碳排放交易機(jī)制的法律功能要素研究

夏澤宇

[摘 要]碳排放權(quán)交易自《京都議定書》作為實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化國際合作的重要機(jī)制以來，逐漸成為各國作為解決環(huán)境問題、應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)減排和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而廣泛采用的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。文章以歐盟碳排放權(quán)交易規(guī)則這一全球最為成功的碳交易法律制度為切入點(diǎn)，從碳排放權(quán)的法律性質(zhì)確認(rèn)、總量控制的法律原則設(shè)定、階段性法律調(diào)整機(jī)制和碳排放權(quán)交易的法律強(qiáng)制效力等方面對碳排放交易機(jī)制的法律功能要素進(jìn)行積極的研究。

[關(guān)鍵詞]碳交易；歐盟；法律

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.175

全球氣候變化、溫室氣體排放大幅增加已經(jīng)成為目前全球最為嚴(yán)重的環(huán)境問題，隨著哥本哈根氣候大會(huì)確立了2012—2020年的全球減排協(xié)議，碳排放權(quán)交易成為促進(jìn)減排和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。碳排放權(quán)交易作為一種市場化的環(huán)境政策，它已經(jīng)在國際貿(mào)易市場上顯示出了巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，國際碳排放權(quán)交易已進(jìn)入高速發(fā)展階段，并在2011年達(dá)到了1200億美元的峰值規(guī)模。目前，全球已建立了20多個(gè)碳交易平臺(tái)，遍布?xì)W洲、北美、南美和亞洲市場，其中歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU ETS）是世界上第一個(gè)國際性的排放交易體系，同時(shí)在2015年全球碳排放交易額中有90%以上都是在EU ETS完成的，歐盟碳排放權(quán)交易體系成為全球最為重要也是最為成功的碳排放交易機(jī)制。因此，歐盟碳交易法律制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對于研究碳排放交易機(jī)制的法律要素及其優(yōu)化，具有重要的借鑒意義。

1 歐盟的指令性統(tǒng)一立法體例

2003年歐盟依據(jù)87/EC指令構(gòu)建了歐盟碳排放權(quán)交易體系，2005年1月1日，歐盟所有國家開始實(shí)施碳排放權(quán)交易制度，并分三個(gè)階段實(shí)行。第一個(gè)階段從2005年至2007年，這一階段是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的試行階段。由于這個(gè)階段并非是《京都議定書》規(guī)定的履約期，歐盟的成員國并沒有溫室氣體的減排義務(wù)，所以這個(gè)階段，并沒有實(shí)行總量控制，核證減排量（CERs）和減排單位（ERUs）的使用比例由各成員國自行規(guī)定，大量的碳排放許可被免費(fèi)地進(jìn)行分配，導(dǎo)致了碳排放價(jià)格的波動(dòng)之后還是下降，沒有收到預(yù)期碳排放減少效果。電力企業(yè)也因?yàn)槊赓M(fèi)分配的低成本獲得了暴利，在這個(gè)階段電力企業(yè)并沒有將溫室氣體減排的成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。雖然總量控制在第一階段并沒有實(shí)行，但是在這個(gè)試驗(yàn)階段，歐盟獲得大量真實(shí)可靠的碳排放數(shù)據(jù)并建立了重要的碳價(jià)格數(shù)據(jù)機(jī)制，這些在試驗(yàn)過程中不斷收集而形成的龐大數(shù)據(jù)庫為后期的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。第二階段從2008年至2012年，這是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行階段。在這一階段歐盟指令規(guī)定CER和ERU的使用比例，不超過歐盟排放總量的6%，如果超過6%，歐盟委員會(huì)將自動(dòng)審查該成員國的計(jì)劃[ZW（]李布.歐盟碳排放交易體系的特征、績效與啟示[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)，2010（3）：215.[ZW）]。在這個(gè)階段歐盟嚴(yán)格實(shí)行了總量控制原則，同時(shí)也提高了許可權(quán)分配的拍賣比例，相對第一階段而言只有少部分的碳排放許可被分配到工業(yè)和電力部門，另外降低了的排放上限也促使電力企業(yè)真正采取有效措施降低碳排放。在這一階段，歐盟也擴(kuò)大了重點(diǎn)碳減排對象，將航空業(yè)也納入了碳減排體系，并使其成為目前碳交易的重要一環(huán)。2008年7月8日歐洲議會(huì)通過了關(guān)于將航空業(yè)納入歐盟碳排放權(quán)交易體系的草案，自2012年1月1日起，所有在歐盟機(jī)場起降的航班均開始實(shí)行排放交易。第三個(gè)階段是從2013年至2020年，在這一階段由于《京都議定書》關(guān)于減排第一階段的到期，《京都議定書》的影響力將逐漸減小，歐盟在維持既有政策措施的同時(shí)，更側(cè)重于新政策的制定與落實(shí)。作為歐盟碳排放權(quán)交易體系的配套，歐洲氣候交易所（ECE）是歐洲進(jìn)行碳排放權(quán)交易的主要場所。

