完善我國“三同時(shí)”制度的法律思考

(呂梁市離石區(qū)濱河街道辦 山西 呂梁 033000)

完善我國“三同時(shí)”制度的法律思考

李楠

(呂梁市離石區(qū)濱河街道辦山西呂梁033000)

十一五期間我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國民的物質(zhì)生活生活水平顯著提高，為世界經(jīng)濟(jì)的繁榮貢獻(xiàn)了巨大力量，成就有目共睹。但是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，我國的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了人們的生存環(huán)境。“三同時(shí)”制度是業(yè)內(nèi)熟知的環(huán)保制度之一，它貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等主要階段，強(qiáng)調(diào)了污染防治的“及時(shí)性”與“到位性”，在不同階段對(duì)項(xiàng)目建設(shè)施工提出了不同要求。實(shí)踐證明，“三同時(shí)”制度是我國行之有效的環(huán)境管理制度之一。本文將對(duì)“三同時(shí)”制度的概念、范圍進(jìn)行界定，分析“三同時(shí)”制度實(shí)施中存在的問題及提出相應(yīng)對(duì)策。

三同時(shí)；環(huán)境污染；執(zhí)法力度；環(huán)保宣傳

一、“三同時(shí)”制度的概念

何為“三同時(shí)”制度？不同的教材、文章對(duì)此有不同的理解。我國《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。“三同時(shí)”制度指的是對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，防治污染的設(shè)施須與項(xiàng)目主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的法律制度。

二、“三同時(shí)”制度執(zhí)行過程中存在的問題

(一)立法位階較低。除在《環(huán)境保護(hù)法》中單獨(dú)規(guī)定“三同時(shí)”制度外，其僅僅在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)法》等一些法規(guī)中有零星的規(guī)定。這些規(guī)定主要是以法規(guī)、規(guī)章的形式存在，而沒有專門的法律對(duì)“三同時(shí)”制度的具體內(nèi)容加以規(guī)制。

(二)與相關(guān)制度銜接不暢。和其他制度相比，“三同時(shí)”制度在建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)階段即開始介入，貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行和管理全過程，但它強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)項(xiàng)目建成之后且污染物排入到環(huán)境之前這個(gè)過程中必須采取的措施，從而達(dá)到最終的排放標(biāo)準(zhǔn)。但“三同時(shí)”制度很少關(guān)注生產(chǎn)過程內(nèi)部的清潔生產(chǎn)和綜合利用問題，忽視了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，“三同時(shí)”制度與其他各有側(cè)重的制度在銜接上存在著不協(xié)調(diào)。

(三)企業(yè)履行“三同時(shí)”制度自覺性不足。有的企業(yè)一味追求經(jīng)濟(jì)效益，降低生產(chǎn)成本，而忽視了在生產(chǎn)的同時(shí)對(duì)環(huán)境造成的污染與破壞，對(duì)“三同時(shí)”制度的重要性認(rèn)識(shí)不到位，經(jīng)常性的輕視“三同時(shí)”制度。部分企業(yè)對(duì)防止污染設(shè)施的建設(shè)缺乏積極性，更有甚者故意逃避環(huán)保責(zé)任，導(dǎo)致項(xiàng)目主體已接近完工，而環(huán)保設(shè)施一拖再拖，更談不上同時(shí)投產(chǎn)使用。

(四)環(huán)境執(zhí)法存在漏洞。“三同時(shí)”制度是一種行政管理制度，很大程度上，“三同時(shí)”制度的實(shí)施效果是依賴于監(jiān)督管理部門的執(zhí)法能力的。從目前的環(huán)境執(zhí)法力量分配情況來看，市、縣、鄉(xiāng)這一層級(jí)，其力量則越來越薄弱，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則根本沒有任何執(zhí)法力量，環(huán)保部門的執(zhí)法力量呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)。而在基層，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量是對(duì)廣大企業(yè)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境指導(dǎo)的主力軍，但是由于區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境執(zhí)法力量的缺乏，使得《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施易出現(xiàn)虛化。

五、解決“三同時(shí)”制度存在問題的建議

(一)改進(jìn)配套立法。中國環(huán)保法律體系包括30多部相關(guān)法律和90多部行政法規(guī)。《環(huán)境保護(hù)法》是一個(gè)基礎(chǔ)性、綜合性的法律，它把所有的環(huán)境要素都考慮到，所以主要是解決共性的問題。而要正確處理環(huán)境污染問題，則需要依靠嚴(yán)密的法治力量。同時(shí)，很多單行法都是根據(jù)環(huán)境要素進(jìn)行立法的，更有針對(duì)性，針對(duì)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)，作出一些具體的規(guī)定。

