工資集體協商制度的立法問題及對策研究

李玉玲

（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）

工資集體協商制度的立法問題及對策研究

李玉玲

（濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022）

工資集體協商制度是有效解決勞資矛盾、維護職工權益、體現社會公平的工資決定機制。我國工資集體協商制度的立法存在體系不健全、工會缺乏代表性和獨立性、行政色彩過濃、救濟機制不完善等問題，導致工資集體協商流于形式，難以發揮其功能。因此，我國應該盡快出臺工資集體協商法，政府由直接管制向服務轉型，保證工會的經濟獨立性，完善爭議解決機制。

工資集體協商；工會；集體談判；勞動關系

工資集體協商制度是勞動法律制度的基石，是協調勞動關系、維護職工權益的重要手段。工資集體協商制度最早起源于英國，如今這一制度已經成為美國、日本等國家調整勞資關系、解決勞資糾紛的重要法律武器。我國雖然在勞動法律中對集體協商制度有所規定，一些地方立法也出臺了協商辦法，但是總體來看我國關于集體協商的立法體系還不健全，過于原則，缺乏統一性，甚至對協商主體、政府功能定位、罷工權等問題，理論界還存在爭議。黨的十八屆四中全會要求全面推進依法治國，更好發揮法治的引領和規范作用，因此，對工資集體協商制度進行立法研究具有重要的理論和現實意義。

一、工資集體協商制度概述

（一）工資集體協商制度的概念

歐美國家一般使用“集體談判”的概念，認為集體協商與集體談判屬于勞動關系體系中兩個不同的方面，是解決矛盾的兩種不同形式[1]。集體談判是雇主或雇主組織與工會或勞方組織就工資、勞動條件、福利待遇等進行的談判，集體協商則是雙方就集體談判中沒有涉及的問題進行協商。集體談判一般要求勞方代表必須是工會會員，而集體協商則沒有此限制。1921年，英國學者韋伯夫婦在《產業民主》一書中最先提出了“集體談判”的概念，1981年國際勞工組織《促進集體談判公約》使用了集體談判的概念。

我國學術界并未嚴格區分集體協商和集體談判兩個概念，一般認為集體協商包括集體談判的過程，立法實踐中均使用了集體協商這一概念。有的學者認為，用集體協商替代集體談判的主要理由在于集體談判將勞資雙方視為對立的雙方，這一點與社會主義性質不完全相容；此外，集體談判制度的基礎是勞動三權，而我國相關立法并沒有明確的勞動三權的規定[2]。

工資集體協商是指用人單位與職工通過集體協商的方式，依法就工資標準、工資分配與支付、獎金、違約責任等事項達成一致意見，并簽訂集體工資協議的行為。工資集體協商制度是關于工資集體協商主體、協商內容、協商程序、法律責任等事項的法律規則系統。在簽訂集體勞動合同中，工資是引發勞資雙方矛盾的焦點問題，因此工資集體協商是集體合同的重要組成部分。

(二)工資集體協商的主要類型

工資集體協商主要有企業工資集體協商、區域性工資集體協商和行業性工資集體協商三種類型，其中企業工資集體協商屬于一般類型，對具備了開展工資集體協商條件的企業都適用。但是企業工資集體協議確定的工資標準不得低于區域性、行業性工資集體協議的約定，區域性、行業性工資集體協商在范圍和層次上都大于、高于企業級工資集體協商。企業工資集體協商是指企業代表與職工代表就工資事項進行平等協商，簽訂專項工資集體協議的行為；區域性工資集體協商是指由區域工會組織與區域企業組織或區域內企業方的代表，依法就工資事項進行集體協商，并簽訂區域性工資集體協議的行為，區域一般指的是鎮、區、街道、村、經濟開發區、工業園區等；行業性工資集體協商是指在同行業企業相對集中的區域，由行業工會組織代表職工與同級企業代表組織或企業代表，依法就工資事項進行集體協商，并簽訂覆蓋本行業所有企業的行業性工資集體協議的行為。

二、我國工資集體協商制度的立法現狀及問題

（一）工資集體協商制度的立法現狀

隨著我國社會主義市場經濟的建立和發展，勞動關系由原來的終身制轉變為勞動合同制，勞資雙方的矛盾、糾紛不斷增多，因此工資集體協商制度被提上了立法日程。2000年原勞動部發布《工資集體協商試行辦法》，對工資集體協商的定義、內容、程序、協商代表、協議的審查作了具體的規定；2004年又出臺了《集體合同規定》，對工資集體協商代表的產生、職責、集體協商的流程及爭議的處理作了進一步規定。2007年《勞動合同法》第52條規定企業職工與用人單位可以訂立工資專項集體合同，第53條對區域性和行業性集體協商制度也作了原則性規定，即縣級以下區域內的建筑業等行業可以簽訂行業性或區域性集體合同。

