中小學法治教育實施困境與對策

趙 偉，趙士謙

(沈陽師范大學 教育科學學院，沈陽 110034)

2016年6月，教育部、司法部、全國普法辦等三部門聯合頒布《青少年法治教育大綱》，其目的是落實黨的十八屆四中全會精神，推動法治教育納入國民教育體系，提高法治教育的系統化、科學化水平。 從總的情況來看，全國各行各業都在積極、穩妥地推進法治教育進程，并已取得了一定成效。就中小學而言，法治教育的探索也在積極進行中，取得了一些可喜成果。但是，在實施過程中依然存在諸多問題。因此，厘清中小學法治教育的內涵，分析中小學法治教育的實施困境，探討中小學法治教育的有效對策，將對我國中小學法治教育的健康發展起到一定的推動作用。

一、中小學法治教育的內涵

(一)中小學法治教育的概念

“法治教育”從字面上理解，就是“法治”的教育，即通過對公民進行有目的、有計劃、有組織的“依法治國”方略的宣傳和教育，培養和發展公民法治意識及用法治意識指導自己行為的一種活動，包括對公民法治的思想、法治的原則、法治的制度、法治執行過程的多方面教育。[1]51就“中小學法治教育”而言，是指將我國義務教育階段的中小學生這個特殊群體作為法治教育的主體，并對其進行權利與義務、公平與正義、規則與秩序等方面的教育過程。目的是通過法治教育來普及中小學生的法律知識，培養民主觀念、法律意識，樹立法治理念，進而使中小學生真正做到學法、懂法、守法與用法，使之在必要時運用法律武器來維護自身的合法權益。

中小學法治教育從內容上來說包括三個方面，即普及法律知識、提高法律運用能力和培養法律意識。作為中小學生法治教育的初級目標，普及法律知識是中小學法治教育工作的重點。具體來說，普及法律知識內容應涉及法律的概念、價值與功能，法律的形式與運作過程，我國現行法律法規的主要內容等。提高法律運用能力是中小學生法治教育的中級目標，即在普及法律知識的基礎上，將理論學習轉化為實踐。培養法律意識是實現中小學生法治教育的高級目標，具體來說，培養法律意識應涉及法治觀念、權利與義務意識、程序與訴訟意識等內容。普及法律知識是基礎，提高法律運作能力是精髓，培養法律意識是核心。

(二)中小學法治教育的特點

首先，教育對象的特殊性。中小學法治教育的對象是在校中小學生，其特殊性在于，無論是在生理上還是心理上都具有不成熟性與不健全性。這個階段的中小學生邏輯思維并不是很強，缺乏獨立自主的意識，注意力與意志力也容易受到外界的干擾，但他們的模仿意識強烈，若不能加以正確的引導與監督，勢必會給他們帶來困擾。此外，隨著中小學生年齡的增長，他們的自尊心、自我價值觀也逐漸增強，并開始接觸與嘗試評價周圍同學、朋友等行為。因此，在這個時期注重中小學生法治教育就顯得尤為重要。

其次，教育目標的明確性。2013年，教育部等五部門聯合頒布的《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》中明確指出：“法律素質是現代社會公民健康成長、參與社會、幸福生活的核心素質之一。加強青少年學生法制教育是貫徹黨的教育方針、實施素質教育、培養社會主義合格公民的客觀要求，是落實依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的基礎工程。”黨的十八屆四中全會也明確提出：“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程。”[2]這充分表明，通過中小學法治教育使中小學生不但要具備一定的法律基礎知識，樹立法律信仰與法治觀念，更能體現出當前我國開展中小學法治教育的重要性與緊迫性。

最后，教育內容的系統性。其主要體現在兩個方面：一是在法治教育活動的安排上，既要運用一些生動、形象的案例對學生進行啟蒙教育與法律知識的傳授，還要適當讓法治教育走進校園、走進課堂、走進生活；二是在法治教育教材體系的編排上，不但要符合中小學生自身心理與認識發展規律，而且也要具有一定的邏輯性，做到言簡意賅，通俗易懂。

