農業供給側改革背景下土地流轉與規模經營問題研究

李曉晴

[摘 要]我國農業正處于加速轉型的關鍵時期，傳統農業向現代農業的順利轉變從根本上取決于土地流轉和適度規模經營能否平穩有序推進。當前土地流轉、適度規模經營的發展遇到很多問題，原因在于土地流轉機制不健全、農民社會保障水平低下、農民工市民化進程緩慢等。因此要在尊重農民意愿、保障基本農田和糧食安全、有利于增加農民收入的前提下，推進相關方面問題的解決，有序推動土地流轉，發展適度規模經營。

[關鍵詞]農村土地流轉；適度規模經營；農業供給側改革

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）11 — 0101 — 03

2013年7月，習近平總書記在湖北省鄂州市考察時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農民意愿、保障基本農田和糧食安全，要有利于增加農民收入。”土地是進行農業生產的基本生產資料，也是農民賴以生存的基本依托，因此解決好農村土地的開發利用和流轉，實施適度規模經營，讓稀缺的土地資源在農業生產中發揮最大化的效益就具有重要的戰略意義。在農業供給側改革背景下，如何推動土地有序流轉，保持適度規模經營，夯實農業發展基礎，保障糧食安全，增加農民的收入就成為一個重要的研究問題。

一、推進土地流轉、發展適度規模經營的必要性

適度規模經營就是在打破現有的小農兼業經營的模式基礎上，通過土地的流轉和集中，培育專業大戶、家庭農場、農業專業合作社等新型經營主體，實現集中連片種植和集約化、規模化經營，擴大農業經營的土地面積，提高集約化經營的水平，優化土地、資金、技術和人才的組合，提高農業經營的規模效益。

1.進一步提高農民收入

雖然農民收入連續十一年保持增長，但是相對于城鎮居民收入，依然還是有較大差距。從農民收入來源構成來看，工資性收入已經成為很多農民家庭的主要收入來源。但對于以家庭經營收入為主的農民來說，家庭經營收入增長近兩年持續下降，因此要保障他們的收入水平增長較為困難，這主要是由于農業小規模經營的制約因素。只有推進土地流轉，實行適度規模經營，才能夠提高農業經營的產業化水平，提高農業勞動生產率，降低農業經營成本，有效提高農民收入水平。

2.保障農產品質量安全

隨著人們生活水平的提高，大家對于農產品的要求已經從吃得飽轉變到吃得好，安全優質越來越成為大家對于農產品的基本要求；同時面對日益激烈的國際農產品市場競爭，只有提高我國農產品的質量才能保障我國農產品的競爭力。小規模經營的傳統農業是一種經驗農業，農產品生產無法規范化和標準化，出現質量問題也很難追溯，因為單個農戶缺乏資金和技術，既沒有能力也沒有動力去提升農產品的質量。只有推進土地流轉發展適度規模經營，才能有利于農產品生產的標準化、規范化，保障農產品質量安全。

3.發展兩型農業

雖然我國農業已經保持了連續多年的增長，這更多的是依靠資源投入的粗放型增長方式為主，帶來我國農業發展面臨日益趨緊的資源環境約束。因此我國農業新的出路只能走資源節約型、環境友好型的兩型農業。農業適度規模經營有利于節約資源投入，有利于新技術和新品種的推廣應用，有利于交易成本的節約，有利于農業生產方式的轉變，是發展兩型農業最好的方式。

