公立中小學教師聘用合同的法律性質及其司法救濟①

葉陽永

（中國人民大學教育學院，北京100872）

公立中小學教師聘用合同的法律性質及其司法救濟①

葉陽永

（中國人民大學教育學院，北京100872）

公立中小學教師聘用合同法律性質定位不清不利于教師合法權益的保護，侵蝕著教師職業的吸引力。事業單位人事制度改革的制度成果和新修訂的《行政訴訟法》為明確教師聘用合同的法律性質提供了制度支撐。教師聘用合同滿足行政合同在目的、主體、職權、意思及內容要素等方面的定義性規定，是一種行政合同。中小學教師聘用合同糾紛可依法納入行政訴訟受案范圍，其訴訟形式、法律適用、判決方式等問題適用新《行政訴訟法》司法解釋的相關條款。

中小學教師；人事制度；聘用合同；司法救濟

一、引言

中小學教師質量是基礎教育質量的重要保障，而提升中小學教師質量的重要前提是提升教師職業的吸引力，但教師合法權益得不到有效保障正侵蝕著教師職業的吸引力。首先，中小學教師的合法權益受到侵害時得不到有效的司法救濟。教師對因職稱、工資待遇、開除等處理決定不服的案件，法院不予受理②。因缺乏合法有效的救濟渠道，自2014年底以來，在黑龍江、山東、河南、湖北、安徽、廣西、湖南等地先后發生教師因對工資待遇不滿發起的請愿、罷課事件。其次，行政部門不斷加大對教師的職業要求。為了促進義務教育的均衡發展，國家開始全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”改革，縣級政府可以根據政策規定教師在不同學校之間交流輪崗③。2015年教育部發布《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》，禁止中小學教師參與一切形式的有償補課。教師聘用合同對教師的權利義務作出了雙方合意的約定，這些政策改革涉及對教師聘任合同的實質性變更，增加了教師聘用合同約定之外的義務。總之，一方面教師的合法權益救濟途徑狹窄，另一方面其相關權益又不斷受到行政機關的限縮。這侵蝕著教師這個職業的吸引力，挫傷了優秀人才投入到教師隊伍中來的積極性。教師隊伍質量的下滑最終犧牲的是中小學的教育教學質量。因此，研究如何有效地保障和救濟教師合法權益的制度體系顯得尤為重要。教師聘用合同是確定教師權利義務的一項重要制度，其法律性質尚不明確是教師合法權益不能得到有效保障的重要原因。

關于中小學教師聘用合同的法律性質已有了一些研究。有研究者認為教師聘用合同屬于民事的勞動合同[1-2]，其合同的解除也參照合同法和勞動合同法的相關規定處理[3]。也有研究者認為教師聘任合同是一種同時兼具民事合同和行政合同某些特征的混合合同[4]。另有研究者認為基于公益性、行政主導性和優益權的理論，聘任合同應該是一種行政合同，因此必須對聘用合同進行公法規制[5-6]。認為教師聘用合同屬于勞動合同的，主張其相關糾紛通過民事訴訟程序解決；認為教師聘用合同屬于行政合同的，主張其糾紛通過行政訴訟程序解決。已有研究深化了我們對教師聘用合同法律性質的理解，但還存在一些不足。這主要表現在以下幾方面：其一，沒有深入分析與教師聘用合同相關的我國近些年來事業單位人事制度改革的相關制度成果，這些成果對于我們理解教師聘用合同的法律性質非常重要；其二，研究多側重于法理學的分析，沒有結合司法實踐中的具體案例進行分析；其三，對于教師聘用合同的司法救濟程序論述不足，僅指出需要司法救濟，但關于司法救濟的訴訟形式、法律適用、判決方式等問題沒有深入研究。2014年《事業單位人事管理條例》的實施，2015年新《行政訴訟法》及其司法解釋關于行政協議的規定，為我們理解教師聘用合同的法律性質及其司法救濟提供了新的制度支撐。本文將在全面分析教師聘任制度的形成及運行情況的基礎上判斷教師聘用合同的法律性質，并對其司法救濟的程序進行詳細研究。具體涉及以下問題：教師聘用合同是如何運行的？教師聘用合同的法律性質是什么？如何對教師聘用合同糾紛進行司法救濟？

