我國行政問責程序研究

(四川大學 四川 成都 610000)

我國行政問責程序研究

楊猗婷

(四川大學四川成都610000)

行政問責程序是保障行政問責制良好運行的基礎，建立健全行政問責程序對于構建高效的行政問責機制有重要意義。目前我國行政問責程序僅零星存在于一些條例中，未有明確的法律規范。文章通過對問責程序的主體和對象包括哪些、如何啟動問責程序、問責程序執行的原則等內容的研究，未我國問責程序的構建提供有效建議。

行政問責程序；行政問責制；研究

一、行政問責程序的意義

近年來,各級政府部門均積極開展權力清單清理活動，其目的在于對行政機關的權力進一步梳理，對于行政機關權力與責任的進一步明確。而問責這一環節也被推到引人關注的位置，行政問責是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。可見行政問責制的重要，而制度的實現需要程序的保障和規范。美國法理學家埃德加·博登海默(Edgar Bodenheimer)指出，規范性制度的存在以及對規范性制度的嚴格遵守，乃是一個社會推行法治所不可或缺的前提條件[1]。因此，一個完整的、可靠的行政問責程序應當包括適格主體、操作流程和法定時限等。雖然近年來我國行政程序持續、大力改革，但行政問責制度尚未形成規范制度，只零星出現在一些條例和規定中。[2]

首先，有利于實現行政問責的法制化。依法治國、依法行政作為一項基本國策已經被寫進了我國憲法。建立健全法定程序的意義在于，約束行政權力的行使更具有規范性、科學性，進而避免隨意的行政決策和行為。行政問責程序的建立，使得問責能夠制度化、規范化和法制化。任何完備的問責實體法只有與問責程序法相結合才能產生正義的法律化結果。

其次，有利于實現行政問責的公正性。現代行政程序的核心和靈魂是限制政府行政權力，規范的行政問責程序將在一定程度上保障行政問責的結果的公正性，因為只有在完全尊重規范的程序之下，其得出的結論才可能更接近公平。通過對問責行為的控制來規范、約束行政問責，防止行政問責權濫用，做到有章可循、有規可依，在程序上保證了對行政問責權力的制約和監督。

再次，有利于實現行政問責的高效率。高效行政是現代行政管理的原則之一，科學的、合理的問責流程和法定的時限有利于規范問責制的落實，將行政權力的行使約束在如何按照法定的程序上，使得問責活動能夠快速簡便實行。根據問責程序對不同問題、不同層級的規定，使不同的問責主體、問責相對人都有法可依，一定程度上減少了由于問責主體、問責相對人無效拖延或盲目行為對問責效率的減損。

二、行政問責程序的設計

問責程序要求問責主體及相關人員辦事公正，不徇私，行政程序的設計有普遍性和公開性，有利于保障公正。因此，在行政問責程序的建立須遵循以下原則。(1)公正原則。要求問責主體在行政問責全過程中不偏不倚、不徇私，真正的按照程序行使權力，維護公平和正義，強調的是程序正義和實體正義兩個部分。(2)公開原則。要求問責行為和內容除涉及國家機密、個人隱私等依法應保密的以外，一律予以公開，在群眾的監督下進行。(3)高效原則。也是現代行政管理的原則之一，要求行政問責過程中應當嚴格按照法定時限完成，且為保障相對人的利益不受到過度侵害，需要以最小成本和最大獲益的考量來實現行政問責。(4)參與原則。一個有效的問責程序需要吸納行政問責相對人和社會公民參與其中，通過參與實現公民權利對政府權力的制約，同時為問責主體提供了一個廉價的糾錯機制[3]。(5)穩定性原則。與所有法律規范一樣，行政問責程序也要求規定的程序不能夠被輕易的變更，要確保問責主體的權利可實現，利益可保障。(6)可操作原則。完整的法律規則應當由完整的行為模式和法律后果，問責程序必須要有明確的、詳細的規定，避免模糊的概念和籠統的原則性規定。

(一)啟動

行政問責的對象應當是侵害了行政相對人或公共利益的具體行政行為以及一些代表行政機關意志與形象的行為，而行政發起問責的主體應當是利益受到不公正侵害的行政相對人或認為行政機關工作人員言行確有失當公眾，問責發起主體可以依照發起程序向問責程序啟動主體依據規定提出啟動申請。而對于如何發起，根據現狀來歸納包括：署名或匿名的舉報；公民、法人或其他組織的申訴；行政機關上級對下級的問責、調查，司法機關、審計機關、監察機關的監督、建議、談話；新聞媒介曝光的事實等形式都可以視作對行政問責的發起。同時，對于哪些問題屬于可問責對象，需要有明確的、準確的定義，這對有效的、可行的問責發起具有重要意義。