二、土地流轉、適度規模經營發展的現狀

1.土地流轉普遍、形式各異

與非農產業相比，農業的比較效益依然較低，傳統的農業種植成本居高不下，農民種田種糧的積極性不高。在家種田，不如外出打工已經成為農民的一種共識，“要想奔小康，必須離土又離鄉”。由于缺乏青壯年勞動力，留守的大部分都是老弱病殘的農民，造成農業勞動力短缺，農村的土地撂荒隨處可見。就算農民進行耕種，農民也只是有選擇的進行耕種。與聯產承包責任制的早期相比較，農民對于耕地的感情和投入都大幅度的下降。根據相關實地調查，不管距離城市遠近，土地流轉都在風風火火的進行，土地流轉已經成為一種新常態。雖然土地流轉已經成為新常態，但是土地流轉的面積大小不一，流轉的土地占總體面積在三分之一左右。目前土地流轉的形式主要包括互換、出租、入股、轉讓、借用等。但是從全國范圍來看，土地流轉依然是以轉包為主，占總體流轉面積的70%；租賃的形式發展較快、效益較好，市場化程度較高，手續較為規范；其他幾種形式所占比重相對來說較低。

2.土地流轉補償標準過低，土地流轉難度大

土地流轉難度大的原因主要有這樣幾種情況：首先，農民不愿意或者不敢進行土地流轉。由于農民養老體系的缺失，土地就成為農民進行生活保障的最后一道屏障。在連片土地流轉過程中，有時候會出現個別農戶不愿意流轉，結果就導致整片土地流轉無法進行。其次，個別鄉鎮基層政府對于土地流轉不太重視。在有些地方，鄉鎮政府并沒有把土地流轉作為政府工作的一部分，沒有建立相應的服務機構設施。再次，部分地區農業基礎設施老化，抗旱防災能力不強。

3.土地流轉行為不規范

雖然土地流轉的相關職能部門制定了土地流轉的相關操作規程和合同文本的相關要求。但是事實上由于缺乏完整的政策配套體系和實際的工作手段，土地流轉行為很不規范，變現為“三多三少”：農民自行流轉多，鄉鎮村委備案少；口頭協議多，書面協議少；書面約定不明的多，存在糾紛隱患的多。土地在流轉過程中，出現的非農化、非糧化在某些地方比較典型，一些涉農企業流轉的規模過大也成為土地流轉過程中極為不規范的表現。

三、土地流轉、適度規模經營的制約因素

1.農村社會保障不完善制約了土地的流轉

自從中央實施“工業反哺農業，城市反哺農村”的政策以來，農村逐步建立了新型合作醫療、新型養老保險和最低生活保障制度，并且標準和水平也在逐步提高，但是土地依然是大多數農民的基本保障，他們畏懼土地流轉。土地作為農民的家庭經營收入的只要來源，是大多數農民賴以穩定生活的心里保障，大多數農民心里害怕失去土地，擔心土地一旦流轉就無法保障基本生活。雖然大部分農民對于土地流轉都耳有所聞，但是對于政策了解不太多，存在許多誤區，也影響了土地流轉的正常進行。

2.土地流轉機制不健全影響了土地流轉

首先，由于缺乏相應的服務機構和中介，農民就算想進行土地流轉，大多數只能依靠私下自發的方式進行流轉。農民想把土地流轉出去找到合適的對象很困難，而家庭農場、種植大戶進行大規模土地流轉和一家一戶的談判簽約又費時費力，最后也不能一定保證土地的正片規模流轉，這就影響了土地流轉的速度、規模和效益。其次，由于缺乏相應的利益保護機制，在土地流轉之前，對于流轉大戶的流轉能力和經營能力缺乏嚴格的審查和帥選，在土地流轉以后，由于缺乏農民利益的保護機制，流轉大戶一旦出現經營或者財務上的問題，最后一跑了之，給參與流轉的農民帶來巨大的經濟損失和心里傷害。再次，缺乏土地流轉的收益增長的合理機制。進行土地流轉的農民大部分都只是獲得固定的流轉費用收入，至于流轉滯后的土地增長收益一般和農民無關。最后，由于部分基層干部存在著求穩怕亂的思想，缺乏有效的組織管理機制，使得土地流轉的工作不到位，引導不給力，服務不完善，這也在一定程度上影響了土地流轉的進行。

