城市維護建稅及教育費附加治理研究
——以江蘇地稅為例

◆徐祖躍

城市維護建稅及教育費附加治理研究
——以江蘇地稅為例

◆徐祖躍

近年來，江蘇地稅在稅源專業(yè)化管理、稅收風險管理、地方稅保障體系建設、社會綜合治稅等領域不斷探索，在地方稅治理方面取得許多經驗和成果。城建稅及教育費附加的特點及其目前的管理水平，加之“營改增”全面實施，對完善其治理體系和治理能力提出了迫切需求。文章通過對江蘇地稅城建稅及教育費附加治理現(xiàn)狀的深入分析，總結城建稅及教育費附加治理在稅政、征管、風險管理等方面存在的主要問題，提出完善其稅收治理體系和治理能力的對策，以求在實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化背景下探索出地方稅治理的可行路徑。

城市維護建設稅；教育費附加；治理

城市維護建稅及教育費附加從開征之日起，就擔負著地方政府特定職能，是地方城建資金和教育經費的重要來源。隨著經濟社會的發(fā)展，城市公用事業(yè)和教育事業(yè)投入的增加，其收入功能應得到強化，治理水平應得到提高。只有優(yōu)化治理功能和治理方式，才能更好地發(fā)揮其特定作用功能。

一、城建稅及教育費附加治理現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行征管方式

1.征收

當前納稅人的城建稅申報方式主要有按月按季申報以及門臨開票時按次申報。納稅人按月按季申報以網上申報為主，通過國稅電子稅務局申報增值稅時鏈接申報或直接在地稅電子稅務局申報。納稅人按次門臨申報，主要是由納稅人到國稅窗口門臨開具發(fā)票，再到地稅窗口繳納城建稅等稅種。

2.風險管理

（1）風險識別與排序

以江蘇地稅為例，其城建稅及教育費附加的風險識別模式是“一級識別一級推送”。當前風險識別的主要問題集中在與國稅的增值稅數(shù)據(jù)的交換，識別指標主要是通過“（省局）城建稅、教育費附加、地方教育附加征收差異”比對風險。需要重點關注兩個方面：一是實行“免、抵、退”方式的出口退稅企業(yè)是否存在免抵增值稅沒有申報繳納城市維護建設稅；二是是否存在被國稅機關查補增值稅、消費稅的未向地稅機關補繳城市維護建設稅。

城建稅與教育費附加風險識別策略主要包括兩個方面：一是通過大集中系統(tǒng)數(shù)據(jù)查詢及與國稅數(shù)據(jù)交換，取得納稅人實際繳納的增值稅額、消費稅額、營業(yè)稅額；免抵增值稅額；增值稅、消費稅、營業(yè)稅退庫數(shù)；二是計算納稅人應申報繳納城市維護建設稅與已申報繳納城市維護建設稅比對。

（2）風險應對

當前城建稅及教育費附加的風險應對策略主要包括納稅評估和稅務稽查。目前，城建稅與教育費附加的納稅評估和稅務稽查的應對手段，基本是依附于主體稅種的應對程序中。

（二）部門間協(xié)同共治現(xiàn)狀

1.國地稅的合作機制構建。定期開展國稅增值稅入庫與地稅附加稅費情況的比對分析，利用國稅提供的涉稅信息強化城建稅稅源監(jiān)管；同時國稅、地稅共建辦稅大廳。讓納稅人進一家門，辦兩家事。窗口人員同時操作國稅、地稅金稅三期系統(tǒng)，代開票征收增值稅的同時，在地稅系統(tǒng)及時附征城建稅與教育費附加。

2.國稅查補增值稅、消費稅信息的傳遞。國稅查補增值稅、消費稅的信息雖然當前沒有實現(xiàn)同步傳遞，但在定期（按月）傳遞時納入傳遞范圍。

3.委托國稅代征城建稅及教育費附加。當前地稅系統(tǒng)與國稅部門共同推進委托代征城建稅及教育費附加的工作。即納稅人在門臨代開發(fā)票時，通過委托代征系統(tǒng)同步征收增值稅和城建稅。委托代征系統(tǒng)自動清分增值稅和城建稅，分別回流國稅和地稅的金稅三期系統(tǒng)。另外，積極探索國稅、地稅規(guī)范的稅款代征代繳工作制度，明確委托代征的權利、義務及法律責任，確保不產生管理盲區(qū)，堵塞稅收征管漏洞。