二、中小學教師聘用合同制度的形成及其運行實踐

正如很多研究者所言，雖然1994年的《教師法》第十七條規定“實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規定”，但自教師聘用合同制度推行以來，國家一直未出臺專門關于規范教師聘用合同的規章制度[4-5]。然而這并不說明國家對于總體性的聘用合同制度沒有相關規定。自從2000年中組部和人事部發布《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》以來，國家制定了一系列規范事業單位人事制度的文件。因為公立中小學校的事業單位屬性，這些規定當然適用于公立中小學教師的聘用合同。為了清晰認識聘用合同的法律性質，我們有必要對這些制度和在這些制度規范下的中小學人事管理實踐進行分析④。

2002年，國務院辦公廳轉發了人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》。這一事業單位人事制度改革綱領性文件的發布，拉開了事業單位人事聘用制度改革的序幕。文件提出“事業單位與職工應當按照國家有關法律、政策和本意見的要求，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，明確聘用單位和受聘人員與工作有關的權利和義務”，明確了聘用制度的基本內涵。文件規定了聘用合同的內容、形式、期限、解聘與續聘的條件以及聘用合同相關爭議的處理程序。各省根據各自情況制定了具體的推行事業單位人事聘用制度的辦法。比如，2003年上海市人民政府印發了《上海市事業單位聘用合同辦法》。

2005年底，為了規范事業單位的招聘行為，人事部頒布了《事業單位公開招聘人員暫行規定》，對事業單位的公開招聘行為進行了全面的規定，包括公開招聘的原則、范圍、條件、程序及違紀處分等。文件同時明確了政府人事行政部門是政府所屬事業單位進行公開招聘工作的主管機關，政府人事行政部門與事業單位的上級主管部門負責對事業單位公開招聘工作指導、監督和管理。招聘過程中的考試由事業單位自行組織，也可以由政府人事行政部門、事業單位上級主管部門統一組織，用人單位或組織招聘的部門對應聘人員的資格條件進行審查，確定符合條件的人員。根據這個規定的要求，實踐中中小學新教師的公開招聘工作一般是由縣人事主管部門和中小學的上級主管部門縣教育局統一組織，招聘中的筆試環節由省級或市級教育考試部門負責實施。2006年，人事部公布的《事業單位崗位設置管理試行辦法》規定政府人事行政部門是事業單位崗位設置管理的綜合管理部門，負責事業單位崗位設置的政策指導、宏觀調控和監督管理。事業單位主管部門負責所屬事業單位崗位設置的工作指導、組織實施和監督管理。地（市）、縣（市）政府所屬事業單位的崗位設置方案經主管部門審核后，按程序報地區或設區的市政府人事行政部門核準。實踐中的中小學崗位設置方案首先需要縣教育行政部門審核，而后經設區的市政府人力資源和社會保障局核準方可施行。

2012年，為規范事業單位工作人員行為，保證事業單位及其工作人員依法履行職責，人力資源和社會保障部與監察部共同制定了《事業單位工作人員處分暫行規定》，對事業單位工作人員的處分種類、違法違紀行為及適用的處分、處分的權限和程序、處分的解除、復核和申訴等情況作了詳細規定。其規定警告、記過、降低崗位等級或者撤職處分，按照干部人事管理權限，由事業單位或者事業單位主管部門決定，由事業單位決定的，應當向事業單位主管部門備案。開除處分由事業單位主管部門決定，并報同級事業單位人事綜合管理部門備案。實踐中，對于中小學教師除了一般的誡勉談話由中小學自主決定外，警告、記過、降低崗位等級、開除等正式的處分都由縣教育局與人力資源和社會保障局決定。2014年2月，國務院總結前期事業單位人事制度改革的經驗，也為了進一步規范事業單位的人事管理，保障事業單位工作人員的合法權益，通過了《事業單位人事管理條例》。《條例》既總結了我國事業單位人事制度改革的經驗，比如崗位設置、公開招聘、獎勵和處分、人事爭議處理等，也對之前事業單位人事制度改革中薄弱的部分進行了規定，比如聘用合同、考核和培訓、工資福利和社會保險等。《條例》最終在行政法規的層面上涵蓋了事業單位人事管理的各個方面，是我國事業單位人事管理方面綜合性的法律規范。

