新型城鎮化進程中的政府行為取向

涂霖養

[摘 要]以人為核心的新型城鎮化，給地方政府提出了新要求，要破解傳統城鎮化遇到的問題，必須發揮政府職能，科學規劃布局、提供公共服務和營造制度環境，科學有序、積極穩妥地推動龍巖新型城鎮化健康發展。

[關鍵詞]龍巖市；新型城鎮化；政府行為

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.040

十八屆五中全會重申：推進以人為核心的新型城鎮化。走以人為核心的新型城鎮化之路，不再是簡單的城市面積擴大、城市人口增加，要求在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現轉變。在新型城鎮化的進程中，如何為人們創造更美好的宜居宜業的生活環境，使城鄉更加融合、更加穩定，政府行為導向顯得至關重要。

1 龍巖市城鎮化的發展簡況

新中國成立以來，龍巖市城鎮化進程大致經歷了五個發展階段：1949—1958年是龍巖城鎮化的萌芽時期。這期間政治穩定，經濟復蘇，百業待舉，特別是1957年鷹廈鐵路的通車，為龍巖城鎮的發展繁榮提供了良好的政治經濟條件。1958—1966年是龍巖城鎮化的成長時期。隨著三線建設的發展，一批煤炭、鋼鐵、水泥、火電等廠礦相繼建成投產，在大煉鋼鐵的背景下，煤炭、鋼鐵等重工業帶動新興工礦城鎮的發展，龍巖城鎮人口得以快速發展。1966—1978年是龍巖城鎮化的停滯時期。“文革”期間，國民經濟發展遭到破壞，城鎮工業發展受阻，人民公社替代了建制鎮，嚴格實行城鄉分割的戶籍管理制度，大批干部下放，知識青年下鄉，龍巖城鎮人口增長緩慢。1979—1997年是龍巖城鎮化的發展時期。改革開放以來，尤其是1984年龍巖撤縣設市以來，龍巖城鎮化進程步伐加快，城鎮數量與非農人口大幅提升，到1997年建制鎮達61個，比1984年多了40個；1997年市域城鎮非農人口達54.58萬人，占當年總人口的20%。1997年至現在是龍巖城鎮化的快速發展時期。1997年龍巖撤地建市，原縣級龍巖市改新羅區，漳平縣改市。市、區的設立，使城市建設步伐大大加快，小城鎮建設也快步前進，龍巖市城鎮化建設邁上快車道。到2014年年末，全市建制鎮78個、街道辦事處12個；全市總人口307.14萬人，常住人口259萬人，非農人口133.64萬人，城鎮化水平達51.6%。

2 龍巖市城鎮化的比較

2.1 龍巖市城鎮化省內比較

2014年年末，中國總人口136782萬人，比上年年末增加710萬人，城鎮常住人口74916萬人，比上年年末增加1805萬人，鄉村常住人口61866萬人，減少1095萬人，城鎮人口占總人口比重為54.77%[1]，即我國常住人口城鎮化率為54.77%。

到2014年年末，福建省城鎮化水平為61.8%，龍巖市城鎮化水平為51.6%，比全國平均水平54.77%低3.17個百分點，比全省平均水平低10.2個百分點，比全省城鎮化水平最高的廈門市低37.2個百分點，處在全省九地市（沒有平潭數據，福州市數據含平潭）的最末位。具體數據見表1。

2.2 龍巖市城鎮化市內比較

龍巖市城鎮化整體水平不高，區縣城鎮化水平不均衡，城鎮化水平最高的新羅與最低的永定相差28.7個百分點，差距較大。到2014年年末，只有中心城市新羅區和漳平市城鎮化水平超出全市平均值51.6%，城鎮化水平分別是70.4%、53.1%；其他五縣區的城鎮化水平都低于全市平均值。具體數據見表2。

2.3 龍巖市傳統城鎮化與新型城鎮化

傳統城鎮化是以政府為主導，以工業化為推動力，實現農村人口向城鎮轉移、產業向第二產業轉變、社會文明向現代轉化的過程。包括人口的城鎮化，即農村人口向城鎮轉移，身份向市民轉變；產業的現代化，即由第一產業變為第二產業為主；社會的文明化；城鎮規模及人口數量的擴大化。[2]新型城鎮化是以人為核心，以新型產業以及信息化為推動力，追求人口、經濟、社會、資源、環境等協調發展的城鄉一體化的城鎮化發展道路。新型城鎮化突出以人為本，強調以人為核心，在新型城鎮化的進程中要求地方政府行為重點由管理型政府向服務型政府轉變。新型城鎮化是在傳統城鎮化基礎上的吸收、揚棄和發展，是傳承和創新，新型城鎮化要求政府充分運用行政職能，有效解決傳統城鎮化發展中的問題，為龍巖新型城鎮化的健康發展營造良好環境。

