個人所得稅改革中第三方信息報告機制的建立

◆張 奕

個人所得稅改革中第三方信息報告機制的建立

◆張 奕

在分類與綜合相結合的個人所得稅改革過程中，征管方式的革新是其重要的部分，而第三方信息報告機制的建立又是征管方式改革的重要組成內容。文章指出了建立第三方信息報告機制是個人所得稅改革的必然要求，也說明了第三方信息對稅務機關獲取納稅人稅收信息、對稅務稽查的重大作用。然后在分析國內第三方信息獲取和利用現狀的基礎上，結合國際上利用第三方涉稅信息成熟經驗，提出了建立符合我國國情的第三方信息報告機制的思路。

分類與綜合相結合；個人所得稅改革；第三方信息報告機制

現行個人所得稅稅制是過去信息技術低下，收入來源單一的歷史產物。個人所得稅改革迫在眉睫，但是個人所得稅具體要怎樣改革？如僅從起征點、費用扣除和稅率幾個方面來修改，雖然能減輕低收入者的稅負，但個人所得稅的問題并不能根本解決，所以個人所得稅要從稅制結構上進行根本性的變化。在“十三五”稅制改革大背景下，我國已經明確下一步個人所得稅改革的方向是建立分類與綜合相結合的個人所得稅制，逐漸將課稅單位由個人變為家庭，并最終實現綜合制個人所得稅稅制。

一、建立第三方信息報告機制是分類與綜合相結合個人所得稅改革的必然要求

（一）分類與綜合相結合個人所得稅改革需要明確的重要涉稅信息

分類綜合模式首要問題是明確各類收入、匯總各類收入。但在互聯網經濟模式興起后，在金融產品種類繁多的情況下，民眾取得收入的途徑越來越豐富，收入的表現形式越來越多樣化、隱性化，很多勞務報酬類、“灰色類收入”大量使用現金、實物和紅包的方式支付，要實現把一個人或一個家庭的所有收入匯總很困難。

其次，分類綜合模式還要弄清楚一個人或一個家庭的所有支出情況，包括老人的贍養支出、小孩的撫養費用、家庭的醫療支出、房貸支出等。雖然大部分的費用可以根據支付的憑據扣除，但是很多費用無法提供合法票據，或者提供的票據有造假的情況。

最后，分類綜合模式的一個基本條件要求按家庭為課稅單位申報個人所得稅，那就要確保家庭有關信息的真實性，比如家庭的人數、家庭的具體成員組成、家庭的經濟情況、家庭成員的健康狀況等。

分類綜合模式需要的收入、支出及家庭信息，如果納稅人不申報或者不誠實申報的話，稅務部門很難掌握真實情況，這就是我國個人所得稅從分類模式改革到綜合模式最大障礙。在分類綜合模式下，如獲取的信息失真，那么設計再完美的個人所得稅稅制也無法達到期望的效果。因此，如何得到真實的、全面的涉稅信息，才是分類綜合模式個人所得稅改革的重中之重，才是化解個人所得稅改革困境的出路。

（二）第三方信息報告機制的建立是破解分類綜合模式個人所得稅改革的有效途徑

納稅人作為理性經濟人，不會主動提供所有真實涉稅信息。稅務機關要想獲得所有的真實涉稅信息，實際只能靠兩條途徑：第一，靠稅務部門的稅務管理及稅務檢查；第二，借助知情第三方提供的涉稅信息。

