創新農村公路投融資體制機制研究

孟慶偉

【摘 要】根據農村公路發展及投融資的情況，分析其存在的問題和瓶頸，提出創新農村公路投融資體制機制的建議。

【關鍵詞】農村公路；投融資；融資模式

【Abstract】According to the condition and financing of rural highway development，Analysis of the existing problems and bottlenecks，Recommendations of the innovative mechanism of rural highway investment and financing system。

【Key words】Rural highway；Investment and financing；Financing mode

1 江蘇農村公路發展及投融資情況

1.1 農村公路“十二五”發展成績

為了適應城鄉交通一體化、現代化農業建設要求，進一步改善農民生產和生活出行條件。2013年江蘇省政府出臺《關于實施農村公路提檔升級工程的意見》（蘇政發〔2013〕27號），適當調高了農村公路建設省級補助資金標準，調動了全省農村公路建設積極性。經過五年的建設，江蘇省農村公路總規模由“十一五”末13.7萬公里增加至14.3萬公里，增加了約6400公里，著重提升了農村公路通暢水平?！笆濉逼陂g，全省鄉村道雙車道四級公路的規模增加近1.3萬公里，鄉村道雙車道四級公路比重將由18%提高至28%，提高近10個百分點。同時，農村公路管養投入力度加大，縣道優良路率由2010年的80.2提升至2015年的84.5%；鄉村道好路率由2010年的74.3%提升至2015年的78.3%。有力保障了鎮村公交的穩步推進和現代農業的快速發展。

1.2 農村公路投資完成情況

“十二五”期間，全省農村公路建設完成投資237.3億元，按項目類型分類，農村公路道路完成投資133.9億元，農村公路橋梁完成投資103.4億元；按資金來源渠道分類，省級補助資金105.4億元，占比為44%，地方政府自籌資金131.9億元，占比為56%。通過對比，每公里農村公路道路投資由“十一五”的40萬元提升至“十二五”的57萬元，主要是農村公路建設技術等級標準和物價的上漲因素，尤其是2013年以來，農村公路道路建設以雙車道四級公路建設為主，部分道路拓寬涉及到需要填筑路側邊溝，并拓寬路堤邊坡等，在蘇北等地區雙車道四級公路省補資金占比低至25%左右。而每座農村公路橋梁投資由“十一五”的155萬元降低至“十二五”的140萬元，主要是由于橋梁建設規模相對減小。

農村公路養護資金由“省補助、地方為主”籌集，結合蘇南、蘇中、蘇北經濟社會發展不平衡特征，按照蘇南、蘇中、蘇北進行差別化補助：蘇南地區縣道每年每公里10000元，鄉道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元；蘇中地區縣道每年每公里12000元，鄉道每年每公里4500元，村道每年每公里1100元；蘇北地區縣道每年每公里13000元，鄉道每年每公里5000元，村道每年每公里1200元。與農村公路養護資金需求相比，難以有效調動地方政府積極性。

2 農村公路建設養護資金保障典型經驗

2.1 南京市級財政加大農村公路建設養護支持力度

南京市交通運輸局開展《南京市農村公路通暢規劃研究》的基礎上，摸清了2013-2018年南京市農村公路建設工程和養護改善工程需求，提請市政府出臺《市政府關于加快推進農村公路提檔升級工程的實施意見》（寧政發〔2013〕324號），提出南京市農村公路提檔升級工程建設和養護目標，并完善了資金保障政策，按照省補資金進行1：1進行配套，這在全省也是對農村公路建設支持力度最大的，并要求區（縣）政府將農村公路提檔升級工程納入政府工作目標責任考核體系。

2.2 高淳、海安農村公路合理劃分建設事權

按照省、市交通部門關于農村公路提檔升級工程要求，高淳區交通運輸局編制完成了《高淳區三、四級公路網建設規劃》，結合高淳區交通運輸局和各鄉鎮農村公路建設管理技術力量實際情況，合理劃分農村公路建設事權：區交通運輸局負責組織實施建設、養護三級及以上農村公路，鄉鎮負責三級及以上農村公路征地拆遷、桿線遷移等工作；鄉鎮負責組織實施建設、養護其余農村公路，區交通運輸局負責其余農村公路建設與養護行業技術指導。海安縣交通運輸局編制完成了《海安縣“十二五”農村公路建設規劃》，合理劃分農村公路建設和養護事權：縣交通運輸局負責縣道和三級及以上的鄉道公路建設和養護，鄉鎮負責鄉村道四級公路建設，并做好縣管鄉道的征地拆遷工作。在資金籌措和建設管理方面縣交通運輸局和鄉鎮之間明確了建設責任，發揮各自優勢，調動了各方積極性。