3 龍巖新型城鎮化進程中的政府行為

3.1 優化新型城鎮化的規劃布局

按照實現龍巖新型城鎮化的整體目標，突出人的城鎮化這一核心，把握政府與市場、傳承與創新、宜居與宜業的關系，編制指導促進龍巖市新型城鎮化健康發展的戰略性、基礎性規劃，描繪具有閩西特色的新型城鎮化發展藍圖。

（1）創新規劃理念。根據龍巖市的資源環境承載能力，構建科學合理的城鎮化宏觀布局。樹立以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳的規劃理念，科學確定城市功能定位，合理劃定城市的適建區、限建區、禁建區。引導發展模式轉型，優化城鎮布局，統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村的發展，落實“人進城、建好城、管好城”，堅持新理念建設更宜居、宜業、宜游的美麗龍巖。

（2）優化規劃布局。提高規劃決策的民主化和科學化，建立包括城鎮體系規劃、城市總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、城市設計等較為完善的城鄉規劃體系，做到專項規劃全延伸、控制性詳細規劃全覆蓋。市政府統籌總體規劃、戰略布局，統籌考慮中心城市與永豐、龍雁、古蛟三個新區的城市功能區分和建設項目的布局。以綜合交通網絡和信息網絡為依托，促進城鎮產業和人口集聚度，科學規劃建設城鎮，形成以中心城區為龍頭、縣域城市為骨干、省市小城鎮綜合改革試點鄉鎮和特色鄉鎮為依托的城鎮體系結構，形成一批布局合理、特色明顯、生態優美的工業強鎮、商貿重鎮和旅游名鎮，推進城鄉規劃一體化，促進城市緊湊發展。

（3）強化規劃管控。提升新型城鎮化規劃水平，提高公眾的參與程度，推行規劃的咨詢制度和公示制度。確保規劃的“一張藍圖管到底”，依規劃進行開發建設，對規劃進行事前事中監管，加強規劃實施督察。強化“網格化”巡查制度；實行規劃實施責任追究制度；制定城市規劃建設考核指標體系，并將考核體系納入各級黨政領導的考核和離任審計。

3.2 優化新型城鎮化的產業結構

新型城鎮化的發展，必須優化提升城鄉產業結構，實現新型工業化、信息化、農業現代化和城鎮化的協調發展。

（1）推動產業結構優化。一是推動縣域現有產業做大做強，發展“一縣一優勢產業”，如新羅、永定等區縣的機械制造產業、上杭的金銅產業、連城縣的光電新材料產業，做到“特色突出、縣域互動、協作發展、整體優化”。二是加快推進產業轉型升級。改造提升傳統優勢產業，發展附加值高和就業容量大的制造業，培育電子信息、新材料、新能源、生物醫藥等戰略性新興產業，實施“產業龍頭促進計劃”，以龍工、龍凈、新龍馬等企業為龍頭，延伸產業鏈，壯大產業集群，提升城鎮要素資源的集中度，推動人才、技術和資本向城鎮流動，增強城鎮經濟活力。三是推動互聯網經濟發展。長汀、武平、連城三縣是阿里巴巴農村淘寶示范縣，2015年雙“11”當天，龍巖市網絡交易總額達2.5億元，其中村淘交易額達170萬元，全省第一。龍巖籍互聯網新銳高峰論壇，掀起了龍巖市農村電子商務發展熱潮，市政府將出臺扶持農村電子商務發展的專項政策，推進電子商務產業發展，促進龍巖市經濟轉型升級。

