淺論我國網約車新政的憲法學檢驗

(湘潭大學 湖南 湘潭 411100)

淺論我國網約車新政的憲法學檢驗

向嘉晨

(湘潭大學湖南湘潭411100)

隨著網約車的迅速發展，交通運輸部以及各地方政府相繼出臺了規制網約車的管理辦法。從憲法學角度而言，新政將網約車納入特許經營管理，進行主體控制、數量控制和價格控制，構成了對公民基本權利的限制，缺乏堅實的法律基礎，有違法律保留原則。新政要求駕駛人本地戶籍和本地車輛牌照容易形成地域歧視和就業歧視，有違平等保護原則。為此，在對現有網約車現象進行規制的同時，要對新政進行合憲性控制，完善相關立法，放寬準入條件，制定合理標準。

網約車；新政；合憲性

一、網約車概述

網絡預約出租車，簡稱網約車。交通運輸部發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》將網約車定義為：以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非迅游的預約出租車。該定義明確將網絡預約出租車歸入出租汽車的一種形式，從而將其納入出租汽車監管機制中。自2014年以來，網約車在全國各大城市迅速發展，在城市機動化出行需求日漸增長和資本市場“雙向補貼”的雙向推動下，網約車已經成為城市交通系統中不容忽視的重要組成部分。

然而，網約車作為一種新興事物，在如何對其規制方面還存在不少立法空白。尤其是在近幾年圍繞網約車的爭議不斷，關于對網約車的規制辦法，學界也存在著不同觀點。主流意見是認為政府應當采取包容姿態，也有少數意見認為應當杜絕私家車進入網約車行列。這些問題的出現，都表明著對網約車如何進行規制成為了當下亟待解決的問題。

二、網約車新政概述

2016年7月14日交通運輸部第15次部務會議通過《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱管理辦法)，并經工業和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦同意，與2016年7月28日發布，自2016年11月1日起施行。同時，各地也開始依據《管理辦法》制定地方針對網約車的規制標準。截至到11月1日，杭州、寧波等8個城市發布了網約車管理辦法實施細則，北京、天津、上海等93個城市的實施細則已完成公開征求意見工作，廣州、深圳等22個城市的實施細則已完成向社會公開征求意見。

新政的出臺正式解決了網約車的合法化問題，對網約車的監管初步擬定了一個框架和方向，其是在現有法律無法滿足現實需求，一系列實際問題倒逼政策出臺的基礎上，結合當下網約車自身以及社會各界針對網約車的輿論制定而成，具有一定可行性和必要性，主要體現在三個方面：

(一)彌補技術變革導致的立法空白

毫無疑問，在最近十年間，互聯網的興起成為了對中國經濟影響最為重要的因素。也正是由于互聯網在經濟生活中的重要作用，2015年3月進行的第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，“互聯網+”被寫入政府工作報告，李克強在政府工作報告中指出：制定“互聯網+”行動計劃，推動移動互聯網、大數據、云計算、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。①但是，也正是因為技術的飛速發展，尤其是網絡法治問題，是目前國家和學界一直研究的重大問題。因此，新政的出臺，在一定程度上彌補了網絡領域，尤其是網約車監管當中的立法空白，使得對網約車的管理有規可循，解決了各地執法部門針對網約車管理自由裁量過大的問題。

(二)改變傳統打壓模式簡政放權

新政未出臺之前，網約車的合法性一直受到社會各界普遍質疑。以北京為例，2015年4月7日，Uber(優步)被認定為非法營運，其“專車”車輛也被交通執法總隊暫時扣押并開出罰單。網約車在方便市民的同時也陷入了“非法營運”的境地。“釣魚執法”、“養魚執法”、“蹲點排查”等種種手段使得網約車司機既憤怒又擔驚受怕。全國“網約車第一案”與2015年4月15日在濟南開庭，并于2016年作出判決，但是判決中回避了網約車是否合法化這一實質性爭議，而是以程序違法為由，判定濟南客管中心敗訴。隨著城市出行需求的日益增多和社會各界的廣泛關注，政府開始醞釀新政，改變了第一階段的傳統打壓模式，進入第二階段，轉而進行監督與管理。這表明政府開始正視網約車合法化問題，體現了政府對網約車新業態的認可和支持，為新業態的發展創造了一個良好的環境。