二、城建稅及教育費附加治理存在的主要問題

（一）稅政方面問題

城建稅及教育費附加政策與其他稅種相比并不復雜，由于簡單，導致征納雙方關注不夠，研究不深，理解不一。主要表現(xiàn)在以下五個方面：

1.地域劃分有爭議。有的地方市區(qū)仍保留著建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)，有的地方街道辦事處和建制鎮(zhèn)同時并存，有的地方還設立了工業(yè)開發(fā)區(qū)，而對于“市區(qū)”的界定，相關稅收文件中沒有明確解釋，稅收政策明顯滯后于社會發(fā)展。

2.稅率適用難認定。納稅人在低稅率的地區(qū)進行注冊登記，在高稅率的地區(qū)從事生產經營，納稅人納稅申報時采用低稅率進行完稅，征納雙方在稅率適用方面存在政策爭議。

3.地區(qū)稅率無差異。中國地域廣闊，東、中、西部經濟發(fā)達程度差距較大，而稅率是全國統(tǒng)一，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的稅率一樣，稅率的設定沒有考慮各地的經濟發(fā)展水平、城市建設和教育投入的實際需求。

4.納稅時間不明確。在風險應對和稽查中，對查補“三稅”時是否加收城建稅滯納金，學術研究有爭論，各地執(zhí)行口徑不統(tǒng)一。

5.優(yōu)惠政策不一致。對小微企業(yè)稅收優(yōu)惠的免征額方面規(guī)定不一致：教育費附加是月銷售額10萬元以下免征，而城建稅是月銷售額3萬元以下因增值稅免征而免征，同樣是附加稅費，在同征同管的情況下不能同口徑減免。

（二）征管方面問題

城建稅及教育費附加，由于其自身作為附加稅費的特殊屬性，其治理成效如何，往往與其主稅即流轉稅的治理成效密切相關。“營改增”后，流轉稅全部歸國稅部門管轄，地稅部門征管難度進一步加大，城建稅及教育費附加在國稅、地稅共治方面存在脫節(jié)，導致征收率下降，具體表現(xiàn)為以下三個環(huán)節(jié)：

1.網上申報環(huán)節(jié)。由于國稅、地稅部門暫未實現(xiàn)同一個電子稅務局服務納稅人申報，部分納稅人在國稅電子稅務局網上申報完流轉稅后，在地稅網報時會對附加稅費零申報或少申報。目前，雖然江蘇全省都在積極引導納稅人通過國稅電子稅務局一并申報城建稅和教育費附加（鏈接申報），但實際成效不明顯。

2.門臨征收環(huán)節(jié)。“營改增”后，國家稅務總局未對國稅代征城建稅和教育費附加工作進行明確。在實際征管工作中，由于國地稅合作進度不一，加之“營改增”國稅部門自身門臨業(yè)務量增大，工作積極性不高，導致部分國稅征收點對同步代征城建稅和教育費附加表現(xiàn)消極，客觀上造成了部分城建稅和教育費附加在門臨征收環(huán)節(jié)的流失。

3.稅費追征環(huán)節(jié)。一方面，作為附加稅費，無論是欠稅追繳，還是風險應對、稽查查補，在納稅人繳納稅費能力有限的情況下，往往會優(yōu)先補繳主稅，其次才會補繳附加稅費，不利于地稅部門追征入庫；另一方面，門臨流失稅費納稅人，多為自然人、臨時經營或外埠來本地施工的建筑業(yè)納稅人，如果門臨征收環(huán)節(jié)發(fā)生城建稅和教育費附加流失，在后續(xù)追征環(huán)節(jié)難度較大。

（三）風險管理方面問題

由于基層地稅部門無法及時取得國稅“兩稅”數(shù)據(jù)，風險識別模型單一，導致城建稅及教育費附加風險管理的導向作用不強、效果不明顯，漏征漏管現(xiàn)象仍然存在；江蘇省普遍采用的風險應對方式在征管法上還沒有明確，應對、監(jiān)督、評價的體系還不完備。

1.風險識別模型方面

（1）“兩稅”數(shù)據(jù)未系統(tǒng)分析。對國稅“兩稅”的征收、管理、檢查以及免抵退等環(huán)節(jié)缺乏研究，尤其是金稅三期上線后，國稅、地稅數(shù)據(jù)內在邏輯未理清，缺乏“全景顯示”兩稅的表式和數(shù)據(jù)，風險模型的構建缺少“骨架”。

（2）風險模型應用效果不佳。金稅三期上線后，國稅、地稅雖統(tǒng)一了平臺，但在數(shù)據(jù)共享上沒有形成“通道”，依靠國稅開通的“工號”進行查詢取數(shù)，大大影響了數(shù)據(jù)的采集效率。目前的數(shù)據(jù)運用狀況是：數(shù)據(jù)集中在上面，管理運用在基層。數(shù)據(jù)采集、運用分離，導致基層工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。

