法治公安建設的必要性及其路徑選擇

彭 凱

四川師范大學，四川 成都 610066

法治公安建設的必要性及其路徑選擇

彭 凱

四川師范大學，四川 成都 610066

法治公安建設是依法治國須臾不可分離的一部分。它不僅是我們全面深化公安改革的必然要求，也是維系和諧警民關系的現實需要。但是在現行體制及實踐中仍存在著許多“攔路虎”，而公安憲法法律意識淡薄、執法培訓機制落后、任職資格掛鉤機制不合理是較為明顯的障礙。因此，要以強化公安憲法法律意識，實行法律要求與實戰應用相結合的執法培訓機制，推行執法資格考試結果與任職資格掛鉤機制為路徑選擇來推進法治公安建設。

法治公安；法律意識；執法培訓；執法資格；路徑選擇

一、法治公安建設的必要性探析

法治是治國理政的基本方式，它是迄今為止人類探索出來的治理國家和社會的最理想模式。古往今來，本著不同的立場和視角，不同時代和國別的學者對其下了千差萬別的定義。其中，比較被中國學界認同的是古希臘哲學家亞里士多德對法治確定的定義。他認為：“法治的核心問題有兩個：一是法律的權威；二是良法之治。”申言之，“法律的權威”意，即任何社會主體都應該服從于法律，任何社會主體都沒有凌駕于法律之上的特權。其中最為主要的則是公權力要得到法律的有效控制，防止公權力肆意而為地侵犯公民的合法權益。這跟現代的法治精髓是一脈相承的，即任何社會主體都必須在法律的框架范圍之內活動。而“良法之治”的內涵則主要是我們所服從的法律應該是能夠嚴格、有效地保護公民合法權益的，而不是限縮這類權益的法律。社會主義法治理念的精髓所在，便是對公權力的限制和對公民權利的保障。除此之外，還有大量的學者對法治也下了不少定義。有的學者側重于從法哲學方面對法治下定義；有的學者著眼于管理科學側面對其下定義；而有的學者則致力于以社會學角度來探討法治的定義。學者們下的定義在此不再一一贅述。縱觀不同時空不同學者對法治下的定義之后，本文認為有必要界定“法治公安建設”的內涵，言即法治公安建設是公安機關以公民權益為出發點和最終歸宿的依照法律辦事的一系列價值理念、工作方式和方法的總和。具體而言，法治公安建設的主體是我國各地各級的公安機關，其目的是服務公民，其構成要素有法治理念、合理制度設計、有序執法活動等。在我國實踐中，作為極其重要的執法部門，行政執法和刑事執法是公安機關的兩大最為主要的活動。我們公安機關的原初宗旨就是預防、打擊違法犯罪以維護社會秩序、捍衛社會公義和為公民服務的。法治公安建設斷然不可偏離這一宗旨，公安建設務必要納入法治的軌道。因此，為了保護公民的合法權益和限制公安機關的權力，深化貫徹落實法治公安建設是我們依法治國的一種客觀需要。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央提出并形成了全面深化改革、全面依法治國的戰略布局。隨著該戰略布局的展開，不論是國家層面、社會層面還是公民個人層面，都對法治公安建設提出了更高要求。要想推動法治公安建設取得長遠性的發展，就必須堅持全面深化改革公安現行的機制。在我國當下，公安不僅是法治中國的重要建設者，也是法治中國的積極支持者和有力維護者。法治公安建設與法治中國建設息息相關，而衡量法治中國建設的最主要標準就是法治化水平，公安的法治化水平在一定程度上會客觀反映我國總體的法治化水平。因此，法治公安建設也就應運而生了，同時也被提上了全面深化改革的行程單。

（一）法治公安建設是社會管理創新的最優方式

在日新月異的社會歷史條件之下，伴隨著改革開放的全面推進，我國社會也有了一個從封閉到半開放，再到全開放的劇烈轉變的過程。與此同時，社會的變遷也給政府的管理帶來了新問題和新挑戰，計劃經濟時代的殘留也逐漸地退出了歷史舞臺。因此，政府的管理方式和手段也急需改良，以符合時代潮流的發展。公安機關是我國縣及其以上政府的重要職能部門，其肩負著社會管理和秩序維護的重大職能，在國家推進社會管理創新的歷程中具有不可替代的地位和作用。而公安是社會公共安全體系中的中堅力量，處在社會管理創新的最前沿，同整個社會的變化發展息息相關，它所面臨的社會公共安全問題數量最多、范圍最廣、難度最大、矛盾也最為直接。在推進社會管理創新中，公安責無旁貸、使命重大、空間廣闊，可以大有作為。而我國的法治公安建設是推動實現社會管理創新的最優方式，是我們黨和政府從保障民生、維護社會穩定、促進社會和諧的大局出發，面對社會發展重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期的新形勢、新要求所做出的重大戰略部署。法治公安建設不但關系到夯實我們黨的執政基礎和鞏固黨的執政能力等系列問題，還密切關系到我國政府的職能轉變以及公信力提升等問題，也關系到經濟的發展、社會的進步和公民幸福指數的提升等國計民生，正可謂意義極其重大。

