呼和浩特市民族工作面臨的問題及對策研究
——以少數(shù)民族流動人口為考察視角

◇ 文/民進呼和浩特市委員會理論研究室 敖福軍

改革開放近四十年來，在民族平等、團結、共同繁榮的原則下，城市民族工作全面展開，促進了城市民族關系的發(fā)展。長期以來，城市民族工作主要是圍繞城市居民中的少數(shù)民族人口展開，并取得了相當大的成就。隨著改革開放以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的少數(shù)民族流動人口成為城市民族工作和民族關系調整的重要內容和組成部分。對少數(shù)民族流動人口應怎樣管理，如何發(fā)揮他們的作用，保障他們的權益，是事關城市民族工作的重要問題。

一、基本情況

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，呼和浩特市的少數(shù)民族人口大量向市區(qū)轉移和集聚。呼和浩特市現(xiàn)共有42個民族，總人口300萬，少數(shù)民族人口31萬，占全市總人口的10%，其中蒙古族24萬人，回族3.7萬人，滿族2.8萬人，朝鮮族1175人，達斡爾族2760人，鄂溫克族265人，鄂倫春族85人。市區(qū)人口190萬，少數(shù)民族人口20.4萬，占市區(qū)總人口的11%，其中蒙古族14.5萬人，回族3.2萬人，滿族2.2萬人，達斡爾族2487人，鄂溫克族334人，鄂倫春族57人。全市流動人口約43萬人，其中少數(shù)民族流動人口約3.7萬人。

二、現(xiàn)狀與存在的問題

城市少數(shù)民族流動人口有別于城市世居少數(shù)民族和新進少數(shù)民族，是在城市從事各種經濟、文化活動卻不具備城市戶籍的少數(shù)民族特殊群體。2016年呼和浩特市的少數(shù)民族流動人口數(shù)量已經達到 3.7 萬余人，由于每年都有大量的少數(shù)民族人員進入城市務工、經商，這為民族關系的協(xié)調工作和城市管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。從總體上看，雖然已經采取了諸多措施，但存在的問題仍然較多。

呼和浩特市城市少數(shù)民族流動人員的特點有主要三方面：一是人員來源廣，民族成分多；二是從事行業(yè)性質單一、待遇差；三是文化素質偏低，法制觀念、公民意識淡薄。從整體來講，少數(shù)民族流動人口屬于弱勢群體，他們生活貧困，社會地位不高，利益無保障，失落感和不滿情緒高漲。

針對這一特殊群體的管理和服務工作仍存在問題，主要表現(xiàn)為：

1．防范式管理為主，服務意識淡薄。目前一些部門工作人員思想守舊，遇到發(fā)生違法亂紀的事情，就自然將少數(shù)民族流動人員聯(lián)系在一起，仍然認為少數(shù)民族流動人員進城就是為他們的工作添麻煩。這種思想認識上的錯誤，使得對于少數(shù)民族流動人員的許多管理工作還停留在防范式管理階段。部分部門服務意識淡薄，并沒有將管理寓于服務之中。

2．獲得的社會公共服務較少。由于城市少數(shù)民族流動人員的流動性極強，相當一部分人不懂得主動爭取權益。再者，呼和浩特市各轄區(qū)中已建立的少數(shù)民族流動人口協(xié)調管理服務機構非常少。以社區(qū)為例，大部分社區(qū)缺少相應的社區(qū)民族工作管理服務平臺，工作體制機制不健全、不完善，距離公共服務均等化的實現(xiàn)還相差甚遠。如何能為少數(shù)民族流動人口的安居、就業(yè)、子女入學、計劃生育、營業(yè)登記等方面提供方便和指引，如何使他們能夠獲得更多的社會公共服務，是目前城市民族工作需要解決的難點。

3．管理力度不夠。對于城市少數(shù)民族流動人員這一群體，應該堅持管理與服務并重，呼和浩特市在管理方面仍顯得不足。一是管理上存在敷衍了事，懈怠工作。例如，為避免引起民族矛盾，執(zhí)法人員在處理少數(shù)民族不法商販時往往從輕處理或不作處理，草草了事。二是對于那些違法擺攤、無照經營者存在管理手段單一，管理方式粗暴，不是直接罰款就是沒收物品，造成諸多不良影響。三是沒有建立、形成由政府有關部門組成的齊抓共管的工作機制。

三、建議與對策

隨著少數(shù)民族流動人員的大量增加，僅以單一的行政管理手段，難以適應民族工作內容的擴展。只有管理與服務并重，才能協(xié)調好城市民族關系，維護城市的民族團結和社會穩(wěn)定。建議做好以下幾方面的工作：

1、建立健全聯(lián)動機制，形成工作合力。要按照“政府引導、多方參與、服務為主”和“屬地管理、條塊協(xié)同”的方針，整合各方力量，逐步完善少數(shù)民族流動人口服務管理的領導和工作機制，形成由民族部門牽頭，公安、民政、人社、司法、計生、教育、城管等部門齊抓共管、共同參與的管理模式和領導有力、組織有效、權責分明、處置高效的工作機制。