（2）推進產城融合互動。統籌工業園區、產業基地、大型居住區與新城建設，實現城市建設與產業發展良性互動。一是打造一批城鎮化與工業化融合發展的產業示范園區，逐步形成城區以第三產業、工業園區以第二產業、城鎮外圍以現代農業為主，由城向鎮的三、二、一產業布局。二是著力提高城鎮服務業比重，強化服務業重點地段、重點園區、重點企業和重點項目，積極發展現代商貿、文化創意、物流配送、金融保險、休閑旅游等現代服務業，以服務業推動城鎮發展擴容提質；做到現代服務業與傳統服務業并舉、生產性服務業與生活性服務業并重，拓展新領域、發展新業態，增強城鎮經濟活力。

（3）加快發展現代農業。用工業化理念發展農業，用先進適用技術提升農業，用現代經營方式拓展農業。一是建設綠色農業基地，重點推進果蔬、食用菌、畜禽、林業和漁業等特色優勢產業的專業化生產能力和標準化生產水平。二是發展生態農業，推進一批無公害農產品、綠色食品、有機農產品等示范基地建設。三是發展休閑農業，突出一鄉一業、一村一品特色，打造一批集新村建設、生產經營、旅游觀光、科普教育等功能于一體的休閑觀光旅游農業。

3.3 健全公共服務體系

不斷滿足城鎮居民的需求，增強對人口集聚和服務的支撐吸引能力，新型城鎮化對城鄉教育、醫療衛生、文化、體育、養老、就業等公共服務體系提出了新要求。

（1）優化教育培訓體系。一是提高農民素質，加強對農村勞動力的職業技術培訓，為農村剩余勞動力創造更多的就業機會，使他們因有一技之長能適應、勝任新的工作，有穩定的收入來源，能較好地融入城鎮。為此，根據需求，因時、因地、因人、因崗設置課程，開展特色培訓，以適應新型城鎮化的需要。鼓勵農業轉移人口取得職業資格、專項職業能力等證書，并按規定給予職業技術鑒定補貼。二是完善義務教育階段的教學布局。義務教育階段的農業轉移人口子女，按照相對就近入學原則，通過電腦派位等方式統籌安排在公辦學校就學。完善中心城區、縣域城區和中心鎮中小學布局規劃，讓進城務工子女、農村轉移人員子女能就近入學。推進“名校辦分校、老校帶新校、強校扶弱校”等辦學模式，讓優質教育資源配置向新區、重點城鎮延伸，擴大優質教育資源覆蓋面。探索建立片區房地產開發配套建設中小學校制度。

（2）健全公共衛生服務體系。一是科學布局綜合醫院、專科醫院和社區衛生服務機構，健全社區衛生服務機構與城市大醫院之間分工協作、分級診療、雙向轉診的醫療衛生服務體系。二是完善重大疾病防控等專業公共衛生服務網絡，促進三個新區醫療衛生事業發展，積極支持長汀、上杭、永定等人口大縣建設三級綜合醫院。三是實施市、縣、鄉鎮、社區醫療網絡信息惠民工程，促進優質醫療資源縱向流動。四是農業轉移人口納入社區衛生服務體系，在健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控等方面免費提供公共衛生服務。

（3）完善社會保障服務體系。一是鼓勵農業轉移人口積極參保、連續參保，擴大參保繳費覆蓋面；擴大農業轉移人口參加城鎮職工工傷保險、失業保險、生育保險比例；完善社會保險關系轉移接續政策，在農村繳納的養老保險、醫療保險等規范接入城鎮社保體系。二是完善城鄉社會福利和社會救助設施建設。建設一批以提供養老服務為重點，集孤老供養、孤兒養育、優撫保障、社會救助、精神衛生、社會養老等功能于一體的社會福利中心。加快推進市、縣福利中心二期，推動新設立社區建設居家養老服務站；加強勞動就業公共設施和社會保障綜合服務平臺建設。

（4）完善市政公用設施綜合體系。一是加快推進主城區路網建設。堅持新建、擴建、改造并舉，內通斷頭路、外聯環城線，緩解主城區內部交通壓力，逐步形成干線與支線相連，內環與外環相通的城市路網。加快推進龍巖中心城市通往古蛟、永豐、龍雁新區，永福臺創園快速通道建設，強化中心城市與各組團間及重要城鎮的便捷交通聯系，改善縣城和小城鎮交通條件，拓展連接周邊城市的綜合通道。二是完善供水、供氣、供電等基礎設施建設。加快城鎮供水設施建設和改造，擴大公共集中供水設施的服務范圍，保證中心城區、縣城、省市綜合改革試點鎮、特色鄉鎮的公共供水。加快城鎮天然氣管網、液化天然氣站等設施建設，因地制宜發展大中型沼氣、生物質燃氣。三是建立健全便民利民服務網絡。加快推進城鎮商業網點建設，明確市鎮的中心商圈和社區層面的網點布局，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈，切實保障居民生活所需。