2 歐盟碳排放權(quán)交易法律制度分析

通過對上述歐盟碳排放權(quán)交易體系構(gòu)成及運(yùn)行的分析，結(jié)合歐盟指令的法律特殊性，歐盟碳排放權(quán)交易法律制度包括以下構(gòu)成：

一是法律法規(guī)體系層級分明、涵蓋了國際法、區(qū)域國際法和國內(nèi)法三個(gè)層面。在國際法層面，歐盟通過《鏈接指令》的方式有效地銜接了《京都議定書》，各成員國可以將基于清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目和聯(lián)合履約機(jī)制（JI）項(xiàng)目產(chǎn)生的碳信用（CER和ERU）引入EU ETS中使用和交易，以降低減排成本。在區(qū)域國際法層面，主要法律法規(guī)有《氣候變化——走向歐盟的后京都戰(zhàn)略》《歐盟氣候變化計(jì)劃》《環(huán)境稅——執(zhí)行和環(huán)境效益》《環(huán)境效益》等。2000年發(fā)布的《溫室氣體綠皮書》歐盟正式考慮將二氧化碳排放權(quán)交易作為歐洲氣候政策主要部分[ZW（]楊志，陳軍.應(yīng)對氣候變化：歐盟的實(shí)現(xiàn)機(jī)制——溫室氣體排放權(quán)交易體系[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（3）：5-11.[ZW）]。在國內(nèi)法方面，國家分配方案（NAP）是EU ETS運(yùn)行的重要依據(jù)。

二是采用總量控制的碳排放權(quán)交易法律模式?？偭靠刂剖侵冈谝欢▍^(qū)域、一定時(shí)間內(nèi)，設(shè)定一個(gè)總的污染物排放總量，各排放源內(nèi)部可以通過排放權(quán)交易調(diào)劑排放差異，使所有排放源的排放量總和不得超過設(shè)立的排放總量。歐盟總量控制的交易模型是，歐盟委員會(huì)根據(jù)各成員國的經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)境地理因素等設(shè)置不同排放量上限，并向進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場領(lǐng)域的企業(yè)分配一定數(shù)量的減排單位（EUA）。碳排放權(quán)經(jīng)濟(jì)主體可以將實(shí)際排放量小于分配排放許可量的盈余碳排放權(quán)配額投放到市場上銷售增加利潤；反之，它就必須到市場上購買相應(yīng)的碳排放權(quán)配額，否則將面臨高額罰款，甚至關(guān)停。

三是歐盟的碳排放權(quán)交易法律體系在權(quán)力分配上兼具分權(quán)化和開放化的特征。分權(quán)化治理模式是歐盟排放交易體系的獨(dú)特之處。歐盟成員國在排放總量的設(shè)置、分配、排放權(quán)交易的登記等各個(gè)方面都享有充分的自主權(quán)，但是不得違反歐盟委員會(huì)有關(guān)規(guī)定，否則歐盟委員會(huì)將對其進(jìn)行審查。而且歐盟擁有一個(gè)龐大的碳排放權(quán)交易信息登記系統(tǒng)，成員國的交易信息狀況都可以匯總到這個(gè)中央信息系統(tǒng)。由于參加EU ETS的主權(quán)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度等方面存在較大差異，采用分權(quán)化治理模式，歐盟可以在總體上實(shí)現(xiàn)減排計(jì)劃的同時(shí)，兼顧各成員國差異性，有效地平衡了各成員國和歐盟的利益[ZW（]李布.借鑒歐盟碳排放交易經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建中國碳排放交易體系[J].中國發(fā)展觀察，2010（1）：55.[ZW）]。EU ETS的開放性主要體現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)層面：在EU ETS成員國內(nèi)部，各成員國的CER和ERU在歐盟內(nèi)部市場是可以自由流通的；在EU ETS成員國外部，歐盟碳排放權(quán)交易體系一方面通過《鏈接指令》實(shí)現(xiàn)與《京都議定書》下碳排放權(quán)交易體制的鏈接；另一方面通過雙邊協(xié)議，不斷擴(kuò)大碳排放的交易范圍，如和日本碳排放權(quán)交易體系的相對接。