（二）法治公安建設是全面深化公安改革的必然要求

全面深化公安改革應深入了解和剖析公安的價值取向、公安權力的行使主體、公安權力的配置以及公安權力的運行的涵義及其在公安改革中的相互關系，準確把握改革的系統性、綜合性和根本性等重要特征。①一般來說，任何建設的最終歸宿還是落實到人這一主體上來。而法治公安建設因時代的變化發展而變化發展著，隨著我國各個領域的快速發展，在公安建設方面出現了一些跟社會經濟發展不相適應的問題。要破解這些長期影響法治公安建設的頑疾，就必須堅持改革創新。而法治公安建設是全面深化公安改革的必然要求，是適應時代新發展的必然要求，是促進社會公平正義，維護社會和諧穩定的必然要求，是激發公安生機活力、提升公安戰斗力的必然要求。法治公安建設事關我們國家和社會的長治久安，事關黨群關系和政民關系的有力改善，事關廣大公民的切身利益和未來福祉。綜上所述，其具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

（三）法治公安建設是維系和諧警民關系的現實需要

“國家乃民眾之最高保護者，而警察乃國家之機關，警察之性質，既直接與國民之日常生活有至大關系，則警察之最終目的，在謀國民之多數幸福，國民對警察自不可視若路人。”②警民關系是當下社會最基本的關系之一，就警民關系的和諧與否來考察，一方面它是法治公安建設的重要子任務，另一方面，它是構建社會主義和諧社會的主要衡量指標之一。當前社會多元化新形勢下的警民關系直接體現著國家與公民之間的關系，它既是公權力和私權利博弈的一個縮影，又直接關系著我們社會的穩定、發展和繁榮。如果警民之間有矛盾，且得不到及時有效化解，那么和諧社會的構建就不可能順利實現。要想全面改善警民關系，就必須要矢志不渝地堅持法治公安建設，畢竟公安機關的一言一行都在外觀上，代表著政府形象和直接維系著作為社會熱點的警民關系。而法治公安建設是有利于維系我國警民關系的紐帶。

二、法治公安建設的意義

公安在我國現行體制下發揮的重要作用是其他部門在相當長的一段時期內無法替代的。我們國家治理能力現代化中和依法治國建設中都包括了法治公安建設這一板塊，法治公安建設與前述兩者的關系十分密切。申言之，其意義久遠而重大，具體如下：

（一）有助于促進法治中國建設

無論在任何時空的國家或者地區，警察作為一支重要的武裝力量，都是政府對社會和國民進行管理，甚至是管控的典型代表。而該國抑或地區法治水平高低的一個現實折射，即是警察的執法水平及其外在形象，這些都極其深刻地影響著國民對政府的認可程度或信任程度。法治公安建設為法治中國建設營造了一個良好的氛圍和趨于純粹的環境，即法治公安建設是我們國家法治文明高低的重要刻度尺之一；法治公安建設是我們構建社會主義和諧社會的一劑良方；法治公安建設是提升政府公信力的重要基石；法治公安建設是公民伸張正義和捍衛權利的堅強后盾。法治公安建設有助于公安全面、充分、高效地履行法定職責，進而有利于公安積極適應新時期的新任務和新挑戰。法治公安建設應全力探索以信息化為風向標的立體型態的治安防控管理模式；盡力緩和國內各個層次的矛盾以保障社會的長治久安；傾力提高廣大公民的幸福指數等國計民生；大力打造“國內安定、社會穩定、公民康定”的三位一體的指向性環境。法治公安建設最終的落腳點是維護國內安全、社會穩定和公民康定。

（二）有助于推進公安全面深化改革

公安全面深化改革是當代公安建設的重要主題之一。之所以改革是因為公安之前的體制與時代變遷相脫節了，而為其奠定了堅實基石之一的即是法治公安建設。當下，法治公安建設給推進公安全面深化改革提供了理論依據和現實支撐。而加快步伐建立一支“有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償”的高效優質的公安執法隊伍，既是前者也是后者所客觀要求的理想結果之一。我們只有擁有一支上述高效優質的公安隊伍，才足以契合廣大公民對公安工作的新愿景、新希冀，也才能進一步推進全面公安深化改革的進度。實現真正意義上的公安全面深化改革，在客觀上要求公安機關執法行為規范化、執法管理人性化、執法流程信息化，以確保和維護社會秩序和公義。法治公安建設也有助于公安機關的工作更加公開化、公平化和公正化，積極探索和創新公安執法模式，科學討論和求證具體執法標準、合理梳理和暢通民意表達渠道。俗話說“陽光是最好的防腐劑”，我們不僅要讓公安機關在陽光下行使執法權，更要依照程序以確保廣大公民可以看得見摸得著社會公義。