第一條途徑是目前稅務機關掌握涉稅信息的主要方式，但是有一個致命的缺陷，就是稅務機關和納稅人直接存在著嚴重的信息不對稱。納稅人準確知道自己的收入來源途徑、成本費用，在利益最大化的驅動下，納稅人在個人所得稅申報時會千方百計地偷逃稅收，隱瞞收入或者造假涉稅信息，卻向稅務機關宣稱自己是誠實納稅的。由于稅務機關在涉稅關系中是處于經濟業務之外的，掌握涉稅信息一般只能依靠納稅人的申報表、申報附屬資料以及后面的稅務稽查來實現。稅務機關在涉稅信息方面，處于劣勢。稅務機關面對13億人口及上億家庭的復雜國情，又受稅務技術和裝備等的制約，稅務機關不可能靠自身的努力來獲得所有納稅人的涉稅信息。為了獲得足夠的稅收信息，稅務機關必須拓寬獲取涉稅信息渠道。那么借助第二條途徑即知情第三方提供涉稅信息就成為目前化解信息不對稱最有效的途徑，建立第三方信息報告機制是破解分類綜合模式個人所得稅改革障礙的必由之路。

二、第三方信息報告機制的建立是分類與綜合相結合個人所得稅改革的重要組成部分

第三方信息報告機制是指要求涉稅關系的第三方將自己知情的、掌握的與納稅人有關的涉稅信息告知稅務機關。第三方一般是指除稅務機關和納稅人以外涉稅信息知情人，包括工商、國土、房產等政府相關部門，銀行、企業及社會民眾等。

（一）第三方涉稅信息報告機制能使稅務機關獲得更真實全面的涉稅信息

一般第三方知情的涉稅信息是與納稅人直接相關的經濟數據，基本上能準確反映納稅人的稅源情況。第三方涉稅信息包括納稅人在銀行的資金收入記錄，員工在政府及相關部門的就業、社保等記錄，經濟業務行為在工商等部門的合同記錄，納稅人生產生活在公共部門繳納的水電氣記錄，等等。這些涉稅信息都是稅務部門最有效的稅收信息資源。通過引入第三方涉稅信息報告機制，稅務機關可通過將納稅人申報的收入和支出信息、扣繳義務人申報的信息和第三方報告的涉稅信息進行相互比對和驗證，對納稅人申報的收入和支出情況的真實性進行核實，就能快速提升對納稅人收入能力和支出情況的了解程度，獲得更真實全面的家庭各項涉稅信息，如家庭成員、收入支出、保險、社保、房租等信息，大大提高稅務工作的效率。

（二）第三方涉稅信息報告機制是分類綜合個人所得稅征管方式改革的重要內容

下一步稅制改革的目標是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，這次改革不只是在稅制結構上面進行根本性變革，還要求建立新的征管方式，而第三方信息報告機制的建立就是征管方式改革的一個重要組成部分。分類綜合模式下必然要改變分類模式下代扣代繳的主體征管方式，采用由個人或者家庭將全年收入綜合計稅自行申報的制度。然而面對迅猛增長的納稅人數量，稅源信息的復雜性、跨區域性，靠稅務機關有限的力量很難確認納稅人申報的真實性和完整性，很難保證新稅制改革的順利實施。因此，第三方信息報告機制的建立是分類綜合稅制改革順利進行的前提條件，也是個人所得稅征管方式改革的重要內容之一，更是進一步落實信息管稅的重要手段。

三、我國現行個人所得稅第三方信息報告機制的運行現狀

（一）個別地方對保障第三方信息報告執行的法規做了有益探索，但全國整體上法律法規不健全，缺乏操作性

最近幾年的個人所得稅改革中，稅務機關越來越重視對第三方信息的獲取和利用，很多地方做了有益的探索，比如廣東、山東、江蘇等地就制定了地方性法規和規章來保障本地相關部門向稅務機關報告涉稅信息，但僅限地方層面，立法級別太低，執行效果大打折扣。國家層面雖然也在稅收征管法里有條文規定各部門、單位要支持、協助稅務機關執行職務，但未從操作層面進一步指出哪些部門和單位是第三方，也沒明確第三方具有怎樣的權利和義務，更沒對信息報告的內容、方式和途徑等加以規定。全國規范性法律法規的缺乏，已經成為制約稅務機關獲取第三方涉稅信息的重大屏障。

