面的“信息孤島”，國、地稅的信息共享機制有待進一步改進。比如，稽查方面，國、地稅稽查對應相同的檢查對象，相同的檢查內容，查處稅收違法作為，由于沒有統一明確的聯合稽查職責，有時重復進戶檢查，造成重復稽查并增加了納稅人負擔。執法方面，國、地稅沒有相對統一的稅收執法標準，自由裁量權執行標準還不完全統一，存在較大的執法差異。管理方面，國稅、地稅部門分別以自己主管的稅種和涉稅事項開展稅源管理和監控，提升征管質量，但是由于各自的傾向不同，往往導致管理孤島，稅收管理的協同效應不夠明顯，管理的深度和科學性、有效性有待進一步提高。

2.相關部門之間的信息共享機制尚缺頂層設計

目前，稅務部門的電子化不徹底，納稅申報系統智能化水平不高，稅務部門的智能應用手段有待改進，有關部門人員信息化技術的使用和掌握程度較低。此外，稅務部門運用大數據提供的涉稅服務途徑有限、規范標準滯后，納稅服務和大數據時代的要求存在較大差距。

稅務機關以風險管理為導向，利用信息管理系統進行風險分析所使用的數據分別來自稅務征管系統內部儲存的信息、稅務外部部門及互聯網信息、納稅人提供的信息三大類。稅務征管系統內部儲存的信息是屬于稅務部門內部數據，稅務部門能夠隨時從征管系統中查詢到所需數據，該部分數據是由稅務部門自行制作，可靠性和真實性都有所保障，獲取數據也相對容易。其他數據的獲取則困難重重。

我國近幾年一直在致力于研究大數據背景下稅收治理問題，但是在獲取大數據和大數據應用上缺乏一定的頂層設計。一是法律層面缺乏制度保障，目前法律上對于涉稅數據的采集和共享機制并沒有做出明確的規定，部門之間制度標準不一造成部門之間存在壁壘，而且由于法律層面缺乏制度保障，部門之間數據共享不足，難以深度獲取數據。另一方面，國家沒有制定統一的大數據背景下的稅收數據規范，全國各省市只能按照自身經濟發展狀況和大數據技術手段發展狀況進行稅收風險管理，各省市在稅收治理過程中按自身發展狀況不斷摸索大數據在稅收治理中的應用，但礙于自身能力有限并不能很好的利用大數據技術。

3.大數據應用技術力量尚需加強

在信息化稅收治理過程中，如涉稅信息數據挖掘不夠深入，獲取企業涉稅信息分散，對涉稅數據的處理、分析、比對也會造成一定的影響。①焦瑞進：《稅收治理現代化及其數據應用分析》，北京：中國稅務出版社，2016年版。從征管角度分析，隨著共享經濟、供應鏈金融的發展，稅收征收管理面臨著諸多挑戰，“金三工程”涉及征管軟件部分亟須升級改進。

4.稅收治理中運用大數據易對隱私權造成侵害

大數據具有數據規模大、類型多以及處理速度快等多個方面的特點，②譚榮華，焦瑞進：《關于大數據在稅收工作中應用的幾點認識》，《稅務研究》，2014年第9期。隨著社會發展進入大數據時代，人們借助大數據能便捷發現新知、演繹新價值，推動經濟、社會發展的大變革。大數據在稅收治理中的運用，不僅有利于落實稅收法定原則，提高稅收征管效率，而且有助于提升稅法遵從度，保障各納稅主體之間的公平性。但大量的數據信息以及高效運作處理模式，使個人隱私很難隱藏，極易暴露在社會大眾面前，這也使得在稅收治理中強化對個人信息隱私權的保護顯得尤為迫切。

（二）原因分析

1.部門溝通協調機制不通暢

缺乏整體意識和部門溝通機制是目前許多涉稅事項難以得到跨領域、跨部門執行的重要原因。在現行行政管理格局中，稅收征管職能向來由稅務部門專屬，部門間橫向協調機制僵化，這制約著政府稅收征管職能的發揮，也導致了涉稅信息資源的浪費。在稅收治理工作重要性逐漸提升和社會經濟高速發展的當下，政府部門各自為政、相關社會主體冷眼旁觀的治稅格局仍普遍存在，嚴重影響了稅收治理的效果。

2.傳統思維方式有待改進

不少稅務部門滯留于傳統的思維模式，對大數據的認識停留在簡單的數據信息的匯總和統計層面，并與稅務機關的工作做簡單的相加，將二者做拼接，創新較少，更缺乏融合創新，只是將大數據作為稅收管理工作中的一個可選工具。