(三)緩和新老業態沖突

隨著網約車的快速發展，網約車與傳統出租車開始形成正面、直接的競爭關系，不可避免地對傳統出租車造成了巨大沖擊。網約車利用互聯網技術，建立司機與乘客的雙重評價體系，乘客可以對車輛信息，司機駕駛信息等進行評價。而傳統出租車拒載、繞路、拼車、態度差等問題，在網約車發生的幾率大大降低，乘客可以通過評價機制來應對這些問題。就算是費用高于一般出租車的“專車”，更是通過一些細致專業的服務，為乘客提供了遠超出租車的服務模式。種種這些因素，都使得網約車的發展規模日益遠超傳統出租車，這也導致了傳統出租車訂單數量大幅減少，還需要繳納高額“份子錢”。一些地區的傳統出租車司機更是爆發了針對網約車的停工罷運事件。一系列事件都表明新興的網約車利益群體與傳統出租車利益群體的碰撞與沖擊，而政府面對新興事務，及時出臺新政，對網約車的數量、價格、車輛性能、司機資質以及平臺管理進行監管，對于緩和新老業態的沖突加劇起到了積極作用。

三、網約車新政的合憲性分析

(一)違背了法律保留原則

法律保留原則是指涉及公民基本權利的事項必須要有全國人大及其常委會來行使立法權。雖然立法機構在何種情況下能對公民的基本權利加以限制我國《憲法》并未有明文規定。但《立法法》規定，有關“犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”只能制定法律，而不能通過法律以外的規范文件規定。對于社會經濟類基本權利的法律限制，我國的約束機制更加寬松，不僅是立法機關，甚至中央和地方的行政機關也可以加以限制。②

盡管如此，交通運輸部出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》屬于部門規章，其要求網約車司機取得《網絡預約出租汽車運輸證》、《網絡預約出租汽車駕駛員證》，并對車輛等條件設定一些列準入條件的規定，嚴重限制了公民的職業自由。而《行政許可法》規定，法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省級政府規章都可以設定行政許可，部門規章顯然不在此列。甚至一些地方的網約車管理辦法，以《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》為例，是以規范性文件的形式頒布，缺乏堅實的法律基礎，嚴重了違背了法律保留原則。

(二)違背了平等保護原則

新政的出臺，使得“本市戶籍”和“本地車牌”成為爭議的焦點，以北上廣深地區為例，網約車駕駛員要想取得《網絡預約出租汽車運輸證》、《網絡預約出租汽車駕駛員證》均要求為本市戶籍并且車輛需為本地車牌。如此規定違背了平等保護原則，理由有二：一是此類規定屬于不合理的“差別對待”；二是人為造成了外地車輛司機與本地車輛司機之間的不平等待遇，容易形成地域歧視和就業歧視。

1.“本市戶籍”和“本地車牌”屬于不合理的“差別對待”

平等保護原則并不反對立法差異，而是要將這種差異控制在一個合理的范圍之內。雖然平等是一個充滿價值判斷的概念，但在憲法實踐中，運用具體的憲法分析法，完全可以將平等權細化為一種可具體操作的判斷標準。下面筆者嘗試用“事物本質分析法”對網約車行業的戶籍和車牌制度進行憲法學檢驗。

事務本質分析法，是指法律措施所造成的的差異必須符合事物的本質特征，否則，就存在違憲的嫌疑。網約車是一種具備個體化運營特點的行業，提供網約車服務只需要一輛車、一個司機并在互聯網平臺注冊即可。而“本市戶籍”和“本地車牌”的要求，就事務的本質來看，與提供網約車服務沒有必然的聯系，新政此種規定，有違事物本質屬性，違背了平等保護原則。

2.人為造成了外地車輛司機與本地車輛司機之間的不平等待遇，形成地域歧視和就業歧視

“本市戶籍”和“本地車牌”造成了外地司機與本地司機之間的不平等。以上海市為例，據統計，滴滴公司在上海的41萬名司機中，僅有不到3%擁有上海市戶口，可以在新政生效后繼續使用平臺接單。而剩下的司機滴滴公司將會清退，并且給出兩種選擇：簽約購買或租用一輛符合新規的汽車。至于價格上，購買一輛擁有上海牌照的新車需要20多萬，而汽車租賃費用約6000元/月。按照這樣推算，本地網約車的運營成本只有外地網約車運營成本的40%甚至更低。如此可見，本地網約車是“低成本高收益”，而外地網約車則是“高成本低收益”。在成本收益的極大反差下，對于同等的收益，外地網約車司機卻要付出比本地網約車司機多幾倍的努力。