一些地方也紛紛對工資集體協商進行了相應的立法，截止到2015年10月，全國共有29個省、市、區制定出臺了36部集體協商地方性法規和5部集體協商規章，其中11部是最近三年通過或修訂的[3]。關于工資集體協商制度，只有河北省、四川省、江西省、山東省和杭州市、大連市、自貢市等少數省、市進行了專門立法，其他大多數地方并未進行專門立法，只是在有關集體合同、勞動合同的地方立法中涉及到工資集體協商的內容，立法層次較低，多以政府規章的形式出現。

（二）工資集體協商制度的法律問題分析

1.工會的代表性和獨立性不強。《工會法》第20條規定：“工會代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同。”工會作為勞動者利益的代表，在工資集體協商過程中與企業平等協商，其重要地位和作用被法律所確認，是工資集體協商制度向法制化、規范化的一大發展。但是在實踐中，工會的代表性與獨立性不強，不能從根本上解決工資集體協商中協商主體力量無法相抗衡的問題。在我國企業中，工會的組建、運行、工會干部的任命等基本由企業決定，在經濟和組織上工會對企業存在過多依賴。還有一些工會干部本身由企業行政干部兼任，這種角色混淆使工會難以保證在工資集體協商中的獨立性，不能夠很好地代表勞動者的利益與企業平等協商，很難真正地起到維護勞動者合法權益的法律效果。

2．行政色彩濃厚。我國關于工資集體協商制度的立法表現出濃厚的行政色彩，明確規定了政府在工資協商中的主導地位和干預職能。在集體協商中，政府本應適度介入，充當“中間人”的角色，實際卻充當了“管制者、調停者、監督者和仲裁者”[4]。如《工資集體協商試行辦法》第6條及第22條規定，勞動行政部門對協商主體資格、協議內容等有審查權，對協議可以提出修改意見，對履行情況有監督權。

政府主導下的工資集體協商制度由于缺乏制度實施的原動力，導致只注重工資集體協議的簽約率，很多省市甚至將覆蓋率、簽約率作為企業評優、政績考核、工會專項考核等的依據，但是多數協議并未真正履行和實施，存在“走過場”的問題。另外，政府主導下的工資集體協商通常由上級工會提供格式文本，并未經過協商、談判的博弈過程，職工意愿難以實現，資強勞弱的矛盾并未真正化解。

3.立法不完善。首先表現為立法層次低，立法體系不完善。我國雖然在國家層面上出臺了《工資集體協商試行辦法》，但是這個規定僅僅是部門規章，立法層次低，權威性不夠，效力遠遠低于法律，不能成為地方進行工資集體協商立法的依據，這也導致立法體系中某些內容不一致。以《工資集體協商試行辦法》與《杭州市企業工資集體協商條例》比較，在協商代表、協商程序等方面很多內容不一致。再如，《工資集體協商試行辦法》規定，一方收到協議意向書時答復時間為20日，提供協商資料信息的時間為會前5日；而《四川省企業集體協商辦法》規定，一方接到工資集體協商的要約后應于15日內書面答復，提供協商資料信息的時間為會前10日。其次表現為立法內容不健全。《工資集體協商試行辦法》雖然對協商的主體、程序和內容作了規定，但是對行業性、區域性工資集體協商及法律責任問題均未提及。地方在立法中也存在不同程度的內容缺失問題，如對協商代表保護的規定大多數地方立法都注重對職工代表的保護，卻忽視對企業方代表的保護。

4.爭議救濟機制不完善。從我國立法來看，關于工資集體協商過程中的爭議處理方式也不盡相同，導致發生爭議時如何救濟成為問題。《勞動合同法》規定了集體合同履行過程中發生爭議首先要協商，協商不成的可以仲裁或起訴。《勞動法》第84條對簽訂或履行集體合同發生爭議的解決方式分別作了規定，對簽訂集體合同發生的爭議，當事人首先協商，協商不成由當地勞動行政部門組織各方協調處理；對履行中發生的爭議首先必須協商，協商不成之后可以選擇勞動仲裁，對仲裁不服的可以向人民法院起訴。原勞動部《集體合同規定》第49條規定了勞動行政部門協調處理的方式，當事人不能協商解決的，可以申請勞動行政部門協調處理，勞動行政部門認為必要時也可以主動介入協調處理。