2、建立健全管理機制。一是管控機制。首先要明確責任，屬地作為流動人口管理的第一責任人，要把少數(shù)民族流動人口管理工作納入到日常工作中，明確主責領導和具體工作人員。其次要摸清底數(shù)，由屬地負責，借助網格辦、流管平臺以及各種維穩(wěn)、綜治力量，摸清現(xiàn)有流動少數(shù)民族現(xiàn)狀(包括數(shù)量、分布、民族成分、從事業(yè)態(tài)、家庭情況、流動趨勢等)；最后要行為留痕，對轄區(qū)內每一名少數(shù)民族流動人口的動態(tài)進行掌握。二是事先預防機制。要加強調查研究，分析在新形勢下少數(shù)民族流動人口的發(fā)展趨勢，分析他們在生產、生活過程中會發(fā)生哪些問題。三是監(jiān)控機制。包括事先監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控。事先監(jiān)控就是當流動少數(shù)民族群眾到我市之后，屬地流管部門就要做好登記、篩查等工作，不給犯罪分子可乘之機。對流動人口做到來一個、登記一個、審查一個，真正做到“人來登記，人走注銷”，不留管理空檔。事中監(jiān)控就是在流動人口入駐轄區(qū)過程中，做好對其相關情況的監(jiān)測。事后監(jiān)控就是在離開我市后，要掌握其流出動向。充分應用公安系統(tǒng)的安全保衛(wèi)網絡，及時發(fā)現(xiàn)并妥善處理帶有苗頭性的涉及少數(shù)民族流動人口的不穩(wěn)定因素。四是溝通協(xié)調機制。探索與我市重點少數(shù)民族流動人口輸出地政府、公安部門建立溝通機制，掌握他們的基本情況。各相關部門也要加強溝通，互通信息。

3、充分發(fā)揮街社區(qū)、社團、企業(yè)、少數(shù)民族精英人物的作用。在少數(shù)民族流動人口的管理中，社區(qū)的作用是非常重要的。要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和社區(qū)各有關部門處于基層、貼近少數(shù)民族流動人員的優(yōu)勢，把對少數(shù)民族流動人員的管理和服務工作納入社區(qū)工作范圍，建立社區(qū)民族工作組織體系。應完善街道社區(qū)工作體制機制，加大投入，加強工作力量。社區(qū)居委會應建立社區(qū)流動人口服務管理站和社區(qū)流動少數(shù)民族維權服務站。針對街道、社區(qū)工作人員少、力量薄弱、執(zhí)行難等情況，應重點研究，與其他方面工作通盤考慮，加大人員配備和經費劃撥力度，加強協(xié)管員、信息員建設，確保基層工作落到實處；發(fā)揮社區(qū)貼近居民的優(yōu)勢，多渠道加強流動人口信息采集工作。及時做好流動人口基本情況的采集和人數(shù)統(tǒng)計，建立流動人口基礎信息臺賬，完善“以房管人”措施，強化出租屋的管理；以民族團結進步創(chuàng)建活動為抓手，營造和諧的社區(qū)氛圍；建立聯(lián)絡本地常住居民與流動人口情感的溝通平臺。呼和浩特市賽罕區(qū)人民路街道的興康社區(qū)、玉泉區(qū)清泉街社區(qū)、新城區(qū)團結社區(qū)等社區(qū)在這方面的工作卓有成效，堪為典范。

要充分發(fā)揮已有的民族社團在化解矛盾、解決問題方面的橋梁紐帶作用，以加強城市少數(shù)民族流動人口的自治管理。強化企業(yè)責任。要在少數(shù)民族流動人員較多的企業(yè)建立“民族之家”、“民族活動中心”等民族活動陣地，定期或不定期組織開展民族聯(lián)誼活動，強化他們的城市歸屬感和團結融合意識。發(fā)揮城市各少數(shù)民族精英人物的示范帶動作用，引導他們參與到少數(shù)民族流動人口管理中來，利用他們的知識、地位和聲望對少數(shù)民族流動人口進行引導、教育和幫扶。

4、構建少數(shù)民族流動人員的公共服務體系。應加強少數(shù)民族流動人員服務工作，及時有效地解決他們在城市生活中的困難，使他們盡快適應城市生活，消除心理上的困惑，增強其融入城市的能力。要在政府主導下，認真構建公共服務體系，解決在就業(yè)、教育、醫(yī)療及其他社會生活方面的困難和問題，讓服務成為宣傳教育、依法管理、反映訴求的主渠道，通過服務、交流、理解，進而產生尊重和感情，使他們切實感受到黨和政府的溫暖。

5、少數(shù)民族流動人員服務管理工作法制化。隨著城市化進程的不斷加快，城市少數(shù)民族流動人員已經成為一個群體。相應的管理機制要規(guī)范化，政策措施法制化，加強少數(shù)民族流動人員的管理工作。目前，呼和浩特市城市民族工作正在逐步法制化，雖已出臺了《呼市清真食品管理辦法》《呼市民族教育條例》《呼市民族工作若干規(guī)定》等地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但沒有針對少數(shù)民族流動人員的專屬法規(guī)文件，這就存在要盡快建立一個完善的管理機制的緊迫性問題，同時注意收集其他地區(qū)在少數(shù)民族流動人員管理方面的成功經驗，最終制定符合呼市城市少數(shù)民族流動人員的地方規(guī)章制度，實現(xiàn)各職能部門在管理少數(shù)民族流動人員時能夠有法可依，有章可循。