三、中小學教師聘用合同的法律性質

確定中小學教師聘用合同的法律性質是確定對其提供何種司法救濟的前提，因此弄清中小學聘用合同的法律性質尤為重要。已有關于中小學教師聘用合同法律性質的探討中，認為教師聘用合同是行政合同的研究只停留在法理學上，缺乏從法律規定層面上的論證，這是因為之前我國缺乏對行政合同的法律上的定義。隨著新《行政訴訟法》及其司法解釋的出臺，這一問題得到解決。于2015年5月1日起實施的《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，可以提起行政訴訟，人民法院應當受理。2015年5月1日同步實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下文稱《解釋》）第十一條至第十六條對行政協議⑤的定義、時效、管轄、法律適用、判決方式及訴訟費用作了詳細規定。其中，《解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”因此，一項協議屬于行政協議必須滿足以下五個要素[7]：（1）目的要素。行政協議的目的是為了實現公共利益或者行政管理目標，是為了實現公法上的目的，而非私法上的私益。（2）主體要素。行政協議的主體必須是行政主體和行政相對人，行政主體是不可缺少的一方。（3）職責要素。行政主體簽訂行政協議必須是“在法定職責范圍內”，法定職責范圍之外簽訂的協議不屬于行政協議。（4）意思要素。行政主體與行政相對人簽訂行政協議必須經過協商，意思表示一致。（5）內容要素。行政主體與行政相對人之間簽訂的行政協議“具有行政法上權利義務內容”，即合同中包含行政機關依據法律法規的規定或授權經單方意思表示而形成的權利義務關系。

綜合考慮《解釋》的定義性規定、教師聘用合同的相關制度以及中小學教師人事管理實踐，本文認為教師聘用合同滿足行政合同的法律構成要件，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政合同。具體理由如下：

關于目的要素。行政合同的訂立必須是為了“實現公共利益或者行政管理目標”。《義務教育法》第二條第二款明確指出：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”義務教育是國家保障的公益性事業，聘用教師是實現義務教育目標的必要條件，以聘用合同的形式聘用教師是為了實現公共利益。同時《義務教育法》第七條規定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。縣級以上人民政府教育行政部門具體負責義務教育實施工作；縣級以上人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責義務教育實施工作。”因此，國家以聘用合同的形式聘用教師的行為也是為了實現“行政管理目標”。

關于主體要素。行政協議的雙方必須是行政主體和行政相對人，至少一方必須是行政主體。《教師法》第十七條規定：“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。”實踐中有些地方教師聘用合同由中小學校與教師之間簽訂，也有些地方的聘用合同是由教育行政部門與中小學教師簽訂[8]。如果教師聘用合同滿足行政合同的構成要件，必須有一方是行政主體。學校是否是行政主體？雖然學校不是行政機關，但這并不排除學校可以成為行政主體。根據《行政訴訟法》第二條的規定，行政行為包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。如果學校與教師簽訂聘用合同的行為是法律、法規、規章授權的行政行為，其也可以滿足行政合同的關于主體要件的要求。學校與教師簽訂聘用合同既是《教師法》的規定，也是《事業單位人事管理條例》的規定，所以學校與教師簽訂聘用合同的行為是屬于法律、法規授權作出的行為，學校是行政合同的適格主體。另外，根據我國中小學人事管理制度及其實踐，中小學教師的聘用關系中行政部門是一個重要的參與方。行政部門包括中小學的主管部門和人事綜合管理部門，具體而言是指縣教育局與人力資源和社會保障局。其參與性表現以下方面：其一，學校的招聘工作是由縣教育局與人力資源和社會保障局組織完成的，其中的筆試、面試、資格審查和聘用決定在很多地方都是行政部門決定的；其二，影響教師權益最為關鍵的職稱評定工作最終也是由縣人力資源和社會保障部門最終核定；其三，包括記過、開除等對教師的違法違紀處分也是縣教育局作出的。因此，行政部門是教師聘用合同的重要參與方，應該成為聘用合同的簽約主體。而且考慮行政管理工作的需要，聘任合同也應當由教育行政部門與教師簽訂[9]；同時考慮到教育事業的公共性與學校無獨立的財權，縣級教育行政部門而不是學校應該是聘用合同簽訂的一方[6,10]。如此才能明確教師與行政部門和學校在聘用合同中的權利和義務，而這需要通過修改《教師法》相關規定來實現。即使教師聘用合同的簽約主體是學校，基于上文的論述，學校也是滿足行政合同關于主體的規定的。