2.3 吳江將農村公路管養資金納入財政預算

吳江出臺《蘇州市吳江區農村公路管理養護實施意見》（吳政發〔2013〕203號），清晰界定了區、鎮兩級政府及相應部門的職責，明確了縣道、鄉村道管養資金納入區、鎮兩級財政預算，細化至縣道、鄉村道的小修保養資金標準和大中修工程實施比例最低要求。完善農村公路養護資金申請、撥付、使用等各個環節的工作制度，確保資金的使用效率和安全。

3 農村公路投融資存在問題和瓶頸

3.1 農村公路提檔升級工程推進滯后

省政府確定的第一階段目標未能如期實現。省政府提出2013-2015年應完成農村公路新改建2萬公里，實際完成約1.6萬公里。區域完成情況不均衡。蘇南地區（蘇錫常，以下同）完成情況最好，蘇中地區（寧鎮通揚泰，以下同）次之；蘇北地區（鹽淮宿徐連，以下同）完成情況最差。究其原因，主要是超過90%的農村公路提檔升級任務集中在經濟薄弱的蘇北和蘇中地區，地方建設資金籌集壓力大。

3.2 省補資金占比下降難以調動地方積極性

根據對全省十三個地市農村公路道路和橋梁建安費進行了抽樣調查。調查數據分析顯示，蘇中地區農村公路建設成本最高，省補資金占建安費的比重最低，其中雙車道四級公路省補資金占建安費比重已低于20%；蘇北地區建設成本相對最低，雙車道四級公路省補資金占建安費比重下滑至25%左右。由于農村公路提檔升級項目主要是道路的拓寬，而且涉及到土地征用和桿線遷移等工作，尤其涉及到沿線農民的利益，實施難度較大，地方缺乏相應的積極性。

3.3 農村公路大中修工程投入不足

全省農村公路建設時間集中在2003-2010年之間，農村公路路面的設計使用年限基本為10年左右，陸續進入大中修工程周期，根據測算，農村公路若要保持較好的技術狀態，按最低極限要求，每年縣道大中修里程應占列養里程的8%以上，鄉村道大中修里程不得低于列養里程的5%。2014年全省實施縣道大中修里程占比約為5%，鄉村道大中修里程占比僅為1.2%。實際農村公路大中修比例遠低于需求?，F有農村公路管養資金來源不穩定，僅有少量縣（區）地方政府將農路管養資金納入地方財政預算。

4 創新農村公路投融資體制機制的建議

按照我省“美麗鄉村”、鎮村公交和現代化農業發展要求，“十三五”期間，農村公路網絡仍需要進一步優化提升，以提升農村公路通行能力和安全保障水平，新改建農村公路道路2.2萬公里和8000座橋梁，雖然相對“十二五”建設規模有所減少，但實施難度更大，尤其是蘇中、蘇北地區縣級財政難以提供有效的支撐。農村公路作為鄉村地區純公益性的重要基礎設施，主要依靠財政投入為主，因此，提出以下建議：

4.1 加大部、省、市對農村公路建設投入

農村公路提檔升級工程主要任務集中在蘇中、蘇北等經濟欠發達地區，尤其是黃河故道沿線地區和六大扶貧片區農村公路基礎設施條件較差，嚴重影響區域的投資發展環境，建議加大部、省兩級財政對農村公路建設的支持，調高農村公路建設省級補助資金標準，同時，學習南京“十二五”期間農村公路建設經驗，各省轄市財政應加大對農村公路建設的投資，減輕縣級政府的財政壓力，加速蘇中、蘇北地區農村公路建設步伐，助力全省到2020年全面建成更高水平的小康社會。

4.2 加強縣級政府對農村公路管養支出責任的監督

完善省級政府監督縣級政府對農村公路管養支出責任的落實情況，將農村公路管養納入對縣級政府考核的指標體系，充分利用社會第三方機構和公路技術狀況檢測裝備，發揮省級交通運輸主管部門行業管理職能，分析省域和區域農村公路發展存在的瓶頸，及時制定相應的政策，促進農村公路可持續發展。

4.3 統籌農村基礎設施與具有收益性設施打包嘗試PPP融資模式

結合“美麗鄉村”建設，統籌協調農村公路、停車設施、水利設施、綠化、垃圾收運設施等基礎設施建設改造，同步規劃實施，鼓勵將農村公路等基礎設施納入現代農業園區、旅游景區建設范疇，依托利用部、省、市、縣三級政府各行業資金，出臺稅收等扶持政策，以現代農業園區、旅游景區開發等項目探索PPP融資模式，引入社會資本以及專業的管理運作模式，解決鄉鎮缺乏專業化養護隊伍的難題。

[責任編輯：朱麗娜]