激發社會組織活力的困境及法治進路
——以自貿區簡政放權為突破口

涂富秀

（福建江夏學院法學院，福建福州，350108）

十八屆三中全會提出的“改進社會治理方式，激發社會組織活力”的社會治理改革目標、十九大報告關于“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，將社會組織發展與國家治理創新緊密聯系在一起，對新時代背景下社會組織活力的激發具有重大意義。政府外源性的需求意愿是激發社會組織活力的重要力量。[1]163自貿區簡政放權后需要社會力量接權，因此自貿區簡政放權不斷釋放出來的社會空間和制度空隙成為社會組織發展的新動力、新空間和全新的法治進路。本文擬在探究社會組織活力不足的制度根源的基礎上，從自貿區簡政放權視角，分析社會組織的管理從管控到治理的必要性和可行性，并提出激發社會組織活力的具體制度構想和建議。

一、管控思維：社會組織活力釋放的桎梏

何謂活力？現代漢語詞典將活力界定為旺盛的生命力。a參見《現代漢語詞典》，商務印書館1983年版，第66頁。社會組織活力是指社會組織為實現組織目標、使命而具有的行動能力和發展能力，測量指標包括外源性生態環境提供的動力、內生性競爭能力的持續情況、參與社會治理的創造力和創新力。長期以來，對社會組織進行全方位管控是我國社會組織缺乏創造力和活力的最主要原因，導致社會組織“服務能力孱弱、規范性與自主性缺失、價值引領和社會倡導能力不夠”[1]164。在管控理念的引領下，我國社會組織立法成為管制型立法，嚴重羈絆著社會組織的活力發揮，導致社會組織成長的制度環境長期向兩個向度延伸和強化。

（一）重管理約束輕培育扶持

《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》《基金會條例》是我國對社會組織進行規范的主要依據。這三部法規對社會組織進行嚴格規范，但對社會組織的法律地位、權利保障、資源汲取等核心問題未予以規定，帶有明顯的限制性傾向。《社會團體登記管理條例》是管控型立法的典型，規范社會組織的條款中共計出現27次“應當”、13次“不得”、5次“必須”，管控色彩非常明顯。受管控思維影響，我國至今未在法律層面構建社會組織發展的制度藍圖，社會組織與政府、市場的邊界不清，法律地位和權責不明，角色模糊。受制于上位法嚴格管控的要求，地方法規的內容也大多以管理規范社會組織為主，缺乏保障激勵和培育扶持機制。“傳統的‘國家法團主義’理論下的管理體系陷入進退兩難之地。如果繼續維持嚴格的管控措施，則會極大地限制社會組織的發展，進而也反作用地削弱政府推進社會發展的能力。如果降低門檻，放松管制，又擔心出現所謂的‘混亂’局面。改革開放30多年來，對社會組織作用認識上的或利或弊，對社會組織發展政策上的或松或緊，正是這種‘進退兩難’狀況的反映。”[2]黨的十八大以來，社會組織的發展得到了前所未有的關注和重視，但由于管控的總體性思維尚未變革，從中央到地方推動社會組織發展的措施有方向但著力點不多、有突破但不足以改變全局，社會組織質和量的兩個發展維度動力不足。

（二）重事前審批輕事中事后監管

《社會團體登記管理條例》確立了社會組織由業務主管單位和登記管理機關分別監督管理的雙重管理體制，嚴格限制準入門檻。通過準入許可制度，政府實現了對社會組織“要不要出生”“什么時候出生”“什么條件可以出生”的嚴格審批管理。由于審批環節占用了大量的行政資源，無論是登記機關還是業務主管單位都無力對社會組織的日常行為進行監管，也未構建起事中事后監管的制度體系，形成了重事前把關輕事中、事后監管的路徑依賴。雙重管理體制在實現精準入口控制的同時，限制了大量社會組織合法性的獲得。學界普遍認同雙重管理體制是制約社會組織發展的最大制度和政策障礙，使很多社會組織很難獲得合法身份。[3]7-9近年來，因應我國社會治理體系現代化的現實需求，發展社會組織被提到了黨和國家的議事日程，從中央到地方積極通過改革創新進行探索和嘗試。地方層面首先開始松綁雙重管理，出現了淡化業務主管單位職能、對部分社會組織采用備案制、設立樞紐型社會組織代替業務主管單位等多種創新舉措。在國家層面，2013年頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》規定，設立行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類社會組織不需要掛靠業務主管單位，直接向民政部門申請登記。社會組織直接登記制度的確立是國家層面首次變革雙重管理體制，實質是對部分社會組織實行一元化管理。國家和地方層面的改革創新一定程度上突破了雙重管理的制度障礙，減低了“準生證”的獲得門檻，為社會組織活力激發提供了基礎性條件。但由于國家并沒有全面取消雙重管理體制，局部變革沒能解決長期存在的重登記審批輕事中、事后監管的困境。