二、中小學法治教育的實施困境

(一)行政層面

1.教育機制缺乏協調性。目前，中小學法治教育缺乏統一的組織領導體系，法制教育整體規劃也比較滯后，影響了中小學法治教育的實際效果。其一，缺乏統一管理。中小學法治教育主要由學校安全保衛室、團隊辦公室、校務辦公室、教導處等多個部門共同承擔，部門之間分工不明確，責任劃分不清晰，難以形成統一的衡量標準。其二，缺乏有效銜接。實現中小學法治教育全面、協調與可持續發展，應統籌兼顧學校法治教育、社會法治教育與自身法治教育。就目前而言，三方面并沒有真正統籌、協調，使得中小學法治教育整體效果不佳。

2.評估體系缺乏科學性。中小學法治教育評估是指以法治教育目標為基礎，運用科學有效的評估方式，對法治教育的過程和結果進行有價值的判斷。在實際檢查中，教育行政部門對中小學法治教育整體效果評價體系籠統，不夠科學。在現有的評估體系中，教育行政部門還沒有單獨開發出針對中小學生法治素質狀況的指標評價體系；教育行政部門的評價主要是通過簡單的座談、聽匯報等方式進行。對于學校法治教育的評估略顯簡單，評估標準模糊，評估的導向和激勵功能不足。

(二)學校層面

1.法治教育規章制度欠缺。中小學法治教育之所以沒有達到預期效果，在于缺乏一套系統科學的規章制度。目前，中小學根據學校自身的特點制定了學校規章制度，其中的法治規章、具體執行細則涵蓋了從中小學校長、教師、工作人員到學生。例如，中小學學生手冊，包括中小學生守則、安全規定、操行評定辦法與德育量化標準等。這些規章制度盡管體現了學校管理學生按章辦事，但這些相關規定不夠全面。在操作層面的規程上，也缺少法治化的相關內容。另外，對中小學領導權力、教師行為規范、學生獎懲規則與利益訴求表達等更缺少一定的約束機制。

2.法治教育師資力量薄弱。師資力量是實現中小學法治教育質量的重要保障。我國《中小學法制教育指導綱要》明確指出：“各地教育行政部門要有規劃地培養專兼職相結合的法制宣傳教育隊伍，鼓勵有條件的中小學聘任法制教育專、兼職教師；要對全體教師進行有關法制教育基本知識和必備能力的培訓……”但就實際運行情況而言，我國中小學法治教育師資力量仍存在兩方面不足：一是教師法律素質不高。中小學法治教育工作者需要具有很強的理論功底與豐富的實踐經驗，這也是法治教師能否勝任這份工作的必要條件與要求。目前，很多中小學法治教師的法律知識陳舊，缺乏對法治理念的研究，很難解答學生的一些法律疑問。二是師資配備匱乏。很多中小學法治輔導員都是由教育局、共青團等部門的法律人士構成，但他們由于自身工作繁忙，很難保證對中小學法治教育盡心盡力。中小學法治教師基本由班主任、教學主任或者校長兼職，但由于他們自身法律知識欠缺，很難保障中小學法治教育的質量。

3.法治教育內容設置不系統。目前，我國中小學法治教育內容設置缺失嚴重。從微觀角度看，主要表現為：其一，沒有正規的法治教材。在中小學教育教學計劃中，法治教育內容更多地融入到了相關課程教學中。小學的法治課程是通過高年級的一本叫做《公民》的小冊子進行的，該小冊子主要告訴小學生一些道德常識、遵守班紀班規和交通規則等。到了初中階段，法治課程主要是通過《思想品德》這門課程來完成的。其內容所占比例較小，法治知識不連貫。因此，中小學法治教材的科學性與系統性很難保證。此外，即使有些中小學使用普法教材，但也存在著材料陳舊、缺少鮮活案例等問題。其二，缺少法治課程的設置。在中小學教育課程實施計劃中，一直沒有獨立的法治課程，大多數情況下中小學各班級只是通過班會課或思想政治課稍加提及一些法律常識。因此，很難保證中小學法治教育取得良好的效果。其三，教學方式較為單一。中小學法治教育在教學計劃中所占比例較小，中小學教師主要以口頭講解為主，基本采用傳統的“填鴨式”教學方式，對法治知識點更是照本宣科、強硬背誦，忽略了中小學生在實踐中的法律運用。這不僅使中小學生失去對法治學習的興趣， 而且也無法有效地實現中小學法治教育的目的。

從宏觀角度看，中小學對法治信仰教育缺乏足夠的重視。目前，在我國中小學法治教育過程中，基本從未提及或聽到過“法治信仰”這個詞，更不必談及對法治信仰的推廣與研究。在教學中，教師不注重培養學生的法治認知、法治情感、法治精神與法治人格的塑造，勢必會使學生出現知法不守法、知法不信法等現象。同時，中小學過分強調校規校紀，卻忽視對學生權利與義務觀念的引導與教育，進而阻礙中小學生法治信仰的形成。