3.相關涉稅法律缺位

無法可依或法律規范過于概括，使政府部門間的涉稅信息共享處于一種法外空間。從法律實施的角度來看，提高涉稅信息共享制度的立法層級是信息化稅收治理工作的必經之路。

4.稅收治理復合型人才隊伍需要加強

利用大數據技術手段構建稅收信息管理平臺以后，人員、設備、技術等資源將日趨集中，后臺數據庫的整理、運用、數據比對、風險識別、數據處理、日常維護需要專業的技術人員來進行操作。但是，大多數稅務人員對于電子信息化技術的掌握只處于初級階段，不能很好地利用大數據平臺進行稅收治理，只能按照固定的模式和方法使用“金三系統”。“金三系統”出現問題時不能及時發現和解決，稅務干部專業電子信息化技術的培訓不夠，導致現代大數據技術和稅務干部的業務水平不匹配，阻礙稅收信息化的持續健康發展。

三、大數據背景下我國稅收治理的政策建議

（一）推進政務協作機制，完善稅收共治格局

提高部門協作的統一性、規范性和部門協作的信息化水平是抓好工作的關鍵。由政府牽頭，通過政府組織的形式，建立起國地稅、國土、發改、財政、市政、住建等部門包括定期召開聯席會議、涉稅資料的收集和共享、稅源信息的傳遞和利用、計稅依據的確定和認可、各方的權利和責任、每月情況通報反饋等內容的工作聯系長效制度，明確協稅部門不執行信息傳遞、比對等應承擔的責任和追責條款等，以制度約束部門間的協調配合，政務協作機制不斷規范、完善。

（二）制定立法規劃，推進涉稅大數據法律體系建設

2015年，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》提出了“公共數據資源開放”的概念，并將政府數據開放列為中國大數據發展的十大關鍵工程。政府明確提出了要在地方立法權限范圍內，探索制定數據權益保護、大數據安全與管理等地方立法。為此，應圍繞大數據的發展應用、開放共享、安全管理等內容，加快推進我國涉稅大數據的立法工作，盡快在大數據立法領域有一個體系性的構架。

在涉稅數據安全立法方面，重點圍繞數據采集、存儲、流通、使用的安全以及數據盜用、篡改銷毀等問題，對數據的安全風險類別與保護措施等內容做出規定，構建大數據安全保障體系。

在涉稅共享立法層面，對數據共享機構和其他具有數據共享業務的服務機構的設立、運行、相關行業主管部門的監管服務職能、政府及相關部門的支持扶持政策等方面進行規范，明確標準以及糾紛解決機制，推動數據共享合同的規則，加強對數據共享服務機構的規范和監督。

在涉稅個人信息的立法方面，對個人信息的界定和保護、行業監管與自律、維權與責任等方面進行規定，明確個人信息保護的責任主體和責任義務，加強對信息濫用、信息泄露、隱私侵犯等行為的監督和懲戒，推動個人信息保護，保障公民個人信息的安全。

在涉稅數據資源管理立法方面，圍繞數據資源分類分級管理，探索數據資源資產化管理路徑，依法規范數據采集、存儲、流通、交易、使用等活動，提高數據的準確性、可靠性和可用性。

（三）強化稅源監控，提高稅收治理精細化水平

1.構建涉稅數據互聯互通機制，拓展數據匯集渠道

大部分數據信息之間溝通困難且效率較低，第三方涉稅信息的獲取機制仍然貧乏，因此出現了稅務數據信息資源的孤立困境。因此，建立綜合的稅務服務平臺，拓展數據匯集渠道，建立以政府部門為主導的信息互聯互通機制顯得尤為重要。①郭志東：《政府部門間涉稅信息共享的困境及破解思路——以《稅收征管法》修訂為背景》，《稅收經濟研究》，2016年第4期。

一是按照納稅人的辦稅要求對稅務機關的網上辦稅服務平臺進行優化，完善直接與納稅人接觸的軟硬件設施，實現各項數據的有效傳送和高效對接。

二是構建內外兩個數據平臺。對內部分應當充分的適應和應用當前的大數據處理技術，實現大稅源的管理模式。外部平臺要注重同其他政府公共管理部門之間的協作，合理利用第三方信息采集與使用，不斷拓展涉稅數據的來源，保證數據采集的數量和質量，建立社會綜合治稅網絡。

三是設計行業納稅評估模型。在明確了基礎稅源信息采集流程與各個環節的稅源信息采集標準之后，通過采集到的質量較高涉稅信息，建立合適的納稅評估模型，進行準確的稅源評估和預測。

2.創新數據挖掘分析方法，深度利用稅源管理數據

稅源管理和稅收信息化相結合的方式與傳統的稅源管理相比，提升了信息數據采集的質量，并且對稅源信息進行科學分析與整合，能夠真實地反映納稅人的實際情況，提升稅務機關稅源監控工作的效能。