二、簡政放權：激發社會組織活力的有效進路

總體而言，我國政府對資源配置和制度環境優化的導引功能仍然非常強大。如果沒有政府職能的進一步轉變，社會組織很難發展壯大。學界普遍認為，社會組織發展最重要的推動因素是政府的職能轉移改革為社會組織的生存和發展提供了巨大的機遇。縱觀社會組織的發展歷程，可以發現，政府權力擴張和社會組織發展之間總是呈現此消彼長的狀態：當政府權力觸角擴張到社會各角落的時候，社會組織的活動空間必然被擠壓；當政府對社會放松管制時，社會組織就會蓬勃興起和發展起來。[3]101-107十八屆三中全會將“激發社會組織活力”作為創新社會治理體制的路徑，要求“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治，發揮作用”。《2016年國務院推進簡政放權放管結合優化服務工作要點》進一步提出要深化行政審批制度改革，加大放權力度。十九大報告提出要深化簡政放權。這表明激發社會組織活力的關鍵和戰略制高點是處理好政府與社會的關系，實質是在政府主導下把權力下放給社會組織，調動和發揮社會組織的積極性、創造性，培育和提升社會組織的專業能力。自貿區是簡政放權的試驗田，簡政放權的力度遠遠大于非自貿區。這就迫切要求加快社會組織發展，使其能力與承接政府職能轉變和參與社會治理創新的重任相匹配。因此，簡政放權既是自貿區深化改革的核心，也是激發社會組織活力的可行路徑。

首先，簡政放權為社會組織活力的激發提供了外源性動力。自貿區建設的基本條件和核心環節是推進政府職能轉變，創新社會治理體制。而創新社會治理體制的核心是政社分開，關鍵是政府放權和社會力量接權的無縫對接。政府放權涉及到政府職能的轉變，社會力量接權的關鍵是社會組織的活力得到激發。隨著簡政放權和行政權力歸隱，政府承擔的部分職能需要培育和發展社會組織來承擔。因此，簡政放權不僅體現在政府自身的轉型，也體現在政府與社會組織的互動關系上。沒有社會組織的成長、壯大，政府和社會之間的關系再造無法實現，政府職能轉變和轉移也無法落地。自貿區利用制度創新優勢以政府權力的減法換取社會組織活力的加法的過程，實際上就是落實政府職能改革，改造社會組織成長土壤的過程。

其次，簡政放權為社會組織活力的激發提供了法治進路。哈耶克指出，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事先規定并宣布的規則約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一種情況中怎樣使用它的強制性權力，和根據對比的了解計劃他自己的個人事務。[4]法治思維是一種規則與程序思維，法治視野下激發社會組織活力的關鍵在于規則再造，通過頂層設計優化社會組織發展的內外部環境。設立伊始即把法治化作為建設目標的自貿區，通過簡政放權的方式激發社會組織活力，突破現行規則進行制度創新的同時也必定需要將法治建設作為制度創新的必備內容，從而實現從根本上厘清政府、社會的關系和各自的角色，通過法治化的改革創新實現對既有體制和制度障礙的分化、轉型，最終形成可復制、可推廣的法治進路。

三、突破與創新：激發社會組織活力的制度構想

（一）從管控轉向治理，釋放社會組織固有活力

合法性是社會組織生存和發展的基本前提。對合法性構建的努力是轉型期中國非政府組織興起的一個重要原因。[5]以簡政放權為契機，轉變監管方式，從管控轉向治理是解決社會組織合法性、釋放其活力的重要路徑。

第一，建立分類監管的管理體制。依法暫停《社會團體登記管理條例》在自貿區的實施，創新監管方式，對社會組織進行分類監管。根據社會組織的業務類型、社會功能、政治風險性和自貿區建設的實際需求，將自貿區內的社會組織分為鼓勵型和限制型。對鼓勵型社會組織實行備案注冊制，賦予其最基本的法律地位和資格；對限制型社會組織則實行前置審批的登記許可制度。通過分類監管，將社會組織管理從入口管理變為日常管理、從身份管理變為行為管理、從事前管理變為事中事后管理。這樣，既最大限度拓寬了準入范圍，以零門檻的設定解決了大部分社會組織的合法性問題，又非常鮮明地表明制度導向，使社會組織發展更具穩定性和可預期性。