三、國外工資集體協商制度介紹

國外工資集體協商制度從18世紀萌芽距今已有200多年歷史，英國、美國、日本等國家通過立法賦予工會工資集體協商的權利，在法律框架內采用集體談判制度解決工資報酬、福利待遇等問題，成為協調勞資關系、維護職工權益的重要方法和手段。這可以為完善我國工資集體協商制度提供有益的借鑒。

（一）美國工資集體談判制度

美國的工資集體談判制度有完善的立法保障，1933年的《國家工業復興法》賦予職工選擇代表與雇主進行集體談判的權利；1935年《國家勞資關系法》明確了工會在談判中的主體地位，非公共領域的勞工也成為集體談判的領域，談判的程序和內容更具體；1947年《國家勞工管理法》為平衡雇主和工會的關系對工會的權利作了限制。

美國工資集體談判制度強調雙方的信息披露義務，避免惡意談判。雇主必須披露己方掌握的生產、經營及利潤等與談判相關的信息，工會也必須如實提供相關信息。1959年《勞資報告及披露法》要求工會對其財務狀況進行適當的披露，禁止工會通過集體合同條款限制雇主的權利[5]。美國工會在集體談判中獨立性強，不受任何其他團體或雇主的干涉，僅代表職工的利益，如美國《國家勞動關系法》第八條明確禁止雇主控制或干涉勞工組織的成立或活動，禁止向其提供財政或其它方面的支持。

美國糾紛救濟機制比較完善。集體談判過程中的爭議由美國國家勞資委員會負責處理，并對雙方的不當勞動行為進行監督和糾正，職工可以通過行使罷工權、雇主可以行使閉廠權來打破談判僵局，也可以通過第三方進行調解。集體協議達成后發生的爭端，先通過企業內部的申訴委員會解決，內部不能解決時可以提交仲裁委員會進行最終裁決。

（二）德國工資集體談判制度

德國工資集體談判制度的內容主要在其《集體合同法》中規定，行業工資集體協商制度和共決制度，有效穩定了勞動關系，成為各國借鑒的典范。

德國的工資集體談判以行業集體談判為主。德國沒有企業工會，每個企業隸屬于一個行業。德國最大的工會組織是行業工會聯合會，由八個行業工會組成，行業工會與對應層級的雇主聯合會進行談判。德國實行工資共決制，由工會和雇主自行協商，政府不予干涉。協議中的各項勞動標準為最低標準，企業標準不能低于行業集體協議標準。行業集體協議中形成了工資等級、工資結構和工資基準率的標準化，勞動力成本與工資的調整在同一行業變化不大，同一行業不同企業之間職工收入差距不大，企業和職工都能夠在公平環境下同等發展[6]。

德國政府主要通過集體談判間接對企業工資施加影響，不主動干涉。政府通過制定相關的法律法規保障談判的規范和公平公正，利用輿論導向對談判進行指引，也會通過稅收政策調節企業工資增長和職工之間的收入差距。

（三）日本工資集體協商制度

日本憲法規定了“勞動三權”，即團結權、集體談判權和其他集體行動權，工資集體談判權就是對“勞動三權”的落實。日本的《勞動組合法》規定，談判必須遵守誠實守信原則，工會提出工資集體談判要求時，雇主不得拒絕。日本的“春斗政策”即全國性的工資集體談判，因每年春天的二三月進行，所以稱為“春斗”，自1956年起定期開展。企業以“春斗”的標準制定企業的工資分配，有利于提高職工的工資水平，縮小工資差距，企業之間也能更公平地競爭。

四、完善我國工資集體協商制度的對策

（一）保證工會的獨立性和代表性

1．保證工會的獨立性。目前我國工會的經費主要來源于建立工會組織的企事業單位向工會撥繳的經費，這是難以保證工會獨立的主要原因。工會經費的主要來源應該是來自于會員，德國、日本等國家工會經費來源主要是會員的會費，會員繳納的會費為工資的1%至2%。我國工會會員會費繳納比例較低，僅為每月基本工資的0.5%。因此我國應該增加工會會員的繳費比例，工會會員繳納工會會費是會員的義務，這樣才能保證工會在工資集體協商中保持獨立。工會可以借鑒國外的經驗，積極拓展資金渠道，如通過理財儲蓄以增加利息收入。