（四）健全稅收信用機制

建議由國家稅務總局牽頭建立信用編號、稅務登記編號、社保號碼統一管理規則、信用檔案記錄建設、信用信息共享平臺建設、失信行為聯合懲戒制度、信用服務機構發展、法規制度標準建設一系列完備的制度體系。此外，還應建立共享納稅信用A至D級納稅人名單、重大稅收違法案件，共同推動納稅信用和其他社會信用的聯動管理。①廣西國家稅務局課題組：《“互聯網+”納稅信用管理的理論研究與國際借鑒》，《經濟研究參考》，2016年第58期。

（五）強化稅收信息數據的開發利用

通過信息挖掘，開發出豐富的信息資源并使這些資源得到充分利用。數據資源的開發利用處于信息化建設的核心地位。在采用信息技術構建網絡支撐技術平臺的同時，應將更多的注意力用于數據資源的開發利用上。

（六）探索區塊鏈技術在稅收治理領域的應用

區塊鏈作為一項依托于互聯網技術而興起的新技術，該技術概念是中本聰在2008年提出的，他認為純粹的點對點式的貨幣電子交易應可以在沒有金融機構中介的情況下從一方直接流向另一方，同時，通過在交易各環節附上“時間戳”和字段代碼，使點對點交易中形成無法更改的軌跡鏈條，即應用非第三方數字簽名實現簽名部分零成本，也從根本上防止欺詐行為。該概念自提出到應用至今，對交易效率、隱私保護、信用驗證方面取得了重大的突破。具體可總結為四個獨特性：

1.獨特的分布式數據儲存。在區塊與區塊鏈接下，涉及數據的載體通過密碼算法而形成的代碼和分布式賬本而被一一記錄，并以契約形式按照信息秘鑰的形式來進行隨機匹配，并且在設定的條件下，自動的實現交易。

2.區塊鏈去中心化共治。區塊鏈解決了數據信息不對稱下的行為統一，即被眾人所知的“拜占庭將軍問題”，也就是逐個信息節點與其他信息節點可以實現獨立交互，并且有序的運行，并不需要媒介來指引的自動化信息交互。

3.高度信任背書帶動的數據透明。基于分布式數據網絡的優勢，信息數據在各節點中相互獨立，互不影響，數據儲存后被遺失或者被篡改的概率降到了極低點。同時，相關信息數據如有更新，則其他節點進行同步，進而降低了數據之間的獲取成本，以及對每一個節點的數據信息都是全局性信息，并且還實現了數據的高度透明。

4.信用互認。區塊鏈式是去中心化的，并沒有能夠實際控制所有信息數據的頂層控制權，因此其區塊信用全部是通過全區塊鏈網絡的節點記賬式背書，并且以“蓋時間戳”的形式來實現數據區塊之間的信用互認和驗證。

區塊鏈技術不僅推動了當代數字貨幣的支付與結算方式的革新，也對社會治理提供了新的思路，同時對涉稅工作的革新提出了新的要求。

對稅收治理中區塊鏈技術的應用可在下列方面進行探索：

第一，為涉稅數據共享提供新思路。涉稅數據融于各個經濟體，基于各級政府或其他第三方對數據共享規范與開放原則的不同，涉稅數據的共享必然存在一定的壁壘，為了能克服數據安全、權責明確范圍適用的局限性等不足，稅務部門應積極推進與第三方和諧包容的共識算法和規則體系，以及加速推動涉稅信息共享法律法規的立法，避免立法缺位導致的涉稅數據獲取難和第三方數據大量融入導致的數據沉淀和挖掘不足的問題。

第二，為稅收信用體系建設提供全局思路新路徑。區塊鏈技術中的激勵機制的使用可以更高效及更加合理分配激勵措施，進而更好的實現激勵措施的公平性。假設在一個理想的主權區塊鏈環境下：一名A級信用級別的納稅人的納稅數據會被反饋到區塊鏈上，伴隨著區塊產生的周期，會產生一定的獎勵或者是符合納稅人的稅收優惠激勵措施，即稅務部門可按照該納稅人的納稅數據來階段性分配激勵計劃，既提高了激勵的效率，也更便捷的實現稅收信用的管理。

第三，為提升納稅服務效率與質量提供新手段。利用區塊鏈技術，涉稅企業在區塊鏈上的所有交易記錄均被保存下來，并且是不可篡改的信息，稅務機關可以在征收管理過程中便捷的獲取真實交易的信息，如果技術能實現，企業對稅款可以實現從公司銀行賬戶自動扣除，企業的納稅效率也將遠高于現在，并且由于區塊鏈去媒介的技術手段，征納雙方均不需要涉稅業務的中間機構，理論上稅收征納雙方發生稅務風險的概率也將大大降低，既保障了稅收的在一定程度上應收盡收，也保障了納稅人避免重復繳納稅款的問題。①郭玉蘭，唐國強，賈紹華：《基于大數據的稅務風險治理機制的研究（二）》，《稅務信息化技術參考》，2017年第3期。透明性和實時征繳驗證可以將納稅流程變得更加簡單和自動化，大幅度降低企業和稅務機關的成本。