第二，建立監管風險清單制度。構建事中事后監管體系，借鑒自貿區對市場、企業“放管結合”的理念和做法，梳理出社會組織監管風險清單，“照單監管”，做到不過多干預社會組織的自主行為，又守住監管底線。

（二）構建新型政社關系，保持社會組織活力的可持續性

政府與社會組織的良性互動是社會組織活力得以持續的重要保障。社會組織作為社會治理的結構性力量，與政府關系的應然狀態是超越政府主導、平等互動的合作伙伴關系。黨的十八大以及十八屆三中、四中全會對政社關系作出的綱領性規定，為政社關系的構建指明了方向。但由于我國未在法律層面對政社關系進行系統構建，現行有關自貿區建設的法規體系缺乏對政府與社會關系的關注。上海、廣東、天津自貿區條例雖然提到要發揮社會組織的作用，但自貿區建設中政社關系如何定位并沒有明文規定，社會組織發揮作用的機制、路徑、保障措施等方面也未明確。從中央到地方，政社關系的框架性制度尚未建立，使得現實中政社關系的探索于法無據，也使得各地自貿區建設出現了企業活力得到快速激發和社會組織建設停滯不前的巨大反差。

今后應當通過立法構建自貿區內的政社關系，為社會組織活力的激發提供制度支持。立法應當重點規定的內容包括：（1）清晰劃定政社權責邊界。政社互動是自貿區簡政放權的現實需求，要實現政社良性互動，前提是政社權責要有清晰的邊界線。購買公共服務是當前政社互動協同的主要途徑，在購買服務的過程中，雖然政府處于主導地位，但雙方的權責以合同明確約定后，各自的行為就有了邊界。然而這樣的邊界劃定帶有臨時性、不穩定性，不具有普適的效用。因此，需要在今后的立法中劃定政府和社會組織邊界，以法治規范政社關系，使簡政放權后政府和社會組織各守其位，以體制機制有效防止政府不越位、不缺位。（2）建立政社合作的常態化機制。我國政社合作尚無法律層面的支撐，政府出臺的政策性規定缺乏長效性，實際上影響了政社合作的良性發展。政社合作法治化的意義在于，政社之間通過合作建立起多元化的有效互動。自貿區可以利用制度創新的優勢，從多層面對政社合作進行規范，完善自貿區地方立法，規定簡政放權背景下政社合作的機制、項目、經費、權責等內容。

（三）明確外部資源汲取的法治渠道，為社會組織注入新活力

當前，大量攸關社會組織生存和發展的稀缺資源仍然掌握在政府手中。因此，在相當長一段時間內，需要政府對社會組織進行培育和扶持，為其發展注入活力。自貿區應將簡政放權和社會組織的培育結合起來。當前，主要應當通過購買公共服務的方式逐步讓渡資源，提升簡政放權的實效，讓社會組織有明顯的“獲得感”。

政府購買服務是增強社會組織創造力和創新性的重要保障。近年來，因應于現代市民社會憲政改革的趨勢，公共服務職能由政府向私權組織分流已成為一種趨勢。社會自治力量介入公共領域承擔起部分公共產品供給的職能，在減輕政府負擔的同時也優化了市場資源配置。按照奧斯本和蓋布勒的觀點，在民間組織發達的現代社會，政府的義務不是直接生產服務，而是保證服務提供得以實現。[6]黨的十八屆三中全會作出創新社會治理的重要戰略部署，要求“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出，到2020年全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度。民政部、財政部于2016年出臺《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，對政府購買社會組織服務的方向、主要目標、準入、支持機制等方面作出規定。自貿區簡政放權的過程，既要加大對公共服務的投入，又要減少政府直接生產公共服務，逐步形成一個多元化的公共服務供給體制。在這種體制下，社會組織有更為寬廣的發展空間和更強有力的發展后勁。自貿區在推行政府購買服務的過程中，應建立合理的制度體系和法治保障，通過地方法規的形式明確政府購買社會組織服務的范圍、程序、標準、評估等相關內容。通過法治化的購買服務機制，為社會組織汲取外部資源提供常態化的渠道，培育和發展社會組織，催生社會組織的新活力。