三、法治公安建設的路徑選擇

為了主動適應建設法治中國和法治公安建設的客觀需要，要想長期堅持以法治精神引領公安的建設和努力推進法治公安建設的進程，必須堅持以下三條基本路徑。

（一）強化公安憲法法律意識

“權力制約和權利保障（或以權利制約權力）是法治的根本和核心。”③“法治的第一要義就是法律之治。”④任何公權力都應當是有限的，公安的權力也應當是有限的。公安憲法法律意識會影響到公民的切身合法權益和訴求的獲得與表達。要推進某項建設，首先應該轉變思想觀念。法治公安建設的首要任務應該是確保公安在思想上的法治化，社會主義法治理念是我國公安必須長期堅持的理論武器，要不斷梳理和加強該項建設的理論根基。由于我國在編的公安隊伍人數多達200萬，如果他們弱化憲法法律意識，那么由此導致的負面的政治效果、法律效果和社會效果是可想而知的。一旦公安弱化憲法法律意識，則極有可能會造成警民矛盾，甚至警民對立，嚴重的還會影響法治中國及和諧社會的建設。因此，強化公安的憲法法律意識是推動并完善法治公安建設的當務之急和首要環節。

強化公安的憲法法律意識需要及時糾正他們的意識偏差，實現思想觀念的徹底解放，使公安主動成為全面深化公安改革的急先鋒和排頭兵，剔除和摒棄與全面深化公安改革不相適應的思想理念。我國公安要毅然摒棄落伍的甚至是錯誤的思想理念。如“重打擊、輕保護”“重實體、輕程序”等。我們應當主動強化憲法法律意識，學習新的符合時代發展的服務理論和管理理論，逐漸地破除官本位等根深蒂固的錯誤意識；我們還應當樹立新的社會本位和民本位的意識。它們二者要齊頭并進，缺一不可。同時，公安要時刻地活用憲法法律、服務理論和管理理論，逐漸提升公民對公安工作的配合度、理解度和認可度。目前，公安是我們黨群眾路線的忠實捍衛者；是我國公安全面深化改革的直接踐行者；更是我們國家治理現代化和社會治理協同化的廣泛參與者。因此，公安必須強化憲法法律意識，從內心深處將憲法法律作為執法依據和自己的行為準則，要嚴格依法履行法定職責，矢志不渝地遵守“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法治原則。尤其是公安的領導干部要起模范帶頭作用，要長期堅持學法、守法、用法、護法，要極力養成“維護社會公義、尊重與保障人權、自覺接受監督”的優良作風；要不斷養成對照、運用憲法法律的具體規定以及思維模式去發現問題、分析問題、判斷問題、解決問題的良好習慣；要善用、巧用法制和法治精神開展工作、引導社會和化解各類矛盾。在干部選拔工作中，要首選法治素養強、依法辦事能力突出的優秀干部。最重要的一點是，公安必須將憲法法律意識內化于心，外化于行。公安唯有從細節方面的工作著手，并貫徹落實公平正義和人文關懷到每一起案件當中，才能從根本上消除警民之間的隔閡。只有這樣才能有機融合民意警情，才能有效暢通警民互動交流的渠道，才能最大限度地提高公民參與社會治安管理的積極性。

（二）實行法律要求與實戰應用相結合的執法培訓機制

國家治理現代化⑤之下的法律要求與實戰應用，要求公安實現執法規范化，要求建立健全公安執法服務的制度體系，它常常著眼于公安管理的標準化、規范化、專業化和職業化。實行法律要求與實戰應用相結合的執法培訓，有助于全面深化公安改革，推進國家治理能力現代化。執法培訓作為實現法治公安建設的重要表現形式，以形形色色的培訓為媒介，為深化開展法治公安建設奠定堅實的基礎，堅持運用法治思維范式辦事辦案的立場，使法治思維范式內化于心、外化于行。