(三)社會層面

1.網絡環境的負面影響。隨著“互聯網+教育”時代的到來，互聯網在中小學生的學習和生活中發揮著不可替代的作用。但是，互聯網是一把“雙刃劍”，在便利的同時，也必然會對中小學生的人生觀、價值觀與世界觀產生負面影響。一方面，網絡存在著大量的虛假信息和不良信息，如惡意炒作與誹謗、散布謠言等。由于中小學生不具有對信息真偽的判斷能力與分辨能力，久而久之就會形成錯誤理念，并嚴重阻礙中小學生道德與法治觀念的形成。另一方面，中小學生沉迷于網絡不能自拔，如瀏覽暴力、黃色等不良網頁。這不僅影響中小學生的身心健康，而且也極易使其走上犯罪道路。因此，加強中小學網絡法治教育刻不容緩。

2.社會風氣的負面影響。在社會上一些非主流價值觀的影響下，中小學生正確的價值觀與人生觀發生扭曲，致使一些中小學生走上違法犯罪的道路。在社會宏觀環境下，一些不良、不利因素嚴重充斥在中小學生的周圍，如拜金主義、享樂主義、個人主義、扭曲的價值觀、未成人的腐敗消極等，給中小學生的成長帶來不良影響；在社會微觀環境下，一些中小學周邊開設網吧、電子游戲廳、錄像廳等，致使產生很多淫穢色情、迷信傳播等不良社會風氣，從而嚴重影響中小學法治教育的順利實施。

三、完善中小學法治教育的有效對策

(一)行政層面

1.構建協調的法治教育工作機制。加強中小學法治教育工作，是一項龐大而復雜的系統工程。其一，加強對中小學法治教育工作的統一領導。教育行政部門應積極采取有效措施，在中小學設立法治教育領導機構，并對各項工作實行責任分工，以形成領導有力、規范有效的工作格局。比如，由學校高層領導負責學校法治教育工作，學校中層領導主抓學生法治教育，將法治教育落實到相應的崗位上，其他部門要協助中小學法治教育的實施。教育行政部門定期安排法治工作任務，切實做好對中小學法治教育的監督、指導與檢查工作，以確保中小學法治教育工作有組織、有步驟進行。其二，強化對中小學法治教育的有效協調。教育行政部門引導中小學與政府、社會建立各自的法治運行機制和溝通機制，提高中小學法治教育的效率。其三，國家有必要制定一部針對校園安全的法律法規，以便中小學與社會各方面處理具體的違法事件時，能夠做到有法可依。這樣，在中小學當中便能營造出一種良好的法治教育工作氛圍。

2.建立科學的法治教育評估體系。中小學法治教育評估是法治教育過程的一個重要方面，它不僅可以對法治教育工作的改進提供參考意見，而且也可以對法治教育的成效進行評價與總結。提高中小學法治教育實效，教育行政部門應建立科學有效的法治教育評估體系。一方面，建立合理的法治教育評估方案與考評細則，每一項評估細則的制定都要有一定的量化分數。法治教育的評估手段與方式也要體現多樣化與全面化，可適當采取定量評估與定性評估相結合的方式。另一方面，教育行政部門要充分發揮懲處機制。對于達到評估標準的學校或示范單位等應授予榮譽稱號；對于中小學教師開展法治教育工作突出者，應給予該教師評定職稱優先等相關待遇；相反，對于法治教育評估不合格或建設法治教育環境不積極的學校或教師，應給予批評教育、限期整改、警告處分等。只有將中小學法治教育評估結果與相關工作掛鉤，才能確保中小學法治教育工作落到實處。

(二)學校層面

1.完善學校法治規章制度。建立完備、科學的法治教育制度，可以起到約束和規范行為的作用。首先，在遵循“公平、公正、以人為本”的法治教育理念下，中小學應適當更新或增加各項規范性的文件與規章制度，確保學校的規劃、管理制度符合法律規定。比如，在制定中小學學生手冊時，可采用學生聽證制度，聽取學生意見，讓學生真實感受到自己的法治主體地位。[3]其次，建立健全約束機制，加大規范制度執行力度。對于領導權力、行為規范、獎懲規則等，要進一步充實、完善。任何校領導及師生員工違反學校規章制度，都應嚴格按照規章制度做出相應處罰，讓學校各方面均能體驗到規章制度的約束力，進而促進中小學依規辦事法治氛圍的形成。

