新一輪電力體制改革方案解讀

史璐

摘 要：2015年3月中共中央、國務院頒布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，2015年11月國家發改委發布了6個電力體制改革配套文件，這標志著新一輪電力體制改革全面鋪開。新一輪電改，將對我國市場經濟體制的完善以及電力產業的發展起到重大推動作用。該文對該次電力體制改革方案的政策含義進行詳細解讀，并對電力產業的發展進行展望。

關鍵詞：新一輪 電力體制改革 電力產業

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）12（a）-0225-03

1 2002年電力體制改革及其弊端

上一輪電力體制改革始于2002年3月國務院頒布的《電力體制改革方案》，其核心“廠網分開、競價上網”。

“廠網分開”指的是重組原國家電力公司所屬的發電資產和電網資產，形成五大發電集團（中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司）和兩大電網公司（國家電網公司和南方電網公司）。“競價上網”指的是包括五大發電集團在內的所有發電企業按照政府定價的上網電價，把電力售賣給電網公司，電網公司再通過其所屬的配電公司依照政府定價，把電力銷售給終端用戶。

如圖1所示，老電力體制的特點為：（1）輸電和配電業務一體化，共同組成電網公司；（2）電網處于電力的獨家買方和獨家賣方的市場地位，具有完全的市場勢力；（3）上網電價和終端電價實施政府定價，市場機制難以發揮作用。

2015年3月15日頒布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱《新電改方案》）中，明確提出老電力體制具有交易機制缺失，無法形成市場化定價機制，電力規劃偏差較大，新能源和可再生能源開發面臨困難等弊端。

2 2015年新一輪電力體制改革的基本框架

2.1 總體思路和改革要點

《新電改方案》改革總體思路為“管住中間、放開兩頭”，如圖2所示。“管住中間”指強化電網和傳統配電業務的電網企業社會責任；“放開兩頭”是指放開發電側和售電側的市場直接交易，售電公司從發電企業市場化交易購買電力，再通過電力銷售市場賣給消費者。

《新電改方案》的改革要點為“三放開”“一獨立”“三強化”和“深化研究”。

（1）三放開。有序放開輸電和配電環節以外的市場交易電價；有序引入社會資本放開配電和售電業務市場準入；除了公益性和調節性電力保留發用電計劃，其余電力計劃有序放開。

（2）一獨立。指電力交易機構的運行規范和獨立。《新電改方案》的關鍵是電力的交易行為和電力輸配相區分，交易行為獨立于電力輸送，這是打破電網壟斷的基礎性制度設計。

（3）三強化。強化政府監管，強化電力統籌規劃，強化電力安全、高效和可靠。

（4）深化研究。深化對區域電網建設的研究，深化對適合我國國情的輸配體制研究。

2.2 新的電價形成機制

《新電改方案》推出的新的電價形成機制為：電網退出電力購銷環節，電網只承擔電力運輸和配送，并收取相應輸配電費用即“過網費”，電力交易價格由發電方和售電公司自由商定。電力價格計算公式為：

用戶購電價格=電力市場交易價格+輸配電價（含線損）+政府性基金

在新的電力價格形成機制下，用戶購電價格由3個方面因素決定。

（1）市場化的電力交易價格。

發電廠自由進入、售電公司社會資本自由進入，形成發電生產和銷售的競爭性市場。消費者再通過自由選擇，選擇售電公司購買電力。電力交易價格政府不再干預。

（2）輸配電價格（過網費）由物價部門進行管制。

輸配電價格計算公式為：輸配電價格=準許成本+合理收益

準許成本指電網的各種人力物力投入，合理收益指電網投資的資本收益。準許成本的范圍，合理收益的計算，由物價部門負責核定。過網費由物價部門分電壓等級向社會公布。

（3）政府性基金。

電力的政府性基金由公共財政部門確定。

需要注意的是，在《新電改方案》中，上述電價形成機制是針對工業、商業用電而言，對于居民、農業、重要公用事業和公益性服務用電，將繼續執行政府定價。

2.3 新電改配套文件的進一步政策

《新電改方案》的6個配套文件①，對電改的實施做了進一步說明，其要點包括如下內容。

2.3.1 電力交易機構

電力交易機構是為市場服務、接受政府監管的非營利組織。

電力交易機構的組織形式有：（1）公司制交易機構（由電網控股、第三方機構及發電企業、售電企業、電力用戶等市場主體參股）；（2）電網子公司交易機構；（3）會員制交易機構（由市場主體按照相關規則組建）。

電力交易機構可分為區域交易機構和省（區市）交易機構。（1）區域交易機構包括北京電力交易中心（依托國家電網組建）和廣州電力交易中心（依托南方電網公司組建）；（2）各省（區市）均可組建電力交易機構。例如上海在電改試點方案中建立上海電力交易中心。各交易機構和交易市場不是孤立存在的，政策力求推動交易市場間的融合。

2.3.2 售電公司

售電公司向社會資本完全開放。發電公司及其他社會資本均可投資成立售電公司。擁有分布式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務行業，節能服務公司等均可從事市場化售電業務。