2.應對方式方面

（1）風險應對缺乏法律支撐。目前，《稅收征管法》中沒有明確風險應對的法律地位，風險管理缺乏嚴格的法律依據(jù)，現(xiàn)有風險點的處理稅務機關以約談的形式為主，提醒納稅人相關風險疑點，由納稅人自行補申報，為規(guī)避執(zhí)法風險，大部分沒有采取實地檢查，較難實施行政處罰。

（2）風險反饋監(jiān)督體系缺失。風險應對部門重視對主體稅種的檢查，忽視對城建稅及教育費附加的應對，加之對應對質量缺少有效的監(jiān)督手段，應對人員是否有效評估，是否全面檢查，是否追溯檢查，無法考量。

三、完善城建稅及教育費附加治理體系和治理能力的建議

基于以上分析，要提高城建稅及教育費附加的治理水平，應著重從“明確政策解決歧義、以稅控稅促進征管、實時精準防控風險”三個方面入手，綜合施策，同步發(fā)力。

（一）完善稅制、推進立法，明確政策解決歧義

從稅制理論和各國的稅收實踐來看，城建稅及教育費附加作為一種特定目的稅，應不失為計算簡便、征收便利、稅收邊際收益大、征收成本較小、政策效用明顯的良稅。例如在日本的都府縣稅和市町村稅中，設立為籌措城市建設維護資金的目的稅，多是對特定納稅人（即受益人）征收的收益稅。從地方稅體系構建角度來看，應將城建稅及教育費附加提升為獨立稅，真正轉變?yōu)榈胤蕉愔械哪康亩悺Ｔ谀壳暗姆煽蚣芟拢ㄗh從以下五個方面來完善稅制，化解爭議。

1.授權地方立法

鑒于城建稅特定目的稅的特點，建議授權地方政府根據(jù)其特定目的和財政需要，兼顧地方區(qū)域經濟發(fā)展程度，以籌集收入、便于操作作為出發(fā)點，提請地方人大制定地方性法規(guī)。

2.簡化稅率設置

隨著城市化進程的加快，電子商務的快速發(fā)展，工業(yè)開發(fā)區(qū)的建設帶來經濟集聚效應，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村的界限越來越模糊，同一地區(qū)設定統(tǒng)一稅率是必要的。設定統(tǒng)一稅率，既便于地方政府統(tǒng)籌財力、規(guī)范征收，也有利于防止因納稅人注冊地與實際經營地的稅率不同，增加納稅人潛在的稅收風險，造成政策執(zhí)行的不統(tǒng)一。

3.調整計稅依據(jù)

建議將納稅人實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據(jù)，改為納稅人應繳納的“三稅”稅額為計稅依據(jù)，消除欠繳、緩繳“三稅”對城建稅及教育費附加納稅時間的不利影響，保證地方財政收入的及時性和穩(wěn)定性。

4.統(tǒng)一稅收優(yōu)惠

城建稅與教育費附加同為附加稅、特點相同、計稅依據(jù)相同，稅收優(yōu)惠相關規(guī)定也應相同，只有這樣才能真正做到同征同管。

5.規(guī)范政策解讀

稅收政策的解讀，要適應經濟社會發(fā)展及行政區(qū)劃的調整，依據(jù)職能部門的相關規(guī)定，及時對“市區(qū)”的范圍進行明確，化解爭議。

（二）抓住附加稅稅種特點，實施以稅控稅

基于城建稅、教育費附加依附于國稅征管的增值稅、消費稅而存在，為防止城建稅、教育費附加的漏征漏管，建議從源頭上，采取類似于國稅委托地稅代征二手房轉讓環(huán)節(jié)增值稅的辦法，由國家稅務總局發(fā)文明確國稅部門代征城建稅和教育費附加。在國家稅務總局發(fā)文明確之前，地稅部門在征管方式上應著重從以下五個方面入手，達到以稅控稅的目的。

1.打造統(tǒng)一電子稅務局。今年以來，國務院、省政府對優(yōu)化電子政務服務工作提出了新的更高要求。江蘇省國稅、地稅部門應盡快聯(lián)合建設一站登錄的網上聯(lián)合辦稅服務廳，或提請國家稅務總局盡快推出基于金三系統(tǒng)全國統(tǒng)一的電子稅務局，通過技術手段對納稅人網上申報城建稅和教育費附加進行控制，堵塞漏洞。

2.大力推廣鏈接申報。在網上聯(lián)合辦稅服務廳推出前，國稅、地稅部門應共同加大推廣國稅電子稅務局一并申報城建稅及教育費附加工作的力度，積極引導納稅人通過鏈接申報同步完成附加稅費的申報，確保納稅人在地稅申報的計稅依據(jù)與國稅數(shù)據(jù)保持一致。