關于職責要素。聘用合同的訂立必須是行政主體在“在法定職責范圍內”的行為。首先，學校與教師簽訂聘用合同是《教師法》第十七條規定的職權。其次，最早在2000年中共中央組織部與人事部《關于加快推進事業人事制度改革的意見》中就規定了“所有事業單位與職工都要按照國家有關法律、法規，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利”。后來的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》《事業單位公開招聘人員暫行規定》《事業單位人事管理條例》等法規或規章均規定了事業單位與其工作人員建立聘用合同關系。因此，學校與教師簽訂聘用合同是學校的法定職權范圍內的事項。

關于意思要素。意思要素要求聘用合同中必須有雙方協商一致達成的內容，如果沒有雙方協商一致達成的內容，單純依據學校或者行政機關一方的規定或決定確定聘用合同權利義務關系的話，聘用合同就喪失了合同的成分，是一個單純的行政行為。聘用合同制度改革的一個重要目標是學校與受聘人員在平等自愿協商一致的基礎之上確定雙方的權利義務關系，給予中小學教師一定的自主選擇權。審查中小學教師聘用合同中是否包含意思表示的要素就是要審查聘用合同中是否存在需要雙方協商一致的內容。自國務院辦公廳轉發人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》以來，各省市不斷落實事業單位聘用制度，不斷完善聘用合同文本。人事部2005年發布了《事業單位聘用合同（范本）》，各省在人事部范本的基礎上進行調整并公布了本省的聘用合同范本，各市縣制定了本地區或者本區縣的事業單位聘用合同。中小學教師與中小學校簽訂的聘用合同多采用這類格式合同。整體而言聘用合同同質性比較大，體現了很強的行政主導性，但是里面有一些需要合同雙方約定的事項，主要有：（1）應聘教師將工作的學校；（2）合同的期限，比如說有一年、三年或者五年；（3）是否有試用期的約定及其期限；（4）關于崗位和工作職責的約定，比如任教學科以及具體的崗位職責；（5）聘用合同都明確了在雙方協商一致的情況下，可以變更或者解除合同。因此，中小學教師聘用合同滿足行政合同在意思要素方面的定義性要求。

關于內容要素。行政合同要包含“行政法上權利義務”的內容。“行政法上權利義務”是指權利義務關系來自于法律法規規定的或者其授權的行政主體的單方決定。通過分析聘用合同文本和中小學人事管理制度及其實踐，本文認為聘用合同中包含的諸多權利義務屬于行政法上權利義務的內容，主要有以下幾個方面：（1）關于工資的約定。人事部關于《事業單位聘用合同（范本）》中對于工資待遇的約定如下：“甲方（指學校）根據國家政策和單位的有關規定、乙方（指教師）從事的崗位以及乙方的工作表現、工作成果和貢獻大小，以貨幣形式按時足額支付乙方的工資待遇。”“乙方工資調整，獎金、津貼、補貼以及特殊情況下的工資支付等，均按照國家政策和單位的有關規定執行。”由此可以看出，事業單位的工資構成、數額及其調整均由國家政策規定。工資中績效部分受單位有關規定調整，但單位的規章制度也受國家相關政策法規制約。因此，關于事業單位工作人員的工資部分的條款表現為很強的國家行政主導性，是一種單方的行政行為，而不是平等主體之間協商一致的結果。（2）關于職稱的評定。職稱是對教師工作最重要的認可，并且是確定教師工資水平的重要依據，職稱對教師的職業發展尤為重要。根據人力資源和社會保障部與教育部頒布的《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》的規定，職稱等級和名稱、職稱的基本標準條件均由國家政策單方規定，職稱評定過程也是由行政部門主導。中小學教師職稱評審工作一般由縣教育行政部門、人力資源和社會保障部門組織，經同行專家組成評委會評審通過，“評審結果公示后，由人力資源社會保障部門審核確認”。所以，職稱評定也是一種行政主體單方行為。（3）關于處分的規定。聘用合同一般約定，乙方如違反規章制度和崗位紀律，甲方有權進行批評教育，按照有關規定給予相應的處理。其中“有關規定”主要是指《事業單位工作人員處分暫行規定》，其中規定了對事業單位工作人員的處分種類，明確規定開除處分由中小學的主管部門做出，也就是由教育行政部門做出。中小學人事管理實踐中，不僅開除處分由縣級教育行政部門作出，而且警告、記過、降低崗位等級或撤職也一般由縣級教育行政部門作出。因此，可以說教師聘用關系中存在著很強的行政上權利義務關系，即行政機關單方決定形成的權利義務關系。