（二）稅務機關獲取第三方涉稅信息的渠道太少

從稅務工作現實情況來看，提供涉稅信息的第三方最常見的是工商局、金融機構等少數部門，而且還只是在部分內容上進行溝通，其他絕大多數部門基于自身利益，往往以保護個人隱私和商業秘密等各種理由為借口，拒絕提供涉稅信息，甚至有的干脆提供一些虛假的信息。

（三）實時在線的第三方涉稅信息報告平臺和信息分析平臺沒有建立

長久以來，少數部門報告信息的方式大部分靠人工，人工提供信息，人工錄入信息，信息存在方式絕大多數是通過郵件、U盤的方式傳遞，甚至有的還是提供紙質信息，沒有建立實時在線的第三方信息報告平臺，阻礙稅務機關直接與各部門對接，時效性大大降低。另外，在信息加工處理方面，稅務機關分析平臺建立更處于滯后地位，即使收集到好的信息，也不能通過計算機進行自動比對、分類、處理，獲得有用信息的時間太長，利用效率很低。

（四）第三方報告的涉稅信息存在片面、失真的現象

由于第三方涉稅信息采集的手段落后，加上重視程度不夠，很多采集到的信息是不相關的或者不太重要的，而對于重要的經營狀況、資金流向、成本費用類信息都沒有提供，或者存在失真現象，影響稅務機關后續事項處理的效果。

（五）基于各自利益的人為信息共享障礙、數據條款分割現象急需打破

工商、企業以及銀行等機構的網站都已經建立完畢，甚至最基層的街道部門都有獨立的門戶網站。但是各部門各自只管自己利益，大量的數據呈現條款分割狀態，另外，由于各個部門各自為政，大量數據還處于相互矛盾之中，這種人為的信息共享障礙阻礙社會發展，急需打破。

四、發達國家關于第三方信息報告獲取和利用的經驗

對第三方涉稅信息獲取和利用得最成熟的國家是美國，美國從二十世紀六十年代就開始利用第三方信息報告為個人所得稅稽查服務，新加坡和日本自二十世紀九十年代也建立了比較完善的第三方收集涉稅信息的系統，其他OECD國家也很早就在積極探索第三方信息報告機制對稅收的積極影響。通過對他們具體做法的研究，筆者概括了對我國建立第三方信息報告具有參考價值的做法：

（一）從法律層面明確第三方信息報告的主體

發達國家普遍都從國家法律層面確立了第三方信息報告制度的法律地位，明確規定第三方有向稅務機關定期報告涉稅信息的義務，并對不提供者或提供虛假信息者給予嚴厲懲罰。從操作層面分析，發達國家確定的第三方包括政府等公共部門，經濟業務發生的交易雙方以及其他知情者，許多國家還特別對銀行、保險等金融主體的信息報告責任進一步做出了規定，對怎樣沖破金融的保密規定獲取資金流的涉稅信息進行了比較規范的約定。

（二）統一規定第三方信息報告的提供方式、報告的具體內容

這些國家的計算機信息系統都比較發達，都建立了比較完善的信息處理數據庫系統，為了方便對數據的后續加工處理，都規定了信息報告必須采用規定的格式，而且必須在規定的期限內提交。有的國家甚至對每一類信息的具體內容也做了詳細規定。

（三）第三方信息提供者可以通過數據平臺進行實時報告，數據使用者也可以利用平臺進行實時采集

很多國家依托自己完善的計算機系統，積極研發在線實時信息報告平臺，第三方信息提供者只要登錄平臺，可以實時的將知情涉稅信息報告給稅務機關，而且很多國家的相關公共部門還能直接和稅務系統對接聯網，形成信息共享平臺，稅務機關可以直接進入相關部門內部采集需要的涉稅信息。