四是通過法律制度安排將碳排放的許可分配方式由免費(fèi)方式逐步過渡到拍賣方式。歐盟碳排放權(quán)的許可分配方式主要是免費(fèi)方式，這種方式成本低，能夠調(diào)動(dòng)廣大經(jīng)濟(jì)主體的積極性，有助于碳排放權(quán)交易的推廣。然而，就是因?yàn)樘寂欧艡?quán)配額成本低，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易市場上會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)一部分投機(jī)人士，這些投機(jī)人士并不是為了生產(chǎn)經(jīng)營的需要而購買碳排放權(quán)配額，而更多是為了牟取經(jīng)濟(jì)利益，在這種經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下投機(jī)行為將導(dǎo)致利益分配的嚴(yán)重不均。同時(shí)免費(fèi)分配難以保證真正的成本其實(shí)不是轉(zhuǎn)嫁到普通的消費(fèi)者身上，因?yàn)殡m然是免費(fèi)的，甚至可以說是對電力企業(yè)的一種變相補(bǔ)貼，企業(yè)還是會(huì)將碳排放權(quán)交易過程中產(chǎn)生的成本全部轉(zhuǎn)嫁給普通的民眾，從而造成普通民眾和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)上的不公。因?yàn)檫@些弊端的出現(xiàn)，歐盟開始逐步增加初始分配的拍賣比例，并將于2020年實(shí)行全面拍賣方式。由拍賣產(chǎn)生的收益可以更好地用于刺激清潔生產(chǎn)、發(fā)展清潔能源、研究減排技術(shù)，也可以用于補(bǔ)貼低收入和其他需要政府保障的人群。

3 歐盟模式下的碳排放交易機(jī)制的法律功能要素

歐盟碳排放交易機(jī)制取得重大成功的重要原因，除了較為完善的制度安排，更為重要的是法律規(guī)則下的功能要素體現(xiàn)。

一是從法律上確立碳排放權(quán)，這是碳排放權(quán)交易法律制度的邏輯起點(diǎn)，而且這種確權(quán)必須是建立在可交易的基礎(chǔ)之上的，即這種排放權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。透視歐盟在碳排放權(quán)交易制度方面規(guī)定的制度變遷，就是一個(gè)通過法律路徑逐步將二氧化碳排放權(quán)納入法律規(guī)制的過程。因此在碳排放權(quán)交易法律制度設(shè)立之初就應(yīng)該從法律上確認(rèn)碳排放權(quán)的物權(quán)地位，為碳排放權(quán)交易提供確切的法律依據(jù)。

二是通過法律固化總量控制的原則，綜觀歐盟排放權(quán)交易實(shí)踐，雖然經(jīng)歷了基準(zhǔn)線控制的方式，但在交易運(yùn)行的后期都確立了總量控制的原則。這既是兩者通過實(shí)踐探索后的選擇，也是碳排放權(quán)交易設(shè)計(jì)根本目的的選擇。較之于基準(zhǔn)線控制方式，總量控制原則有助于實(shí)現(xiàn)市場的帕累托效應(yīng)，發(fā)揮碳排放權(quán)交易的效用。同時(shí)總量控制原則是進(jìn)行初始分配的前提。因此有效的碳排放權(quán)交易法律制度構(gòu)建應(yīng)明確總量控制的原則，可以充分借鑒歐盟的總量控制的分權(quán)化模式，從而更加科學(xué)合理地制定碳排放權(quán)交易法律制度。

三是運(yùn)用法律的漸進(jìn)方法解決分配難題。在總量控制的原則下確定初始分配的模式、基本原則以及分配的對象和方法。歐盟在排放權(quán)交易發(fā)展的初期采用了以免費(fèi)分配為主的措施，按照95%免費(fèi)、5%拍賣的方式進(jìn)行初始分配，但在后期則采用了以拍賣方式為主的初始分配方式，并加以法律確認(rèn)。碳排放權(quán)交易制度的運(yùn)行需要進(jìn)行不斷的調(diào)整，作為一項(xiàng)新制度初期需要依靠免費(fèi)分配的低成本促使碳排放權(quán)交易制度的不斷推廣，后期則要在前期的基礎(chǔ)上針對大量免費(fèi)分配暴露出來的問題進(jìn)行不斷的調(diào)整，用有償?shù)姆绞街饕桥馁u的方式彌補(bǔ)無償分配的缺陷。

四是保證碳排放權(quán)的法律強(qiáng)制性。這一法律強(qiáng)制性體現(xiàn)在：首先碳排放權(quán)具有行政許可色彩，政府需要對碳排放權(quán)交易進(jìn)行全程監(jiān)管；其次碳排放權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)需要有相關(guān)的罰則相配套，督促碳排放權(quán)交易的健康、有序進(jìn)行。歐盟對碳排放權(quán)交易中主體設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，包括民事、行政、刑事責(zé)任。例如歐盟委員會(huì)規(guī)定，在試運(yùn)行階段，企業(yè)每超額排放1噸二氧化碳，將被處罰40歐元，在正式運(yùn)行階段，罰款額提高至每噸100歐元，并且還要從次年的企業(yè)排放許可權(quán)中將該超額排放量扣除。這一強(qiáng)制性法律責(zé)任體系的功能要素體現(xiàn)，是保障碳排放權(quán)交易法律機(jī)制良性發(fā)展的重要保障。