綜上所述，公立中小學教師聘用合同在目的、主體、職權、意思及內容要素等方面均滿足《解釋》第十一條關于“行政協議”定義性規定，中小學教師教師聘用合同是一種行政合同。

四、中小學教師聘用合同糾紛的司法救濟

（一）教師聘用合同糾紛是否可以提起行政訴訟

實踐中聘用合同糾紛時常發生。基于司法實踐，聘用合同糾紛可分為以下幾類：（1）建立聘用關系的糾紛，即在中小學教師公開招聘的筆試、面試、資格審查、體檢、政審等各環節中，應聘人員對學校和行政部門的相關處理決定不服而產生的糾紛。比如，“陳少玲等與龍海市教育局教育其他行政行為案”“梁某某訴懷化市鶴城區教育局教育行政處理糾紛案”，均是原告對被告的資格審查決定不服而引起的糾紛。（2）工資待遇相關的糾紛，即因工資待遇未按時足額發放而產生的糾紛。比如，因基本工資未按時足額發放，績效工資未按時足額發放，津貼、補助未按時足額發放，養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保險的繳納與扣除，住房公積金的繳納與扣除等問題產生的糾紛。此類案件多為群體性案件，一旦發生，涉及教師數目較多。因相關糾紛還不能納入司法實踐，所以相關司法案例較少。（3）職稱評定相關的糾紛，即對于職稱評定結果不服而產生的糾紛，涉及對資格審核、專家評審過程等方面的質疑。此類案件以個體性的案例為主。比如“上訴人王慧芳與被上訴人哈密市高級中學、哈密市教育局、哈密市人力資源和社會保障局勞動爭議糾紛案”，就是因職稱評定而引發的案例。（4）處分相關的糾紛，涉及處分事實的認定、法律法規依據、處分權限及程序等方面的問題。比如，“卓必成因訴簡陽市教育和科學技術局教育行政管理案”“甘奐凌與貴港市覃塘區教育局辭退爭議糾紛申請案”，都是因行政部門的辭退行為而引起的。

那么，中小學教師針對聘用合同糾紛是否可以提起行政訴訟？根據《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，可以提起行政訴訟。《解釋》第十一條第二款規定“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提出行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）其他行政協議。”因此，雖然《行政訴訟法》只具體列舉出政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議相關糾紛是行政訴訟的受案范圍，但并不排斥其他行政協議。司法實踐中行政訴訟受理的行政協議遠不止這兩種，其他包括國有土地使用權出讓合同、教育委托培養合同⑥、公共工程合同等。因此，符合法定構成要素的行政協議均可納入行政訴訟的受案范圍。根據上文的論證，中小學教師聘用合同是行政合同，因此，中小學教師聘用合同糾紛應當納入行政訴訟的受案范圍。具體而言，如果行政主體不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除教師聘用合同，教師可以提起相應的行政訴訟，尋求司法救濟。