3.4 營造良好的制度環境

（1）深化戶籍制度改革。以農業轉移人口市民化為重點，深化戶籍制度改革，創新和完善人口服務制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。一是放寬戶籍限制，鼓勵在城市生活居住一定時間、有工作收入的農業人口遵循自愿原則優先落戶，讓農民工融入城市成為市民，逐步向市民化轉變。二是建立流動人口居住證制度，建立健全與居住年限相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。三是完善人口信息管理，分類完善職業、教育、收入、社保、房產、信用、計生等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享。

（2）深化土地管理制度改革。創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。一是健全節約集約用地制度。嚴格執行用地標準，綜合確定建設用地供應數量。鼓勵開發利用低丘緩坡地，鼓勵城鎮低效用地再開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。二是深化農村土地管理制度改革。對農村集體建設用地、宅基地、土地承包經營權確權登記頒證，依法維護農民土地財產權益。將農村集體建設用地、宅基地、土地承包經營權等產權納入交易范圍，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。改革完善農村宅基地制度，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執行宅基地使用標準。三是建立健全住房建設用地穩定供應機制，保障性住房用地應保盡保，優先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴格控制大戶型高檔商品住房用地。

（3）健全城鎮住房制度。安居才能樂業，農村轉移人口能否成功向市民化轉變，關鍵是住房。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。完善住房保障體系。采取分類保障辦法，采用廉租房、公租房以及租賃補貼等形式，改善農業轉移人口居住條件，將符合條件的納入城鎮住房保障體系。增加公共租賃住房供給，對新建商品住房項目應當按一定比例配建公共租賃住房；鼓勵社會資本參與建設公共租賃住房，允許大中型企業利用自有存量土地建設、閑置住宅或房屋改建公共租賃住房；允許農民工集中的開發區、產業園區建設住宅類或宿舍類公共租賃住房。建全保障性住房退出機制，對于收入提高等原因已不再符合住房保障條件的家庭，要責令其退出住房保障。提高保障性住房物業管理、服務水平和運營效率。

（4）強化生態環境保護制度。將生態文明建設與新型城鎮化有機結合，促進綠色、循環、低碳的新型城鎮化健康發展。一是健全生態文明考核評價機制。把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。二是完善生態補償和資源有償使用制度。推進建立汀江流域、九龍江流域龍巖段等流域生態補償機制。加強飲用水源地的安全管理，實行資源有償使用制度，健全礦產資源有償使用和礦山生態恢復治理保證金制度。三是實行嚴格的環境監管制度。完善污染物排放許可制，對污染物排放獨立進行環境監管和行政執法，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。嚴格環境影響評價制度，建立生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，為龍巖新型城鎮化營造良好的宜居宜業的生態環境。

3.5 提升中心城市輻射力

圍繞打造閩粵贛邊區域性中心城市，主動融入廈漳泉大都市圈，擴大與贛州、梅州等周邊城市的合作，增強輻射帶動和綜合服務能力。一是強化板塊發展理念，全力打造東部人居板塊、南部旅游文化板塊、西部商貿物流板塊、北部展覽城板塊、中部公共中心板塊五大功能區，完善城市功能，提升城市品位，建設適宜創業、創新、居住的區域性中心城市，優化提升主城區宜居宜業的輻射帶動力。二是發展壯大古田鎮、高陂鎮、白沙鎮三個重點小城鎮建設，形成三個新增長區域，打造聯結中心城市與縣域城市、城市與農村的城市發展組團，切實增強中心城市輻射帶動能力。三是做大做強市域副中心城市和縣域中心城市，引導產業和人口向縣域城市聚集。四是有重點地發展小城鎮，扎實推進省市小城鎮綜合改革試點鎮建設，著力打造經濟強鎮，培育小縣城。

參考文獻：

[1]國家統計局.2014年中國城鎮化率達到54.77%[EB/OL].（2015-1-20）.中國經濟網.

[2]吳江.中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理，2009（3）.

[3]李欣平.新型城鎮化要以人為核心[N].經濟日報，2013-12-13.