3.升級委托代征系統(tǒng)。目前，江蘇省國稅、地稅部門聯(lián)合推廣部署的委托代征系統(tǒng)（二期）對國稅、地稅部門同步征收“兩稅”和城建稅及教育費附加發(fā)揮了重要保障作用。該系統(tǒng)能夠有效堵塞門臨稅款流失，確保納稅人通過門臨代開發(fā)票繳納稅款時，同步生成城建稅及教育費附加應征數(shù)額并支持繳納入庫。該系統(tǒng)在實際征管工作中的部署應用，尤其是在國稅辦稅服務廳的部署應用還需要進一步加大推進力度。

4.參與自助辦稅方式創(chuàng)新。為進一步方便納稅人特別是自然人，國稅部門電子發(fā)票應用面的不斷擴大，代開發(fā)票和稅款繳納平臺正逐步向手機辦稅終端和自助辦稅終端拓展。在這些系統(tǒng)建設初期，尤其針對納稅人通過國稅自助辦稅終端開票漏繳城建稅的狀況，地稅部門應積極介入，同步參與國稅自助辦稅終端的開發(fā)應用控制，確保納稅人在繳納“兩稅”時足額繳納附加稅費。

5.推進追征合作。一是試行委托稽查。由地稅部門委托國稅部門在檢查“兩稅”環(huán)節(jié)，同步查補城建稅和教育費附加。二是試行聯(lián)合追征。國稅、地稅部門建立常態(tài)化的稅款追征合作機制，聯(lián)合實施稅收保全、強制執(zhí)行或提請法院強制執(zhí)行，同步追征附加稅費。三是落實互相通報制度。地稅在檢查過程中發(fā)現(xiàn)納稅人存在少繳“兩稅”的情況，通報國稅進行查補入庫。同樣，國稅在檢查中發(fā)現(xiàn)納稅人存在“兩稅”查補的，及時通報地稅進行城建稅及教育費附加查補入庫。

（三）發(fā)揮國稅數(shù)據(jù)作用，實時精準防控風險

鑒于國稅“兩稅”數(shù)據(jù)缺乏，風險管理的導向作用不強，監(jiān)督評價體系還不完備的現(xiàn)狀，風險管理要在數(shù)據(jù)獲取、模型搭建、納稅確認、響應機制等四個方面加以突破，防控風險。

1.獲取實時數(shù)據(jù)。金稅三期上線之后，一方面是稅務部門掌握數(shù)據(jù)有了可靠保證，另一方面，數(shù)據(jù)主要集中在總局和省局層面。目前最簡捷的辦法主要有兩個：一是由省局集中采集和分析，向下推送風險疑點；二是由省局集中采集下發(fā)，由基層分析運用識別風險。

2.構建科學高效的模型。城建稅及教育費附加的風險管理模型應具有下列功能：（1）分析數(shù)據(jù)的完整性（包括歷史數(shù)據(jù)）；（2）分析城建稅及附加征收、管理上的薄弱環(huán)節(jié)；（3）涵蓋“營改增”前的風險管理；（4）準確落實優(yōu)惠政策；（5）“兩稅”查補比對分析；（6）“兩稅”特定業(yè)務的數(shù)據(jù)分析，如增值稅先征后返、出口免抵退。

3.實現(xiàn)納稅確認。針對納稅人的申報數(shù)據(jù)的分析，形成三種確認形式：第一種是通過國稅網報系統(tǒng)鏈接城建稅教育費附加的申報，“提前確認”；第二種是定期分析，通過網上報稅系統(tǒng)進行“低風險提醒”；第三種是風險應對部門按流程履行“納稅確認”。

4.建立快速響應機制。確立行之有效的低風險應對流程，風險疑點通過網上申報系統(tǒng)直接推送，納稅人自查補報或消除，稅源管理部門進行后續(xù)的評判和管理。對薄弱環(huán)節(jié)重點清查、專項應對，建立全流程風險管理閉環(huán)以及與國稅等部門的橫向互動、省市縣局縱向聯(lián)動的風險管理運行機制。

[1]劉尚希.地方稅改革關乎國家治理[J].經濟體制改革,2015,(1).

[2]朱云飛.流轉稅能否成為地方稅主體稅種——兼論我國流轉稅的改革方案與利弊[J].地方財政研究,2016,(4).

[3]汪 棟,蔣劭杰,黃 斌.我國教育稅收管理制度改革的路徑選擇[J].稅務研究,2017,(3).

F810.423

A

2095-1280(2017)05-0024-05

徐祖躍，男，江蘇省泰州地方稅務局黨組書記、局長。

（責任編輯：遠山）