行政制度改革進程中公共服務社會化路徑探索

(宿州學院信息工程學院 安徽 宿州 234000)

行政制度改革進程中公共服務社會化路徑探索

牛浩靳冉侯海龍楊曉蘋

(宿州學院信息工程學院安徽宿州234000)

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，“要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化”。公共服務的提供主體的多樣化就是公共服務社會化，公共服務社會化是我國在社會管理中不斷創新的必然之路。在目前的社會管理中，政府同時扮演了管理者、監督者、服務者等多種角色，而公共服務社會化則要求公共服務必須由不同的主體進行提供，可以通過購買、委托和合作等多種方式，讓民間的社會組織能夠利用公共資源為社會提供多樣性的公用服務，以滿足社會多元化、特色化的需求。

行政制度改革；公共服務；職能外移

一、合肥購買社會工作服務方式打造社會服務公眾化

2011年合肥出臺了若干文件對社會工作的展開進行規范和指導，并從政府購買社會服務的流程以及政府對社會組織進行資金扶持方面做出了明確的規定。政府購買社工服務與社會工作者在社區開展社會公共服務的行為為合肥市積極研究社區、社會組織、社會工作的“三社”互相合作機制提供了保障。

2011年成立的民間組織“田園社會工作服務中心”是合肥市首家非營利性社工民間組織，該機構是以“服務社群、造福白姓、共建和諧”為使命，并且該機構形成了相對完善的類似于企業的組織架構，同時其服務的內容有青少年關愛服務、中小學學校服務、老年和社區服務、婦女和殘疾人服務等等。隨后共青團合肥委員會購買了田園社會的公共服務，雙方的合作采用了一般企業采用的招投標的流程。首先，區委會確定所需要購買的服務項目，通過民間調查的方式，根據民眾的需求確定詳細的公共服務項目，并通過確定服務內容、服務時間、工作強度等測算購買的服務需要的費用;其次，報上級主管部門進行審核：區民政局和區政府審核;最后，公布公共服務招標的計劃，最終確定提供公共服務的機構。雙方通過招投標形式，充分考慮項目的費用、服務水平、工作人員素質以及服務質量等情況為原則訂立購買公共服務合同從而實現合作。2012年區委員會給田園社會提供半年7萬元的項目經費。雙方根據服務內容和項目合同，確定服務群體，政府監管田園社會工作是通過定期的匯報會議和第三方機構年度審計進行。

二、合肥市政府購買社會組織服務模式

目前合肥市政府購買社會組織的公共服務仍處于不斷發展的階段，堅持的原則是“明確責任，協調一致、公開透明，接受監督”。雖然田園社工在堅持原則的情況下，也有一些不良運作狀況，例如社區居民不理解，對機構不信任，在開展公共服務時對具體的權責范圍不清楚等問題，但是政府購買服務還是給社會組織開展社會服務工作帶來了發展機遇，為今后政府購買社會組織的公共服務積累了經驗，并朝著公共服務社會化方向發展。

(一)給社會組織發展帶來的機遇

政府購買社會組織購買社會公共服務的過程強調政府與民間的社會組織共同參與社會公共服務，這就需要關注政府的權力的重新配置與運作。通過政府購買社會組織服務的這一過程，政府將“越位”的權力重新歸位，這有利于政府在社會公共服務上的逐步放權，同時這對社會組織的發展是相當有利的[1]。

(二)政府與社會組織的各自的角色

政府在公共服務社會化中是針對公眾進行服務，扮演著服務者和監督者的角色。例如，合肥委員會提供項目所需資金、提供活動場地、政策優惠等等。合肥委員會在購買公共服務前就可以完整看到田園社工服務中心的詳細工作計劃，從田園服務的提交的工作報告中可以了解公共服務開展的進度與效果，并不斷跟進服務的同時對服務質量進行考核評估。

政府與民間的社會組織為了服務好民眾，通過政府購買服務的方式進行相應的合同簽訂，這形成了相互間互動。在合同的保障下，基于彼此間的尊重與信任，田園社會工作服務中心按合同向合肥委員會進行公共服務開展情況的做書面報告，這體現了民間社會組織是政府的合作者和協商者的角色。另一方面，社會組織開展公共服務項目都會深入居民生活的社區進行調查，并與居民進行溝通交流，志愿者招募，項目落實等等。這些是田園社工服務中心，對不同的接受服務群體開展的專業化和個性化的服務，填補了政府在社會公共服務中的“真空”。從中可以看出社會組織參與社會公共服務扮演著服務活動組織者、服務提供者和社會調節者這些角色。