（二）教師聘用合同行政訴訟的訴訟形式

聘用合同糾紛有時涉及單個教師，有時涉及數量較多的教師，如果沒有合法渠道反映訴求，容易產生群體性事件。涉及單個教師的糾紛可獨立提起訴訟；涉及多數教師的則可提起共同訴訟，充分利用代表人訴訟制度。《行政訴訟法》第二十七條規定：“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”此規定確定了兩類共同訴訟：一種是因同一行政行為引起的行政案件，為法定共同訴訟；一種是因同類行政行為引起的案件，人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，可以成為共同訴訟。因為涉及人數較多的教師聘用合同糾紛多是由于同類行政行為發生的案件，如果法院認為可以，經當事人同意，可以形成共同訴訟，合并審理。同時《行政訴訟法》第二十八條規定：“當事人一方人數眾多的共同訴訟，可以由當事人推行代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，應當經被代表的當事人同意。”因此關于教師聘用合同的群體性糾紛可以由代表人提起共同行政訴訟來解決。這樣就可以形成一個理性的、可控的反映利益訴求的渠道，不會因為罷課而影響正常的教學工作，也不會因為集體請愿行為而引發暴力沖突，有利于糾紛的解決。教育領域的司法實踐中，已經有了代表人訴訟的案例。比如“李淑華、張桂蘭、亢學蘭等四十一人與銀川市人民政府教育行政管理案”，就是由41名原告選擇兩名代表人提起的共同訴訟。

（三）審理教師聘用合同糾紛的法律適用問題

行政合同兼具行政法和民事法的屬性，審理行政合同糾紛時，面臨著如何適用相關法律法規的問題。《解釋》第十四條回答了這一問題，其規定：“人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。”該規定確定了以適用行政法律法規為主、民事法律規范為輔的原則。就教師聘用合同糾紛而言，相關的行政法律規范涉及我國近些年來人事制度改革過程中形成的法規、規章和規范性文件。這主要包括《事業單位公開招聘人員暫行規定》《事業單位工作人員處分暫行規定》《事業單位工作人員申訴規定》《事業單位人事管理條例》等法規、規章，以及人事部、財政部發布的《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》，國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部、財政部、教育部的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，人力資源和社會保障部、教育部發布的《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》等規范性文件。如果已有行政法律規范沒有對聘用合同糾紛相關問題進行規定的，法院可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范，比如《合同法》和《勞動合同法》。

（四）教師聘用合同糾紛的判決方式

如何以有效手段對受到侵害的教師合法權益進行救濟，取決于法院的判決方式。《行政訴訟法》第七十八條規定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償。”《解釋》第十五條進一步明確了本條規定的內涵。其第一款規定：“原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協議或者單方變更、解除協議違法，理由成立的，人民法院可以根據原告的訴訟請求判決確認協議有效、判決被告繼續履行協議，并明確繼續履行的具體內容；被告無法繼續履行或者繼續履行已無實際意義的，判決被告采取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。”因此，針對行政主體不依法履行、未按照約定履行聘用合同或者單方面違法變更或者解除合同的行為，教師可請求確認合同有效、判決行政主體繼續履行協議；如果被告無法履行或者繼續履行已無實際意義，也可請求被告采取相應的補救措施；如果給原告造成損失的，可請求法院判決被告予以賠償。比如，當地方政府未按照國家關于教師工資方面的政策少發或者遲發績效工資，教師可以請求法院確認聘用合同有效并判決被告繼續履行給付義務。因為在此情況下，教師已經履行聘用合同約定的勞動義務，作為聘用合同的另一方應該支付約定的報酬，所以法院應當判決行政主體承擔給付義務。而且教師還可以對行政機關在拖欠工資期間所發生的利息損失，請求行政機關予以賠償。

《解釋》第十五條第二款規定：“原告請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，判決解除協議或者確認協議無效，并根據合同法等相關法律規定作出處理。”因此，如果教師請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，法院應該判決解除協議或者確認協議無效，并根據合同法等相關法律規定作出處理。比如，如果教師希望依照法律或者合同約定的條款解除協議，學校或者行政機關不予允許，在此情況下，教師可以請求法院判決解除合同。《事業單位人事管理條例》第十七條規定：“事業單位工作人員提前30日書面通知事業單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外。”如果教師與中小學校沒有對解除聘用合同另有約定，教師則可以在提前30日書面通知學校的情況下，解除聘用合同。在此情況下，如果學校不予解除，并拒絕辦理解聘相關的證明手續的話，教師可以提出行政訴訟。