第四，為大幅度減少稅收爭議提供技術支持。稅收爭議的產生主要源于交易記錄的不確定性，區塊鏈技術的使用有助于提高交易透明度，進而減少稅收爭議。2016年英國政府在超越區塊鏈（Distributed Ledger Technology: Beyond Blockchain）一文中提出，區塊鏈技術應用下的歐洲增值稅體系可以增加透明度，“讓黑市交易無處躲藏”，“用智能合約代替準稅收合規經濟”。因此，有效利用區塊鏈的透明以及可驗證的交易技術是提供減少稅收爭議的重要支撐。

區塊鏈技術以數據透明、信息安全度高以及用途廣泛且具備較強的可塑性等優勢，有望在稅務治理領域實現有價值的應用。

（七）明確稅收治理與個人隱私權的邊界

第一，稅務機關嚴格履行合同責任。大數據背景下的信息數據控制者進行數據收集、存儲以及分析，獲取更多的數據價值，數據的控制者作為數據價值受益者，應堅守合同責任，確保納稅人對個人信息的控制權與隱私權。稅務部門需要創建科學的管理制度，做好存儲個人信息安全硬件及軟件的檢查與管理工作，確保信息數據安全。

第二，保護納稅主體的名譽。稅務機關使用、收集個人信息數據應堅持目的限制原則，并真正明確該原則。法律中規定的告知和許可的原則是確保納稅人對信息擁有控制權，使納稅人的個人自由、尊嚴以及安全等不容侵犯。在大數據時代，必須強化信息控制者對納稅人信息數據進行處理的管理，防止納稅人的權益受到侵害。

第三，建立大數據發展與個人隱私保護機制。大數據在推動科技進步、商業發展以及稅收治理等多個方面發揮了重要作用。在稅收治理中需要強化內部管控機制建設，成立專門部門，負責信息的查詢與保存工作，并對軟硬件進行定期維護，確保設備的正常運作，而在人員的管理方面，更要明確不同崗位工作人員職責，對侵害個人隱私權的，應承擔相應的法律后果。

第四，建立完善的納稅人隱私權救濟機制。為全面保障納稅人信息權利，需要適應大數據時代的發展趨勢，進一步修訂并完善納稅人隱私權救濟制度，確定隱私權被侵犯所應賠償的標準。

（八）加強稅務復合型人才培養

稅務復合型人才的培養一直以來是我國稅收教育事業的重要戰略，大數據帶動著數字經濟的蓬勃發展，稅收征收管理方式已向著依托于大數據的稅收治理轉型，更多涉稅工作，新技術、新應用帶來的基礎的、高度重復性的業務或將逐步由系統自動完成，不同層次的涉稅工作人員均應適應時代變革，從理念上跟上時代的發展需要，在實際工作中不斷總結涉稅工作中人才的核心價值所在。

第一，建立大數據下稅務復合型人才培養目標。大數據稅務治理下，應以高品質納稅服務和低稅收流失為目標，著力培養跨界人才，完善稅收征收過程中的管理工作的人才隊伍建設，完成大數據下稅務復合型人才培養的重任。

第二，建立大數據下稅務復合型人才培養機制。大數據下稅務復合型人才的培養注重復合，注重跨界，但不僅僅限于知識結構、技能結構上的復合與跨界，在培養方式上也應注重復合與跨界。在稅務系統內，加強對稅務工作人員開展最新的前沿知識的培訓，強化大數據思維在實際工作中的運用，從各個層面提升稅務服務人員的納稅服務品質，同時全面提升稅務服務人員的素質及能力。另一方面，除了稅務系統內的稅收教育以外，積極推動聯合培養，積極推動高等教育機構與稅務部門的合作。

第三，明確大數據下稅務復合型人才培養激勵措施。以寬容與審慎態度鼓勵人才在業務技能、數據分析與挖掘、前沿技術等在稅務方面的應用探索與測試，通過有價激勵與名譽激勵相結合的方式，促進稅務系統內的創新，培育適合復合型人才成長晉升的良好環境。

F810.423

A

2095-1280(2017)05-0017-07

賈宜正，男，中央財經大學經濟學博士后；劉 建，男，中央財經大學法學博士；谷文輝，女，石家莊郵電職業技術學院教師；高 瑞，男，首都經貿大學經濟學碩士。

①李林軍：《二十年稅收征管改革回望》，《中國稅務》，2014年第1期。

（責任編輯：啟明）