三、結論和展望

(一)進行適度的職能外移，不斷提升服務效能

公共服務社會化必然要求政府向社會轉移部分公共服務職能，政府應該采取公民參與、社會組織競爭和市場化等方式把公共服務的職能授子社會組織[2]。例如，2003年深圳市政府做出的“調整市區兩級政府管理權限”的決定，這就是進行行政改革、把公共服務進行社會化的重要一步，深圳推進行政制度改革和把公共服務社會化的經驗表明，把公共服務盡可能的交給基層政府、社區組織以及其他社會公共組織，是實現“小政府、大社會、多管理、少服務”的重要一步。公共服務社會化，從政府層面上講，就是職能外移，從而可以提升公共服務效能。而對社會層面來講，要做好權力的承接。因此，政府就要進行配套的行政管理制度變革。主要涉及以下方面:一是進行行政組織架構的調整，進行職能外移并能成為社會合作力量的發動者、促進者和監督者。同時，政府要積極參與培育高效率、能起服務作用的社會公共組織。二是擴大廣泛的公眾參與。公共服務社會化強調以廣大民眾為基本導向。所以，政府在公共服務改革方向的決策和舉措，需要傾聽和采納公眾的意見，這樣公眾提供的建議才能夠起到監督的效力。

(二)引入市場化機制，擴大公共服務范圍，深化改革

在公共服務的提供上要充分引入競爭機制，因為加強競爭將會提高政府的效率和資源的有效利用。在公共產品供給領域，必須打破政府完全壟斷的局面，要更多地借用市場的力量來改進和提高公共產品供給效率[3]。要逐步打破政府與企業之間的相關利益關系，在行政性壟斷的政策上取得新突破，如電信、鐵路、金融等領域，然后全面擴大到基礎設施建設、衛生和環境保護等領域。例如在美國，實施公共服務社會化就是首先對壟斷行業開刀，由國家機構壟斷的郵電業務，現在己有私有化的DHL公司、聯邦快遞郵件公司等多家公司參與政府競爭，結果是這些社會公共服務成本大為降低，服務質量也大大提高。

同時要借鑒國際先進的經驗，我國完善公共服務社會化重要的一點是打破政府提供公共服務的被完全壟斷局面，充分引入市場化的競爭機制。在公共基礎設施建設和投融資方面，政府在公共服務領域內開展積極的公私合作，在吸引國外資金和國內民間資金方面取得了很大進展，如逐步放寬了外商以及國內民營企業直接投資基礎項目的限制，進行了BOT等項目融資方式的試點和推廣等。例如，溫州吸引社會資金開展道路、橋梁等基礎設施建設，煙臺將城市供水、供氣、供熱等工程交給民間機構運營，上海的楊浦、南浦大橋等大的工程，也是采取合資，BOT和特許經營方式建成的[4]。另一方面在我國對于國家的壟斷行業部門，例如國家電力部等部門進行公司化改造后，撤銷現有的主管部門，重新建立新的監督機構，雖然在制度上嚴格規定這些新監督的機構要完全獨立于改革后的公司，但是同時應該引入市場化的模式將這些改革后行業組織的結構再劃分小一點，使其形成非壟斷、可以互相競爭的公司實體，達到降低成本，提高服務效率的目的。

(三)明確相關主體角色，整合結構功能

根據政府與社會民間組織各自在公共服務中的角色的不同，重塑政府與社會民間組織的互動關系，是完善公共服務的必要的路徑選擇。政府在公共服務中的角色主要是制定公共服務行業的規范和政策;對提供公共服務的社會組織進行資格審查;制定公共服務提供質量要求，并嚴格監督執行;按照政府按照具體的規定可以對提供公共服務的社會民間組織進行政策扶持、稅費減免等政策；定期對政府資助資金進行財務審計，以保證政府資金是真正用于公共服務上;接受公眾的投訴，并對違規機構做出相應的處罰，以保護公民的合法權益，維護社會公平公正[5]。

社會民間組織在公共服務中的角色主要是按照政府制定的行業服務標準，向社會群眾提供相應的公共服務，并接受政府的監督;對不是政府規定的公共服務項目，社會民間組織可以自行加價收費。公眾在公共服務中的角色，公眾作為公共服務的使用者和接受者，有權利在公開公正的基礎上獲得不同的公共服務;有權利了解公共服務內容和收費標準，提供公共服務的社會組織不能拒絕和隱瞞;并可以在平等的基礎上選擇公共服務的提供對象；對于自行選擇的額外收費服務項目，可以交付相應的額外的費用，如選擇設施和教育條件較好的私立學校、醫療設施更為完善和可以進行私人定制服務的私立醫院;對社會民間組織提供公共服務中的違規行為，有權利向相關政府部門提出投訴，要求糾正或賠償相應的損失。

[1]陳振明:《公共管理學》，中國人民大學出版社2005年12月第1版。

[2]安東尼·吉矜斯:《社會學》，北京大學出版社2007年2月第4版。

[3]鄭杭生:《社會學概論新修》，中國人民大學出版社2002年12月第3版。

[4]賈西津、蘇明等:《中國政府購買公共服務研究終期報告》，亞洲開發銀行2009年6月。

[5]康曉光、鄭寬、蔣金富、馮利著:((NGO與政府合作策略》，社會科學文獻出版社2010年4月第1版。

牛浩(1994-)，男，漢族，安徽合肥人，本科，宿州學院。