《解釋》第十五條第三款規定：“被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協議，給原告造成損失的，判決被告予以補償。”因此，如果行政主體確因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協議，給教師造成損失的，教師可以請求法院判決行政機關予以補償。比如，教育行政部門為了促進教育資源的均衡發展，調動一部分城市學校的教師到農村學校任教，這構成了對聘用合同中工作單位的變更，雖然教育行政部門確因公共利益的需要，但這是以犧牲教師的工作條件為代價的，所以在此情況下行政部門要考慮給予該教師一定的補償。如果行政部門不給予補償，教師可以向法院提起訴訟，由法院判決行政機關給予補償。

五、結語

我國基礎教育的發展面臨諸多挑戰，教師隊伍的質量偏低是制約我國基礎教育尤其是邊遠貧困地區基礎教育發展的瓶頸之一。教師職業吸引力不高是教師隊伍質量不高的重要原因。因此，建立一套切實保障教師權益的制度是提高教師職業吸引力的關鍵一步。近些年來，教師人事制度改革以及司法制度改革取得了重要成果，教師聘用合同制度是其中之一，但其法律性質不明確影響了其作用的發揮。本文認為公立中小學教師的聘用合同符合行政合同的法定構成要素，屬于行政合同。確認教師聘用合同為行政合同對教師權益的維護和基礎教育的發展有重大意義。首先，認定教師聘用合同屬于行政合同，有利于更多的教師權益糾紛進入司法救濟的渠道。如果聘用合同定性為行政合同，認為其合法權益受到侵害的教師可以依據《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項提起訴訟，解決現在實踐中還不能通過司法渠道解決的涉及教師權益的糾紛，比如職稱評定糾紛、工資待遇糾紛。而且代表人訴訟制度可以提供一種理性和法治的渠道解決教師與政府間的集體性沖突，防止教師訴諸一些非理性或者非法的救濟渠道，比如上訪、罷課、靜坐、請愿等。其次，確定教師聘用合同為行政合同有利于行政部門行使教育管理職能，維護公共利益，發展教育事業。行政合同不同于一般民事合同的顯著特征在于作為合同一方的行政主體享有行政優益權，行政主體可以依據法律法規或者基于公共利益的考慮，單方變更或解除聘用合同。比如，為了促進縣域教育資源的均衡發展，可以對部分教師的工作單位進行變更，安排教師流動，促進優質的教師資源在學校間分享。再比如，國家對于中小學教師工資結構的政策調整，可以基于公共利益的需要而不與教師進行協商。可以說，教師聘用合同定性為行政合同，給行政部門釋放了更大的制度與政策改革的空間。最后，確定教師聘用合同屬于行政合同更加有利于保護教師的合法權益。行政合同要求教師與學校或者行政單位的權利義務關系以聘用合同為準，充分體現教師的自由選擇權，包括選擇學校、任教學科以及變更或者解除聘用合同的權利。雖然行政合同賦予了行政機關根據法律、法規或者規章，或者基于公共利益的需要而單方變更或者解除聘用合同的權利，但是這些權利的行使必須滿足相應的職權及程序的要求。一方面這要求行政主體要有單方變更或者解除聘用合同的法定職權，這包括法律、法規或者規章規定的變更或者解除聘用合同的情形，也包括在法律、法規或者規章授權的情況下基于公共利益的考慮而單方變更或者解除聘用合同的情形。另一方面教師聘用合同的變更或者解除要遵循法定的程序。涉及單個教師聘用合同的變更或者解除，要在決定之前，充分聽取該教師的陳述、申辯，有利害關系的人員要回避，做出決定時要說明理由、依據以及權利救濟的途徑與期限。如果涉及對聘用合同的統一變更或者解除，因其涉及面廣，影響重大，必須經過聽證程序，廣泛聽取教師的意見。這些要求有利于保護教師合法權益不受恣意的限縮或者剝奪。