首先，要完善公安學習法律的機制。通過系列法治專題講座、領導干部學習法律條文等形式，組織學習法律知識。其次，舉辦新警職業培訓、警銜晉升培訓、領導干部培訓、專業警種業務培訓等各種培訓時，應當將法律知識納入培訓的常規內容中。可依據本公安機關的具體情況，把執法培訓的普遍性要求與不同警種的特殊需要，以及崗位特點有機結合起來，靈活機動地科學設置培訓方式和培訓內容。再次，重點圍繞多發常見案件辦理、現場處置、調查取證、規范使用辦案區、出庭作證、執法窗口管理服務、槍支警械使用管理、警務技能及戰術等工作，科學合理地設計、模擬不同執法場景，統籌協調開展相應的實戰模擬和專題培訓。以情景模擬的教學指導、形象生動的案例分析和及時全面的實戰應用來及時有效提升公安的能力。最后，要加強公安人力資源的管理和開發，盤活公安力量，夯實公安基礎，發掘公安潛能，堅持走政治素質強警和專業素質強警并重的路徑，加大對政治素質和專業素質培訓的資源投入，以建設一支適應時代發展的和素質過硬的公安執法隊伍。

（三）推行執法資格考試結果與任職資格掛鉤機制

推行執法資格考試結果與任職資格掛鉤機制是公安機關建設的潤滑劑和助推器。要想成為公安機關的一員，則必須滿足一定的資質，這跟行政許可有一些類似之處。首先，公安必須通過初級執法資格考試，沒有通過的人員當年公務員考核不得評定為稱職及以上成績。其次，公安機關內設的執法和勤務機構以及派出所領導都必須通過中級執法資格考試，應當具備與其職責相適應的執法能力。在選拔公安機關內設執法和勤務機構以及派出所領導時，應當在通過相應執法資格考試的領導干部中考慮。再次，對已經任職，但未通過相應執法資格考試的領導干部，當年公務員考核不得評定為優秀，不得參加評先評優，并且應當督促其盡快通過相應執法資格考試；連續兩年未通過相應執法資格考試的人員，公務員年終考核結果不得被評定為稱職及以上。最后，個人通過高級執法資格考試或者國家司法考試的人員，在同等條件下優先考慮晉升。

注釋：

①熊一新.關于全面深化公安改革若干問題的思考[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2015（6）.

②松井茂著，吳石譯.警察學綱要[M].北京:中國政法大學出版社，2005.

③馬占山.國家、市民社會與法治[M].北京:商務印書館，2002.

④張文顯.論中國特色社會主義法治道路[J].中國法學，2009（6）.

⑤習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（22）.

[1] 徐武生.公安機關推進社會管理創新要依法而行[N].人民公安報，2012-08-12（3）.

[2] 呂紹忠.論警察法治[J].山東警察學院學報，2007（4）.

[3] 殷炳華.法治公安探析[J].山東警察學院學報2015（3）.

[4] 涂小雨.全面深化改革背景下提高制度執行力研究[J].中州學刊，2016（12）.

[5] 金天宇.論公安治理能力現代化[J].北京警察學院學報，2016（3）.

[6] 湯三紅.論法治公安建設的路徑選擇[J].凈月學刊，2015（3）.

[7] 林學飛.法治化是社會管理創新的方向[N].學習時報，2011-10-17（5）.

[8] 李嘉慶，王靜靜.以規范執法筑牢公安工作生命線[N].人民公安報，2014-11-04（8）.

[9] 王海仁.法治公安建設的幾個重要問題[J].公安學刊——浙江警察學院學報，2014（3）.

[10]李培林.社會管理亟待加強與創新[J].中國人大，2011（15）.

[11]胡陳芳.城市化進程中的社會管理問題芻議[J].實事求是，2012（3）.

[12]呂紹忠.法治文明視野下的警察法治研究[J].河南警察學院學報，2012（3）.

[13]岳凱敏.新時期和諧警民關系的建構與完善[J].河南警察學院學報，2011（3）.

（責任編輯：劉北蘆）

The Necessity and Path Choice of Public Security Construction in Rule of Law

PENG Kai
Law School，Sichuan Normal University，Chengdu 610066，China

The construction of public security law is a part of the rule of law that can not be separated.It is not only necessary for us to deepen the reform of public security，but also the need to maintain a harmonious relationship between the police and the reality.But there are still many stumbling blocks in the current system and practice.Public security and constitutional law consciousness，law enforcement training mechanism behind the office qualifications linked to the unreasonable mechanism is more obvious obstacles.Therefore，to strengthen the public security law enforcement training mechanism constitution consciousness，legal requirements combined with the actual application，the implementation of the law enforcement qualification examination results and appointment qualifications linked mechanism for path selection to promote the construction of public security law.

construction of rule of law;consciousness;training;qualification;path choice

彭 凱（1993-），男，四川雅安人，四川師范大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學、行政法學。

2017-04-20

D631

中圖分類號A