鑒于此，應(yīng)當(dāng)秉持“取其精華，去其糟粕”的態(tài)度，針對(duì)“三同時(shí)”制度進(jìn)行立法完善，充分借鑒、吸收其他相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化和明確“三同時(shí)”驗(yàn)收和審批的程序，明確“三同時(shí)”制度的驗(yàn)收條件和標(biāo)準(zhǔn)，配套規(guī)定“三同時(shí)”制度的監(jiān)督檢查制度，更加細(xì)致化的完善“三同時(shí)”制度立法工作。

(二)協(xié)調(diào)“三同時(shí)”制度與其他制度的關(guān)系。雖然2014年《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)通過，但缺乏必要的支持實(shí)施系統(tǒng)，如何將“三同時(shí)”制度與其他相關(guān)制度有效結(jié)合、合理銜接是目前急待解決的問題。因此，就目前來說，我們的重要使命是盡快完善“三同時(shí)”制度，考慮如何處理其與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、清潔生產(chǎn)制度、排污申報(bào)登記制度、排污許可證制度、限期治理制度等制度之間的關(guān)系，從整體上設(shè)計(jì)和改善各項(xiàng)制度，促使彼此之間形成良好銜接和協(xié)調(diào)，發(fā)揮好協(xié)同作用。

(三)強(qiáng)化環(huán)保部門執(zhí)法。2014年《環(huán)境保護(hù)法》授予環(huán)保部門更多的新的監(jiān)督權(quán)力，環(huán)境監(jiān)察部門可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境企業(yè)的設(shè)備可以查封扣押，對(duì)超標(biāo)排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。新法的出臺(tái)對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平、個(gè)人素養(yǎng)、環(huán)保理念等都提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求。而執(zhí)法工作的主要內(nèi)容包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目外排污染物及總量控制達(dá)標(biāo)情況，環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行效果的監(jiān)測(cè)以及建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行國家環(huán)境管理的規(guī)章制度情況，落實(shí)環(huán)評(píng)中要求的各項(xiàng)環(huán)保措施的檢查，因此有必要建立專業(yè)化的隊(duì)伍，提高環(huán)境保護(hù)調(diào)查取證、監(jiān)測(cè)的分析能力等。

(四)促進(jìn)企業(yè)提高環(huán)保意識(shí)。企業(yè)是“三同時(shí)”制度實(shí)施過程中第一責(zé)任主體，因此，企業(yè)對(duì)“三同時(shí)”制度重要性的認(rèn)識(shí)程度直接關(guān)系到該制度的執(zhí)行率。雖然2014年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)企業(yè)責(zé)任已加以規(guī)制，但僅有強(qiáng)制性的他律機(jī)制來約束企業(yè)環(huán)境行為是不夠的，還有必要通過環(huán)境教育促進(jìn)企業(yè)利益相關(guān)人環(huán)境行為的自覺自律。可以通過企業(yè)環(huán)境教育，培育企業(yè)作為責(zé)任主體的環(huán)境憂患意識(shí)、環(huán)境責(zé)任意識(shí)和環(huán)境保護(hù)參與意識(shí)，幫助企業(yè)正確認(rèn)識(shí)“三同時(shí)”制度與企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，以提高“三同時(shí)”執(zhí)行率。

(五)嚴(yán)格追究法律責(zé)任。“三同時(shí)”制度的性質(zhì)是一種行政監(jiān)管性制度，主要依賴行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)從外部給建設(shè)單位壓力，使其按照“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”配備相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施。2014年《環(huán)境保護(hù)法》被稱為史上最嚴(yán)環(huán)保法，因此在執(zhí)法過程中要學(xué)好用活執(zhí)法處罰剛性條款，讓“三同時(shí)”違法者望而卻步。

七、結(jié)語

《環(huán)保法》中的“三同時(shí)”制度對(duì)我國開展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明起到了積極的促進(jìn)作用，但是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技的日益發(fā)展使得“三同時(shí)”制度也遭遇了瓶頸考驗(yàn)。只有不斷完善“三同時(shí)”制度，將“三同時(shí)”制度基本理念與當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)理念有機(jī)結(jié)合，同時(shí)改進(jìn)配套立法，加強(qiáng)環(huán)保宣傳，強(qiáng)化執(zhí)法力度，才能使“三同時(shí)”制度的實(shí)施真正落到實(shí)處。

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