為了更好發揮教師聘用合同制度的作用，本文認為需要盡快在司法實踐中把中小學教師的聘用合同糾紛納入行政訴訟的受案范圍，以保護中小學教師的合法權益不受侵犯，監督學校和行政部門依法履行行政管理職權。如此，中小學教師的合法權益才能得到有效保障，教師的職業滿意度和成就感才能提高，更多的優秀人才才會投入到教師隊伍中來，我國基礎教育的質量才能穩步提升。

注釋

①公立與民辦中小學校的法律地位差異較大，本文僅研究公立中小學教師的聘用合同問題。本文所指中小學是指小學和初中，高中并非義務教育，有其特殊之處，需另行討論。另外，公立中小學中有部分教師不屬于事業編制，以勞動合同與學校確定用人關系，亦不在本文研究范圍之中。雖然《教師法》使用“聘任合同”，但此后人事制度改革均使用“聘用合同”，且實踐中合同文本使用“聘用合同”，因此本文使用“聘用合同”而不使用“聘任合同”。

②比如：a.甘奐凌與貴港市覃塘區教育局辭退爭議糾紛申請案，(2014)桂民申字第104號，法院認為教育局的辭退行為不屬于法院的受案范圍；b.徐某某與岳陽市君山區教育局等教育人事行政管理糾紛上訴案，(2010)岳中行終字第42號，法院認為教育局、人事局批準提前退休行為屬于行政機關的內部行政管理行為，不予受理；c.李永俊與沈陽市蘇家屯區朝鮮族中心小學校人事爭議糾紛申請案，(2014)遼審一民申字第734號，法院認為按自動離職處理等決定產生的爭議不屬人民法院受案范圍；d.上訴人王慧芳與被上訴人哈密市高級中學、哈密市教育局、哈密市人力資源和社會保障局勞動爭議糾紛案，（2015）哈中民一終字第180號，法院認為上訴人王慧芳要求按大專學歷給其評定為中級職稱及賠償各項損失的主張不屬于人民法院民事案件的受理范圍；e.傅家明與牟定縣教育局其他行政糾紛案，（2015）楚中行終字第47號，法院認為牟定縣教育局、牟定縣人力資源和社會保障局作出的重新安排工作通知是對傅家明的工作、工資待遇所作出的人事處理決定，不屬于行政訴訟的受案范圍；f.卓必成因訴簡陽市教育和科學技術局教育行政管理案，（2014）資行終字第11號，法院認為教委將上訴人卓必成予以辭退的處理的行為屬于人事爭議的范疇，不屬于法院受案范圍。

③具體內容參見教育部發布的《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》。

④為了解中小學教師人事管理實踐，本研究在河南、山東、廣西、湖南、浙江、福建、四川、安徽等地各抽取1-3個縣，對這些縣中小學人事制度運行實踐進行了實地調研，收集了中小學校人事制度的文本，并訪談了部分教師。

⑤學術研究多使用“行政合同”這一概念，而《行政訴訟法》使用“協議”一詞，“行政合同”與“行政協議”內涵并沒有區別，在本文中二者通用。

⑥比如“鄭世清訴仙游縣教育局不履行教育行政委托培養合同案”“張素蘭訴漳平市教育局不履行教育行政合同案”，法院均將教育行政委托培養合同納入行政訴訟的受案范圍。

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The Legal Status of Employment Contract of Public School Teachers and Its Legal Rem edy

YE Yang-yong
（School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The legal status of employment contract of public school teachers is not clear,which can be detrimental to the protection of legal rights of teachers.New Regulations on the Personnel Management of Public Institutions and the Amendment to the Administrative Litigation Law provide an institutional foundation to solve this problem.The author maintains that employment contract of public school teachers is an administrative contract.Accordingly,disputes on itshould be brought into courtand procedural issues should be regulated by the new Judicial Interpretation on Administrative Litigation Law.

Public School Teachers;Personnel System;Employment Contract;Legal Remedy

2017-01-09

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（15XNF010）

葉陽永，1984年生，男，中國人民大學教育學院講師，博士，主要從事教育法律與政策、教育財政等研究。