3.村基礎設施的的完善程度和區位條件對于土地流轉起著重要的影響作用

農村基礎設施的額完善取決于道路是否通暢、農業基礎設施配套是否齊全。如果農村基礎設施齊全，土地流轉就更容易，流轉的價格也相應會較高，更容易受到承租人的熱捧。在區位優勢明顯的地區，土地流轉較為活躍。經濟發展水平較高的地區，土地的價值和流轉的價格就較高。

4.土地承包經營權權能界限不完整抑制了土地流轉

清晰完整的土地承包經營權權能是發展土地流轉市場的重要條件。土地承包經營權是農民作為集體成員的一項重要財產權，應該包括占有、使用、收益和處置權等權能。當前農村土地產權權能存在權屬不清、結構不完整、面積不準、甚至少部分土地權屬關系存在爭議。這些問題的存在一方面阻礙了土地經營權的流轉，另一方面又不能實現農民土地財產權益。完善土地承包經營權目前還必須解決兩個方面的障礙：首先是如何從根本上完善包括抵押權、如股權在內的土地承包經營權的權能，其次是如何從實踐層面進行規則設計，實現農地抵押、農地入股。

5.農民工市民化進程緩慢阻礙了土地流轉

城鎮化的最終結果是人的城鎮化，也就是大量的農民轉變為真正意義上的市民，實行人的城鎮化。在城市打工的農民工總數達到兩億左右，但是農民工市民化目前面臨的最大問題就是住房和子女的教育問題，而這兩個問題的解決需要政府投入巨大的公共成本支出，因此農民工市民化只能是一個逐步長期的過程。農民工由于不能真正的轉變為市民，因此農村的土地也不可能實現長期穩定的流轉，更多的是通過家庭內部的分工，留守在家里的成員進行耕種，這就阻礙了農業的規模化經營。

四、推進土地流轉、適度規模經營的政策思路

當前我國農業正處于加速轉型的關鍵時期，傳統農業能否順利實現向現代農業的轉變，從根本上取決于土地流轉和適度規模經營能否平穩有序推進。

1.大力推進農業產業化進程

我國的基本國情是人多地少，在將來很長的一段時間，農民所占的比重依然居高不下，農民市民化是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就。因此，需要在條件具備的地區，引導農民依法、資源進行土地的流轉。各級政府要按照《全國土地利用總體規劃綱要》的要求，認真制定好農業發展規劃，科學合理安排農田保護、產業集聚、村落分布、設施農業，實現現代農業規劃與城鎮規劃有機融合。選擇重點區域建設現代農莊，促進現代農業發展。現代農莊的建設要立足高科技多功能的發展目標，將資本、技術、設施、勞動有機的結合在一起，以生態農莊為紐帶，把高等院校、科研單位、信息機構、企業集團緊密結合在一起，把現代農莊建設為現代農業的科技的示范基地。

2.完善農業社會化服務體系

要改變土地的耕作方式，增加土地的收益。搞好土地的開發和整理，多渠道加大農業投入力度，加大水利交通等基礎設施建設，完善基本農田保護制度；建立健全水權制度制度改革，開展水權確權登記試點，推進農業水價綜合改革。提高農業生產的科技含量，減少人力物力的投入，通過提高農民農業收入的方式增加農民種糧種田的積極性。深化強農惠農富農的政策。要用足用好用活國家的各種農業優惠政策，大力發展各種農業產業集群，促進土地向新型經營主體流轉，促進土地連片開發和規模化經營，使得土地流轉向更高層次發展演進。鼓勵工商企業發展適合企業化經營的種養業、農產品加工流通業、農業社會化服務的環節。要主動適應農村實際、農業特點、農民要求，深化農村財政金融體制改革，綜合運用財稅政策、金融政策，推動金融資源向三農傾斜，建立農業擔保體系，解決農業發展的資金難題。