問責發起依據的標準:(1)行政機關工作人員不作為，以及濫用權力，并造成嚴重不良影響和后果；(2)行政機關工作人員慢作為，不能正確履職，并造成嚴重后果的；(3)主體責任意識不足，對重大突發事件等處置不力、不迅速，擴大損害后果，給社會帶來嚴重不良影響的；(4)嚴重損害群眾的切身利益，對涉及人民群眾生產、生活等切身利益的問題處理不當，并造成嚴重后果；[4](5)行政機關工作人員在公開場發表了不當言論、行為有失檢點的，損害行政機關形象或造成不良影響的。

在依據以上標準判斷發起問責之后，由有權機關根據相關材料證明是否能夠依據問責程序來啟動問責。在某些情況下，問責發起和啟動主體同一，如在等級問責中，當擁有問責啟動決定權的官員決定發起問責時，他既是問責發起主體，也是問責啟動主體，這就是常說的同體問責。但通常情況下，都是異體問責，是指問責發起主體和問責啟動主體不一致，問責發起主體無權決定問責執行，而只有問責啟動主體可以影響問責是否執行這一重要環節[5]。一般是通過政府機關集體意志決定是否啟動問責，通過集體決策來減少問責啟動這一關鍵環節的失誤。從發現可問責事件、提交問責啟動主體后，問責啟動主體必須在受理之日起一定時期內明確是否啟動問責。

(二)行政問責程序的執行

當問責啟動主體確定啟動問責后，便進入問責的執行階段。

第一，執行問責的主體和對象。對象在前文已經提到，主體包括兩種情況，即內部問責主體和外部問責主體，這是由于問責的內容及其啟動程序差別導致的。如行政機關工作人員由于行為失當，或者觸犯行政管理的規定，在不觸及違法犯罪的情況下，一般是由行政機關內部的問責機構進行。這要求行政機關內部的機構完善、權責統一，要確保內部問責機構能夠獨立的、不收干擾的開展行政問責工作，實現行政問責的公正、公平、中立。目前外部問責主體主要包括人大、中國共產黨、政協和民主黨派、司法機關、新聞媒體、民眾等。我國《憲法》第3條、第128條明確規定由人大產生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大“負責”。當然，各級人大仍然要進一步通過立法落實憲法和法律賦予其的多項剛性監督問責手段的運用，如特定問題調查、質詢、罷免、投不信任票等。加強外部問責，要充分發揮各級人大的質詢權、調查權和罷免權等；初次外還應加大司法機關的監督力度，對司法機關應完全公開，不得設置行政障礙和保護；充分發揮民主監督的作用，重視公民和新聞媒體的輿論監督，媒體在發覺社會負面信息上具有非常敏銳的洞察力，是有效的異體問責主體。

第二，問責問題調查研究。在確定相關的主、客體之后，政府及其他有關部門還需要通過調查審核機制來確認公務員的過錯行為，為作出追究決定提供依據。調查組主要由紀檢、監察機關和人大選派人員組成。調查主要分為如下幾個階段:(1)制定調查方案。調查方案是開展調查，獲取證據，查清事實的行動方案，是調查活動全盤規劃和辦案人員行動的依據。調查方案主要包括調查人員、應查明的問題和線索、調查的步驟和方法、擬采取的調查措施和其他需要考慮的問題等。(2)實施調查。主要包括兩方面的內容:其一，收集證據，即調查人員采取必要手段和措施獲取能證實被調查人有無須問責行為，以及需問責行為情節輕重的各種證據；其二，查明事實，即查明在可問責事件中，被調查人所造成的危害程度、后果等等。(3)制作調查報告。調查部門在對可問責事件進行調查取證的基礎上，以調查筆錄、調查報告等形式反應事件原委，必須要以事實為依據、以法律為準繩，嚴格依據規定進行責任大小劃分。

第三，問責結果責任追究。按照先行法律規定，對于選任制的公務員來說，人大是唯一有權罷免職務的機關；對委任制公務員的行為要予以追責的，需由行政機關首長在調查核實的基礎上，經過召開集體會議討論再作出處理決定。同時，如果問責對象及其行為觸犯了法律法規，還要按照程序移送司法機關。主要從以下幾方面來追究問責客體的責任:(1)道德責任。一些官員對于自己公開行為失格或言語失當，造成不良影響或輿論的，應當公開道歉、引咎辭職等。(2)政治責任。行政機關工作人員的言行必須符合政府的嚴肅形象，其行為規范應當嚴格遵照黨紀、政紀要求，一切有損以上內容的需要追究其政治責任。(3)管理責任。行政人員在一定的崗位和職務上開展行政管理活動時沒有積極有效地履職的，應承擔管理不當的責任。(4)法律責任。包括了刑事和民事責任，刑事責任包括玩忽職守、瀆職、收受賄賂等，依照刑法應依法移交司法機關追究刑事責任；民事責任是違反民事法律規定、或因民事糾紛被訴法院，造成民事損害的。同時，我們也應注意，在責任追究過程中，不能以政治責任、道德責任、行政責任代替或者逃避法律責任，必須對應承擔的責任進行嚴格的劃分，并且這幾種責任可以有交叉，即可以同時承擔兩個或兩個以上責任，避免因問責不力造成從輕發落。[6]對于責任的追究應當自問責程序應當有明確的辦理時限，需要將辦理時限告知當事人，不應以任何不正當、不明確、不合法的理由延長，若出現法定延長事由的應當及時告知當事人。為了保障當事人合法權益不受不正當的拖延，應當設置監督機關，并設置反饋路徑，以確保問責程序的有效運行。