（四）引導內部自治，提升社會組織的創新活力

激發社會組織活力需要政府簡政放權提供強有力的外部支持，但內外兼修才能實現社會組織的可持續發展。因此，簡政放權背景下，政府需要從身份管控轉變為價值引導，引導社會組織加強內部建設，提升其自主行動能力和治理創新能力，為社會組織的健康發展注入持續的動力。《社會團體登記管理條例》等現行法規多為程序法而非實體法，對社會組織內部機構的設置和運行等問題少有涉及。十八大報告建設現代社會組織體制的要求，為我國社會組織的改革發展勾勒出極具戰略意義的思路。治理結構是社會組織實現自我管理、依法自治的重要載體。自治的目標是將社會組織規范發展的外部約束內化為社會組織的自覺行動，并通過組織之間的相互影響提高社會組織的整體活力。自貿區借助政府放權、社會組織接權的對接機制創新，推動外部監督轉向社會組織內部自治，從根本上提高其創造力和創新力。重點應關注以下幾個方面：（1）社會組織治理結構的建構要從其與政府互動的高度加以考量。我國大部分社會組織屬外部資源依賴型，自貿區內社會組織治理結構的完善，不僅要考慮社會組織內部權力的合理配置，而且必須充分考慮外部環境的作用力。也就是說，社會組織的有效自治不僅取決于其內部治理程度，還受制政府的制度安排。因此，自貿區簡政放權的過程，也是逐步通過制度安排推動社會組織自我完善的過程。（2）強化章程對內部治理的規范作用。章程是社會組織的綱領和行動準則，其基本功能除了實現社會組織自律自治外，最重要的是強化社會組織內部對其使命的內心信仰和價值認同。建議自貿區立法借鑒公司章程的法律要求，今后將以下事項列為社會組織章程的法定記載事項：社會組織的名稱和住所；宗旨；治理機構及產生辦法、職能和議事規則；主要負責人的資格要求；章程制定和修改的程序等。同時，為保證社會組織的整體活力，可以嘗試建立自貿區內的社會組織通過章程規定主動退出的機制。登記機關對經過民主決策，組織目標和使命達成或價值退化的存量社會組織允許主動退出。（3）制定治理機構組建和運行的基本準則。引領和提升社會組織依法自治能力，關鍵是推動社會組織建立健全現代法人治理結構，建立民主決策機制和約束機制。2016年6月天津市頒布《天津市社會組織法人治理結構準則》，這是我國第一個有關社會組織法人治理結構的地方標準。可以借鑒天津市的做法制定統一的規范，規定自貿區內社會組織權力機構、執行機構、監督機構的產生辦法和運作規則，使社會組織內部機構分工明確，相互制約又互相協作。

四、結語

政府與社會的關系是自貿區建設的核心內容之一，隨著時間和空間的變化，政社關系的改革焦點會產生差異，這將影響社會組織內外部制度的改革趨向，但無論如何都有政府職能轉移這個點。在自貿區建設背景下，政社關系重構投射到激發社會組織活力問題上，就演變成政府如何通過簡政放權促進社會組織發展。這就產生了一個難題，即政府通過簡政放權進行自我收縮，那么其在社會組織建設方面如何實現規范管理和培育扶持的平衡？簡政放權使社會組織獲得新的生存空間和平臺，然而社會組織蓬勃發展后，可能帶來的負面影響和風險控制問題，仍然為各級政府所擔憂。自貿區作為一個空間可控的“試驗田”，即使因為大膽闖、大膽試發生暫時的失誤，影響也是局部的。在現時環境下，將社會組織的改革創新局限在自貿區有限的空間范圍內先行先試，可以有效防止負面效應溢出和放大，能夠很好地控制社會組織發展后對社會發展、穩定可能帶來的沖擊，滿足改革創新和控制風險的雙重愿景。在自貿區被定性為“試驗田”的特定歷史場景下，激發社會組織活力的主要價值目標，不在于自貿區通過簡政放權提供了多少具體的制度創新，而在于通過提煉制度所包含的價值、理念，對社會組織的使命和存在的法律正當性進行理性反思和價值重構，從而在不遠的將來影響國家層面社會組織基本法具體內容的設計和立法理念的梳理，以及社會組織在國家治理體系中的功能定位。因此，激發社會組織活力是一個關涉多領域的綜合性課題，在國家對自貿區進行擴容的背景下，新設立的7個自貿區同樣將面對政社關系規則再造這一重要議題，同樣需要通過激發社會組織活力來助力政社關系的重塑。

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