3.完善土地流轉市場服務體系

市場主體是消化土地的經濟體，加強市場主體的培育，可以拓寬土地流轉市場，有助于土地需求的增加和現有土地的最大化利用。各級政府和相關的職能部門應該建立一個本地區的土地市場的動態“大數據”，了解真實的土地利用率、拋荒率和流轉率，了解土地流轉的形式和用途。通過大數據，可以預測和引導土地流轉的最新動向。利用新的手段和方式介紹本地土地的基本情況，加強多方位的宣傳力度和形式。要強化監管，規范土地流轉的行為。健全土地流轉的服務體系和糾紛調節機制，規范土地流轉的程序，培育土地流轉市場，健全各種流轉中介組織。農村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，是促進農村農業發展，保持經濟持續健康發展的重要方面，一方面要鼓勵農民用土地來換社保；另一方面，推行農村土地的股份化經營制度，實行土地的集約、規模經營，提高農民的組織化程度。健全土地管理和服務體系，為農民提供信息發布、政策咨詢、價格評估等公共服務。

4.要高度關注農民利益的保護

土地問題涉及億萬農民的切身利益，土地承包經營權屬于農民。土地流轉的價格如何確定，流轉的形式如何選擇，都應該由農民確定，土地流轉以后的收益應該歸農民所有。各級政府要結合本地實際，因地制宜，切實釋放土地要素對于經濟的促進作用。要加大對農村土地承包經營權流轉法規政策的宣傳和貫徹力度，加強對于農村土地流轉工作的引導、規范和服務。一方面，不能用簡單化的行政手段來推動土地流轉和規模經營。土地流轉是路徑不是目的，不能為流轉而流轉。加強土地經營權有序流轉，既要從當地農業勞動力轉移的實際情況出發，更要尊重農民意愿，不搞大躍進，不搞強代包，不搞行政瞎指揮。另一方面，土地流轉要改變“長期出租、租金固定、每年支付”的主導模式，要更加重視農民的主體地位，對通過保底分紅等方式流轉土地和發展適度規模經營進行新的探索，給予更多的關注和支持，更穩定持久的保障農民的權益。

5.更加關注和扶持帶動力強的新型農業經營主體

農業的穩定發展必須建立在以農業為終身職業，以鄉村社會網絡為主的農民群體基礎上。我們現代農業發展的方向，必然是以農戶經營和農業企業“混合”經營業態進行發展，因此在推進土地流轉和適度規模經營的過程中，一方面要發揮農業企業在資源整合、技術創新、市場運作的優勢，支持農業企業進入相關領域開展適度規模經營，要防止企業為了追求規模過大的不合理擴張；另一方面，農業大戶、家庭農場、農業專業合作社的規模雖然比較小，但是和農民的聯系更密切關系更穩定，當前更應該給予這些新型農業經營主體更直接的政策支持，在更廣泛的農村區域提升規模化經營的水平。同時，實行農業的規模化、現代化、產業化經營，必須要培養大批懂經營、會管理的農業經營人才。

6.推進土地確權工作，重構農地產權結構

要依據《土地管理法》、《土地承包法》和《物權法》，界定土地承包經營權的權能，繼續推進土地承包經營權確權頒證工作，總體要要確權到戶。土地確權完成后，要納入到全國統一的不動產信息管理平臺，重構農地產權結構，明確農地所有權。穩步推進農村土地制度改革試點。在我國現實的國情條件下，推進土地流轉不僅要顯著提高規模化經營水平，同時還必須確保農產品和糧食供給的安全，要嚴格限制土地用途和保護農業綜合生產能力，有效強化約束機制；必須守住土地公有制性質不能變，耕地紅線不能突破、農民利益不受損這三條底線。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕姜長運，席凱悅.關于引導農村土地流轉發展適度規模經營的幾點思考〔J〕 .江淮學刊，2014，（04）：61-66.

〔2〕曾福生.推進土地流轉發展適度規模經營的對策〔J〕 .湖南社會科學，2015，（03）：154-156.

〔3〕許經勇.農業現代化視野下土地流轉、規模經營與職業農民〔J〕 .學習論壇，2015，（03）：27-30.

〔責任編輯：孫玉婷〕