三、行政問責程序構建的制度配套

(一)構建行政問責相關法律體系

法律具有權威性和強制性，問責程序的有效落實和執行，需要相應完善的法律予以保障，對權力的運行和使用實行監督和問責一定要有法可依，這是依法行政、依法治國理念的必然要求。我國現行的法律規范中，涉及黨內問責制度的有《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中華人民共和國公務員法》，涉及公共安全與行政管理中問責制度的有《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》與《中華人民共和國安全生產法》等，由于沒有成體系，并不是專門的行政問責法率，因此在規范的內容上缺乏整體性。其他專門規定行政問責制的基本是地方規章，對一些責任事故的追究大多依據的是黨的紀律處分條例、行政法規和部門規章以及地方政府規章，這些規定存在著法律位階低、問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性，以及執行不力、監督不嚴、申訴困難等情況[7]。因此，制定一部完整的、可操作的行政問責法律，對于有效監督權力運行有重要意義，通過法律固化、規范化行政問責程序，使得行政問責有法可以、有法必依。

(二)完善信息公開制度

問責是一種民主監督方式，而讓民眾擁有知情權是實施民主監督一個最起碼的必要條件。信息公開，使問責避免了暗箱操作的可能，而信息不公開、不透明，群眾獲得渠道少、知曉程度低，問責程序的有效執行和執行效果也均大打折扣。對于信息公開必須堅持“以公開為原則，以不公開為例外”，擴大政府信息公開的內容和范圍，合理確定信息公開方式。信息公開的程度有利于確保行政問責的發起以及執行過程受監督，確保群眾的知情權和媒體的報道權。首先，從法律的高度保證信息公開。進一步完善現有的《信息公開條例》，除涉及國家安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等必須保密的事項外，其他所有政務信息必須公開，公開方式可以通過政府網站、傳統媒介、電視媒體和新媒體等；其次，應當擴展群眾查詢渠道，確保查詢內容的準確、完整，保障群眾知情權得意落實；最后，獨立、不收干擾的新聞媒體報道是作為社會群眾獲取信息的補充手段。新聞媒介監督法律的出臺也成為當前完善行政問責信息公開的迫切要求，從而可以防止新聞媒體受制于政府機關和個別領導干部，改變報喜不報憂，甚至提供虛假信息、欺騙組織、蒙蔽群眾的現狀[8]。若要行政問責制度能夠真正發揮作用，首先應當對行政行為等內容予以正確披露，公眾知曉才有利于監督行為。

(三)建立健全績效評估制度

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出:“測量能推動工作，若不測量效果，就不能辨別成功還是失敗；看不到成功，就不能給予獎勵；不能獎勵成功就可能在獎勵失敗；看不到失敗，就不能糾正失敗”[9]。現代管理中，將績效考評作為評估工作效能的有效手段，一個廉潔、高效的政府通過有效的評估，并且群眾得以知曉，行政問責才有準確的依據。如何建立健全我國的績效評估制度，通過公正、客觀的績效評價，為問責程序的有效執行提供科學依據。首先，政府績效評估必須規范化。應當有自上而下的一套完整的評估體系，具體應當包括明確的評估主體、考核目標、評估范圍、步驟和動態管理等內容。其次，必須建立全面的績效評估的指標體系。政府績效評估的指標既要有公益性、經濟性、效率與結果方面內容；指標設計應當同目標相對應，要有層級、部門的差別，既要注重政府部門產出，也要注重政府服務質量和群眾滿意度。再次，要開發使用科學和合理的評估技術和方法。最后，建立完整的績效評估信息公開制度，通過信息的及時公開，公眾可以對政府效能進行準確判別，也促進行政績效的快速提升。

[1]埃德加·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法.

[2]羊鳴，行政復議程序建設研究，湖南大學碩士論文

[3]鄧正來，譯.北京:中國政法大學出版社，1999:239.

[4]姜明安,行政程序研究[M].北京:北京大學出版社，2006:6.

[5]陳薔，孔圣根.行政問責科學化、制度化探析[J].新長征，2009，(1).

[6]肖海龍.行政問責程序的作用及其設計[J].法制與社會，2012，14

[7]郝繼明.進一步完善行政問責制的主要著力點[J].哈爾濱學院學報，2008，(8).

[8]鄭明明.關于行政問責走向制度理性的思考[J].江西電力職業技術學院學報，2009，(2).

[9]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，1996:128-134.

楊猗婷(1990-)，女，漢族，四川眉山人，四川大學法學院憲法與行政法專業碩士研究生。