售電公司分3類：（1）電網企業的售電公司；（2）社會資本投資增量配電網，擁有配電網運營權的售電公司；（3）獨立的售電公司，不擁有配電網運營權，不承擔保底供電服務。

售電業務達成完全競爭格局。電改配套文件要求，同一個營業區可以有多個售電公司（只能有一家公司擁有該配電網經營權，擁有配電網經營權的售電公司提供保底供電服務），同一售電公司可以在多個區域售電。

2.3.3 社會責任

電改配套文件提供了兩項重要的社會責任保障制度。

（1）優先購電制度，用以保障無議價能力的用戶用電。農業用電、重要的公用和公益事業用電、居民生活用電，按照政府定價優先購買、優先保障，不參與限電。

（2）優先發電制度，用以保障清潔能源發電優先上網。納入規劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源優先發電，按照政府定價優先出售電力電量。為保障電網的運營安全，調峰調頻電量也納入到優先發電制度中。

2.3.4 電力市場體系建設

對于原有的發電和用電計劃逐步削減，競爭性環節電價不斷擴大，直接參與交易的市場主體范圍和交易規模逐步擴大。逐步建立跨省、跨區電力交易機制。

整個電力市場由中長期市場和現貨市場構成。中長期市場交易日以上電能量交易（年、季、月、周）。現貨市場主要開展日前、日內、實時電能量交易。

未來逐步探索開展電力期貨交易、電力容量市場交易和電力衍生品交易。

3 新一輪電力體制改革帶來的電力產業新格局

自2016年以來，新一輪電力體制改革在各省逐步落地，截止到2016年10月國家發改委表示，全國21個省市和新疆生產建設兵團已經開展電力體制改革試點。以改革促發展、釋放改革紅利，是中共十八大以來我國國民經濟發展的基本戰略。隨著新一輪電力體制改革的全面實施，電力產業將出現重大變革。

3.1 電網回歸社會責任本位

新一輪電改，把電網從買電、賣電的電力經營者轉變為純粹的電力運輸者。而輸配電價格也是有明確的規則進行監管的。這無疑使得電網回歸公益的本位，電網將更加注重電力傳送的安全、高效，注重對電網更新改造和科技研發。

電網回歸公益使得發電側的利潤得以釋放，電力終端價格也不再受到電網利潤的推高，大企業用戶可以直接向發電廠購電，整個電力行業的利潤分配得以改善，形成新的產業激勵機制。

3.2 發電側資源配置得以優化

在傳統體制下，發電廠設在哪里、裝機容量多少、上網電價高低，都受到電網和相關政府部門管制，發電資源的配置充滿了計劃經濟的色彩。這導致發電側資源長期得不到優化配置，一些地方發電量嚴重不足；而另一些地方卻出現發電容量空轉和風力發電棄風的現象。

《新電改方案》的重大意義在于，發電企業可以自行選擇銷售目標，只要在發電成本的基礎上，加上過網費和政府基金，如果能有利潤就可以發電。發電企業甚至可以自己成立電力銷售公司賣自己的電。在這種格局下，發電側擺脫了計劃經濟的桎梏，優化了我國電力裝機容量的區域配置，提高電力資產的效率。

3.3 售電側成為社會資本新舞臺

《新電改方案》徹底打破供電局獨家壟斷銷售電力的格局，一方面允許社會資本投資增量配電業務；另一方面售電公司準入幾乎市場化。在這種背景下售電側將迎來大量社會資本進入。例如，截止到2016年9月重慶市審批和公示了共8家新進入的售電企業，其中3家是國資背景，這8家企業的平均注冊資本在2億元左右。

社會資本進入售電側會全面激活售電服務市場，運用互聯網、大數據、智慧電力等技術革新售電服務，使得電力產業的服務屬性得以提升。

3.4 綠色電力能源獲得制度性支持

風力發電和光伏發電成為我國急需大力發展的綠色電力能源。在傳統電力體制下，風力發電和光伏發電企業由于沒有銷售權，只能把電賣給電網，行業發展必定受到制約。

《新電改方案》一方面賦予了綠色電力企業銷售自主權，無疑提升了其資產價值；另一方面，保障清潔能源發電優先上網的優先發電制度，從交易規則上支持綠色電力，確保綠色電力盡產盡銷。2017年全國碳交易市場建設將全面啟動，綠色電力企業不僅可以在電力市場上獲取電力銷售收入，同時可以銷售碳排放指標獲取收益，從而迎來跨越式發展的機遇。

參考文獻

[1] 周一粟，王丹.試論國際電力體制改革經驗與對我國電力體制改革的啟發[J].改革與開放，2013（10）：28-29.

[2] 丁軍策.新一輪電力體制改革對調度計劃管理影響分析[J].廣東電力，2016，29（6）：1-4.

[3] 楊寧.關于深化中國電力體制改革的幾點思考[J].企業改革與管理，2015（12）：194.

注釋

①這6份文件包括《關于推進輸配電價改革的實施意見》《關于推進電力市場建設的實施意見》《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》《關于有序放開發用電計劃的實施意見》《關于推進售電側改革的實施意見》《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》。