小產權房的分類處理構想

馬曉紅

(山西財經大學 山西 太原 030006)

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小產權房的分類處理構想

馬曉紅

(山西財經大學 山西 太原 030006)

時下，對小產權房的研究視角愈發多樣，相關政策也曾多次調整，卻沒能有效小產權房問題，這也折射出該問題的復雜性。本文針對小產權房產生的癥結提出對小產權房權房分類處置的構想，如處置宅基地上的小產權是基于地役權制度的適用創新等，力求在現行法制框架內獲得最大的經濟與社會效果。

小產權房；宅基地地役權設置；征地補償標準；城鄉戶籍制度

一、小產權房的癥結

小產權房在我國已歷經20多年的發展，學界對小產權房產生的癥結大致分為三類：其只能得到經濟意義上的產權而不能得到法律的承認、現行征地補償標準制定不合理及實施城鄉二元戶籍制度的歷史積弊。

(一)法律癥結

現行《土地管理法》規定集體土地從事非農開發利用必須先將其所有權性質轉為國家所有，同時還禁止農村集體土地入市交易。如此，土地所有權性質的差別導致農村的小產權房的產權不被法律承認，僅僅得到鄉鎮政府的承認，這只構成了經濟意義上的產權[1]。但如果經濟意義上的產權不能得到法律的承認,在現實的交易等過程中會產生很多的不確定性。

小產權房牽涉利益主體較多，當面臨房屋市場價值上漲、拆遷補償金歸屬等問題，房屋買受人和出售人之間極易產生利益爭奪，而現行國家補償對象只能是土地所有者，特別不利于買受人的產權保護。這就是由于買受人只獲得經濟意義上的產權而使買受人的所有權面臨不確定性。

(二)征地補償癥結

現今國內對征地給予公正補償并無分歧，即以市場價格為依據。而現實中征地利益主體和部分學者往往盯著城市最高的商住用地價格，這是對市場價格的極大扭曲。如果凡征地都以商住用途來支付市場價，公共財政支付不起，也有違公平公正原則。有學者提出按征后實際用途來支付市場價，這既荒唐也完全行不通。因為用于高價值的土地價格很高，但低價值的土地價格很低，甚至沒有市場價值。這樣，同一區塊補償相差懸殊，幾乎沒有操作的可能。目前政府實行同一區塊不分用途按統一價格補償，雖是求實之舉，但這種同價的來源是政府人為綜合定價的結果，并無市場依據。

(三)城鄉戶籍癥結

城市戶籍制度使得農民不能享有與城鎮居民同等的權利與義務。如流動人口的戶口不能隨遷至其就業的城鎮；城市化導致大量的農村土地被過快地劃入城區，農民失地后政府卻沒有能力為農民提供與城鎮居民同等的社會保障待遇；現行土地管理制度對農民轉戶過程中土地問題的處理辦法與人口城鎮化發展脫節。小產權房便是農民集體在現行城鄉二元戶籍和土地制度安排下作出的一種理性選擇。

二、小產權房的分類處理構想

目前學界還沒有真正找到可以指導小產權房改革的理論基礎，我們只能堅持在現有的制度框架內創新制度設計，力爭在制度上解決問題。

(一)地役權制度的創新

地役權制度是調整土地利用關系的一種不可或缺的方法，我們可用它來解決宅基地上的小產權房法律癥結。

我國物權法對房屋和宅基地產權歸屬明確，且土地法也未限制宅基地地上權利的設定，對宅基地上的房屋，法律也無明文規定不準轉讓。如此房屋買賣和在房屋與土地之間設立地役權便順理成章。同時物權法沒有禁止用益物權人就其所占用土地設定地役權的權利，也未禁止就同一土地及地上房屋或其他定著物擁有供役地和需役地雙重身份的可能。可見地役權有充分的擴大適用范圍的可能：主體可擴展為宅基地使用權人和地上房屋所有權人，客體擴展為不動產。當宅基地與房屋非屬同一主體時，房屋所有權人可以其房屋所依存之土地為供役不動產，將房屋出售給他人；房屋買受人要取得地上房屋之完整物權，應將所購房屋為需役不動產設立地役權[2]。而這些行為并未改變宅基地的權屬性質。最后需限定地役權使用期限。如對原宅基地使用權人存續期限、房屋實際存續期限和因國家征地集體土地所有權實際消失而致使地役權人的權利終止這三種期限為依據進行期限設定。

如此，在現有法律制度框架內既保障了地上房屋買受后享有完整的房屋產權，又有效解決了小產權房法律癥結。

(二)改革征地補償制度

征地帶來了土地用途和規劃的改變，進而帶來土地價值變化，這是土地產權和財富增值的再分配，必須秉承公平公正的原則。而制定合理的征地補償制度對小產權房的解決必然有所裨益。

我國現行征地補償標準是政府人為綜合定價的結果，并沒有客觀或市場依據。雖說考慮了公平性，但也是政府的無奈之舉，征地補償標準的改革仍是政府面臨的棘手問題。現實中城中村、城郊原住民這一小部分人憑借壟斷地理位置獲得土地增值權益，而遠郊農民卻沒能分享土地增值。巨大的利益懸殊只會加深公民的心理失衡和社會貧富差距。而城郊土地的開發建設中，土地的價格或地租是由城市公共品的投入決定，而與產權人無關。由土地受益人來更多地承擔城市公共品投入就更加合理，而不是從工薪所得和資本收益征稅來支付城市公共品開支[3]。

筆者認為征地補償標準應以土地權益人在用途和規劃變更前后的土地價值不變為基準，以附近同類土地的市場價格或地租、租金為依據，土地權益人只能保留價值與征地前相當的土地并交出剩余大部分原來擁有的土地，交出的土地用于公共設施用地以及公共設施的建造費用。如此，小產權房的開發中土地增值收益的大頭已經不在，小產權房的供給自然得到抑制。

(三)深化戶籍制度改革

解決農民轉戶過程中涉及到土地問題既是城鄉戶籍制度改革的關鍵，也是小產權房問題解決的必經之路。一個可行的改革方向是：當農民從農村戶籍轉到城鎮戶籍后，其申請城鎮保障房的前提是必須處置老家的宅基地；對不申請城鎮保障房的農民可以保有宅基地，但當他們購買城市商品房后，他們的宅基地及住房應被納入總體房產數交納相應的不動產稅[4]。

其次，將建設用地指標與市民化人口掛鉤，地方政府要獲得新增建設用地指標必須有相應的市民化人口增加計劃，且必須實實在在的增加本地城鎮戶籍人口，包括住房、教育、就業、社保等全面的保障義務。如此，進城落戶農民的基本居住權利得到保障，購買小產權房的消費傾向也隨之縮減。

[1]巴澤爾.產權的經濟分析[M].上海：上海人民出版社，1997.

[2]馮張美.地役權于農村房屋買賣之可行性研究[J].法治研究, 2011, (1):57～58.

[3]華生.土地漲價歸誰[N].經濟觀察報, 2014-9-1(53).

[4]華生.城市化轉型與土地陷阱[M].北京:東方出版社2013:226.

馬曉紅(1991-)，女，漢族，山西大同人，山西財經大學碩士研究生，研究方向：土地利用與規劃。