其次，在新政未出臺之前，私家車主只要符合互聯網平臺公司的注冊標準即可注冊成為一名網約車司機。而新政出臺之后，“本市戶籍”和“本地車牌”成為了一項嚴格的限制條件。在北京和上海，外地網約車司機占到了95%以上，而只有相當少數的本地人愿意從事網約車工作。同時，以后網約車司機都要持《網絡預約出租汽車駕駛員證》上崗，并且合格的都是本地戶籍，這使得本地網約車司機意識到自己的地位越來越高，越來越有底氣只接加價訂單，“打車難”開始慢慢重回市場。

由此可見，本地司機與非本地司機之間存在嚴重的不平等現象，雖然他們的工作技術含量一樣，勞動強度相同。但他們之間的收入、地位卻相差懸殊。可以認為，正是戶籍、車牌政策人為地擴大了公民之間的差距，侵犯了公民的平等權。

四、網約車新政的合憲性控制

綜上所述，我國現行的網約車新政存在嚴重的憲法問題，對此，我們應以保障公民基本權利、構建和諧社會為目的，對新政進行合憲性控制和完善。

(一)提升法律層級，完善相關立法

對于網約車領域，我國目前還未出臺一部法律、行政法規，嚴重違背了“法律保留原則”。現行法律規范還是停留在規章、規范性文件層面，這對于保障公民基本權利極為不利。因為，在我國現行立法體制之下，行政規章的制定程序不盡完善，缺乏應有的民主性、公開性，難以抵御利益集團的壓力。為此，我國應及時出臺相應的法律，通過中央層面的立法，可以將網約車納入統一的行政許可規制，并與傳統出租車合并監管，實施差異化管理，并對公民個人所享有的權利，特別是救濟權利進行詳盡、合理的規定。

(二)放寬準入條件，制定合理標準

首先，政府要改變嚴格的戶籍和車牌制度，允許外地戶籍的司機從事網約車服務，至于車牌問題，則可以視當地具體市場情況和交通道路情況而定。政府規定戶籍和車牌制度，主要目的就是為了便于網約車的管理、緩解城市交通道路壓力以及安全性考量。如前文所述，網約車最大的特點就是提供點對點的非迅游式預約服務，基于該特點，網約車對道路資源的占用大大減少，同時網約車空駛率相較于傳統巡游式出租車有了明顯下降。并且，基于市場自身的供需調節，道路上行駛的網約車數量也會隨著需求量而相應變化。而對于管理方面，政府可以和網約車平臺進行合作監管，利用互聯網實現信息的全紀錄，這樣既方便管理也利于簡政放權。針對安全性問題，傳統原因可能是外地司機對城市道路的不熟悉以及出現問題之后司機相關信息查找困難等因素。但是，基于移動互聯網、GPS、大數據等信息技術的發展，加之汽車的普及和車輛安全性、易駕性的不斷提高，外地司機和本地司機在運營服務上并沒有本質的區別，準入條件不應該實行差別對待。

其次，網約車服務之所以具有相當大的靈活性和機動性，其主要原因在于非運營車輛和非專職司機的加入。如果一律禁止非運營車輛和非專職司機從事網約車服務，或者強制要求他們都轉變為運營車輛和專職司機，那么網約車的優勢就不復存在。這無疑有損于公眾的出行效率。因此，筆者認為，對網約車的監管應該實行專職網約車和兼職網約車區分監管，對非運營車輛的網絡預約服務有條件、有限度的開放，實行合理差異。

【注釋】

①王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究，2016(2)：52.

②王軍.出租汽車經營行政許可之合憲性分析.行政法學研究，2016,2:40.

[1]修青華.行政許可規制的轉變與創新[J].法大研究生，2016(1)：59.

[2]傅蔚岡.“互聯網+”與政府規制策略選擇[J].中國法律評論，2015(2)：50.

[3]王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究，2016(2)：52.

[4]王軍.出租汽車經營行政許可之合憲性分析[J].行政法學研究,2016(2)：36.

[5]歐愛民.憲法實踐的技術方案研究一以違憲審查為視角[M].北京：法律出版社，2008