2．保證工會的代表性。為避免一些企業的工會主席由企業任命的現象，保證工會真正代表職工利益，首先工會主席應當通過法定選舉程序選舉產生，會員通過民主選舉選出能代表絕大多數職工意愿的工會主席。為保證工會主席的職業化，其薪酬由上級工會發放而不是企業發放，其主要職責就是領導工會、維護企業職工權益、開展集體協商[7]。

（二）優化政府在工資集體協商中的角色定位

我國的工資集體協商立法目前還不完善，勞資雙方力量不對稱，勞動關系較復雜，不能完全依靠市場進行調節，政府在工資集體協商過程中作用重大。但是政府作為第三方應該居間協調，減少直接干預，采用立法、監督與服務的形式推進我國工資集體協商進程。首先，政府應該完善工資集體協商法律體系，確保勞資雙方在協商時有法可依并得到政府在法律方面的保護。其次，政府應該充當協調者和監督者的角色。集體合同有其私法性質，公權力不宜過多干涉。政府應該居間協調，化解分歧，推動談判進程；同時監督勞資雙方的協商行為，保證協商在法律下運作。最后，政府應該在集體協商中充當服務者的角色。國際勞工組織1981年第163號建議書要求政府在勞資協商中提供必要資料，對勞資關系的建立和運行提供指導、咨詢、中介和發布信息等服務。

（三）完善工資集體協商制度的立法

我國全國人大常委會應盡快進行工資集體協商專門立法，為地方工資集體協商立法和實踐提供上位法的依據。立法中應該明確規定工資集體協商的主體、內容、程序、爭議解決機制、法律責任等內容，增加雙方的信息披露義務、罷工權、閉廠權等權利義務的規定，補充完善行業性、區域性集體協商的內容，增強立法的可操作性。法律體系內部相關法律法規之間注意配套和銜接，保證體系的統一性和協調性。目前關于工資集體協商的規定是任意性規范，而非強制性法律規范，導致工資集體協商法律缺乏權威性。因此應該在立法中將工資集體協商進行強制性規定，將“可以”改為“應當”。

（四）健全工資集體協商爭議解決機制

根據目前的法律規定，在工資集體協商過程中發生的爭議不能協商解決的，當事人可以申請勞動行政部門協調處理。筆者認為，勞動部門的協調處理方式行政性太強，應該按照三方原則設立勞動爭議調解委員會，引入強制調解制度，對因集體協商、簽訂或履行集體協議發生的爭議，由調解委員會強制調解。對協商過程中發生的爭議，建議增加勞動仲裁的救濟機制，不贊成在協商過程中增加訴訟的救濟方式，繁瑣的訴訟程序和高昂的訴訟成本不利于集體協商進程的推進。另外，我國應當增加對不當勞動行為的救濟制度。對企業控制干涉工會、拒絕與工會協商等不當行為，通過行政救濟為主、準司法救濟為輔的方式進行救濟。

工資集體協商制度的推行，需要立法、執法和司法多個方面提供保障，工資集體協商的法治化有益于建立和諧的勞資關系，化解勞資矛盾，也是勞動者基本權利得以表達和實現的途徑。國外的實踐證明,完善的工資集體協商法律體系是工資集體協商發揮作用的重要保證，我國應該盡快出臺工資集體協商法，促進和諧勞資關系的發展。

［1］趙煒.基于西方文獻對集體協商制度幾個基本問題的思考[J].經濟社會體制比較，2010，（5）：39.

［2］林嘉.勞動法視野下社會協商制度的構建[J].法學家，2016，（3）：85.

［3］紀禾.堅持不懈推動集體協商立法——全國工會集體協商立法工作研討會情況綜述[J].工會信息，2016，（1）：4.

［4］常凱.中國勞動關系報告——當代中國勞動關系的特點和趨勢[M].北京：中國勞動和社會保障出版社，2009.156.

［5］郭亞全.勞資關系的集體談判制度研究[J].哈爾濱學院學報，2014，（10）：45.

［6］李巖，張桂梅.德國集體談判對我國行業性工資集體協商制度的啟示[J].山東社會科學，2014，（9）：190.

［7］楊明亮.工資集體協商制度：價值、障礙及實現路徑[J].工會信息，2015，（17）：14.

（責任編輯：房克樂）

本文系山東省社會科學規劃研究項目“生態補償法律機制研究”（項目編號：15CFXJ04）的階段性成果。

D922.5;F249.24

A

2095-7416（2017）02-0026-04

2017-03-13

李玉玲（1973-），女，山東諸城人，碩士，濟南大學政法學院副教授，主要研究方向為社會法。