2.強化法治教育師資力量。中小學法治教育若想取得顯著成效，離不開法治教師的直接推動和具體實踐。一方面，提升教師法律素質。提升中小學教師法治素質最有效的途徑是開展法治教育，加強法治培訓，使教師系統地掌握法律知識，避免出現中小學教師不懂法現象。教育行政部門可以定期對專兼教師、校長舉辦法治教師觀摩會、研習會及講座等，從而提高教師的法治精神與法治素養。另一方面，完善法治師資配備。目前，從中小學配備的法治師資隊伍來看，絕大部分中小學法治教育團隊較為單薄，甚至根本沒有專業的法治教師。中小學有必要聘請專業法律人士，如律師、檢察官、法官等來擔任學校法治兼職教師，既能為中小學法治師資隊伍輸入新鮮血液，而且也能為中小學生講授法治知識，提供法治實踐指導。

3.合理設置法治教育內容。教育內容是實現教育目的的重要途徑，良好的法治教育內容有助于對中小學生更好地普及法治理念和精髓。[4]一是編制合適的法治教材。教材是教師對學生傳遞國家意志和知識的媒介，也是學生學習、內化知識、全面發展的媒介。[5]因此，編寫一套具有系統性、科學性的中小學法治教材是我國法治教育的必然要求。在編制教材過程中，一方面要考慮中小學身心發展特點與認知發展規律，使教材內容不僅通俗易懂、言簡意賅，還能反映中華民族的法治特色；另一方面，可適當考慮將法治教育內容有效滲透到各門學科之中。比如，中小學語文學科，教師在對課文字、詞、句等講解過程中，可適當融入法律詞匯與法治故事來進行解釋。二是適當增加法治課程的設置。中小學法治教育在義務教育階段應持續進行，而不是通過一學期的學習以后就此結束。具體而言，應當在每學期都開設法治教育課程，使每個階段的法治教育都具有持續性與連貫性，循序漸進中培養中小學生法治觀念與法治意識。三是探索多元化教育方式。采取科學有效的教育方式是提高法治教育質量的關鍵。從教學角度而言，在授課過程中，教師應積極探索與創新教學模式，如可采取案例教學法、多媒體教學法、師生討論法等。從管理角度而言，學校應營造濃厚的校園法治氛圍。可通過校園廣播、宣傳欄、邀請知名法律學者到校做專題講座、帶領學生實地走訪少管所等方式，綜合開展對中小學生的法治教育。這樣，既能調動學生的法治學習興趣，而且也能提高法治教育質量。

(三)社會層面

1.改善法治教育環境。大力弘揚中華民族優秀傳統文化，是改善社會法治環境最根本的途徑之一。黨的十八大以來，習近平總書記從不同角度、多個層面強調要傳承和弘揚中華民族優秀傳統文化。為此，一方面，深入開展優秀傳統文化宣傳教育活動，營造良好的社會氛圍，教導中小學生孝敬父母、尊老愛幼、愛護公物等。只有整體社會環境狀況改善了，才能讓中小學生的法治觀念、法治行為逐漸趨于理性。另一方面，加大力度整頓或定期巡查校園周邊環境，對影響社會風氣問題要嚴肅處理，以便為中小學營造出良好穩定的法治教育環境。

2.優化網絡空間環境。一方面，大力開展網絡環境治理，屏蔽非法網站，設計法治網頁，利用網絡媒體對中小學生進行法治教育，使其樹立法治觀念，進而規范法治行為；另一方面，成立中小學網絡監管部門，凈化網絡環境，完善中小學生上網行為，提高中小學生網絡法治意識。

[1] 陳潔.我國大學生法制教育研究[D].上海：復旦大學，2012.

[2] 中共中央.關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014- 10- 29(1).

[3] 張維平，翁瑩秀.《校園安全法》立法基本理論問題研究[J].沈陽師范大學學報(社會科學版)，2004，(4).

[4] 靳玉軍.加強青少年法治教育的若干思考[J].教育研究，2015，(4).

[5] 張善超,李寶慶.法治教育融入中小學課程設計的途徑與特色[J].教育探索，2015，(11).