（四）第三方提供的涉稅信息的用途由只用于稅務稽查到逐漸用于幫助納稅人申報

很多國家起初利用第三方報告的涉稅信息僅僅用于稅務稽核，主要目的是防止納稅人偷逃稅收。在第三方實時報告信息平臺建立后，他們的目的發生了改變，他們把第三方報告的信息及時在納稅人的賬戶里同步更新，幫助納稅人獲得更全面更真實的申報信息，準確完成稅務申報。這樣更利于稅務部門從正面獲得準確申報表，減少事后稅務稽核，降低征收成本，有助于建立征納雙方的和諧稅務關系。

（五）基于納稅人識別號的交叉稽核制度極大減輕了個人所得稅征管工作量

很多國家對納稅人采用固定納稅識別號，依托先進的信息技術，可以將同一個納稅識別號的有關信息在電腦進行自動匯總，然后再與納稅人提供的申報表的信息進行自動比對。嚴格的交叉稽核制度可以發現大量的申報造假者和未申報者，起到震懾納稅人的作用。

（六）對第三方實行高額舉報獎勵制度，對偷逃稅者大大提高懲罰力度

近年來，美國政府為加強對偷逃稅者的稽查力度，對第三方信息報告者實行高額獎勵制度。據美國官方報道，實施高額獎勵后，舉報者明顯增加，追討回的偷漏稅款也大幅飆升。同時，提高對通過第三方信息發現的偷逃個人所得稅者的處罰力度，保證了個人所得稅如實申報繳納。

五、我國在個人所得稅改革中建立第三方涉稅信息報告制度的時機已成熟

（一）信息技術迅猛發展，計算機技術、大數據、云計算已經逐漸運用到生活的各個方面，實現第三方信息報告的技術障礙已經不存在

2009年國家稅務總局就著手將個人所得稅信息數據聯網，2012年全國地方稅務系統個人信息的聯網工作全面啟動。工商、企業以及銀行等機構各個部門的網站都已經建立完畢，甚至最基層的街道部門都有自己獨立的門戶網站，2013年全國500個城市的住房信息聯網工作就已經開始啟動，這些都為后續建立第三方涉稅信息共享平臺掃清了技術障礙。

（二）不動產登記制度改革、戶籍制度改革、二套住房認定制度改革、城鄉居民基本養老保險制度改革等為第三方信息報告機制的建立儲備了大量的數據基礎

2015年3月我國不動產登記制度出臺，為我國稅務機關掌握個人財產收入奠定了基礎；基于城鄉二元結構的戶籍制度在2016年有了重大改變，逐步形成了統一的城鄉戶籍制度，建設“人戶合一”的新型戶籍制度；2016年國家啟動建設全國統一的城鄉居民基本養老保險制度；二套住房認定程序進一步規范化和制度化，這些都說明以家庭為課稅單位征收的個人所得稅改革時間基本成熟，也為稅務機關建立第三方信息報告機制積累了大量的數據，為涉稅信息共享創造了良好的基礎。

（三）國家已經意識到第三方信息對稅務工作的重大作用，積極推進金稅三期工程，稅務機關信息管稅正迅猛發展

政府逐漸意識到第三方涉稅信息的重大作用，在新《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》中指出“納稅人與納稅相關的第三方應當按照規定提交涉稅信息”，正式嘗試從法律層面來推動稅務機關與其他部門的數據信息共享。金稅三期將逐漸覆蓋全國，將改變我國目前稅務信息系統混亂的局面。

（四）第二代、第三代居民身份證全覆蓋

分類綜合個人所得稅模式要求按家庭征收，必然要求按家庭的收入進行匯總繳納，然而我國之前個人的納稅識別號制度沒有建立，導致個人涉稅收入支出很難在家庭的名下歸集。而第二代、第三代居民身份證的全覆蓋，尤其是第三代帶指紋識別的身份證，對我國建立統一的納稅識別號制度提供了前提條件，也為第三方涉稅信息的后續處理奠定了基礎。

六、我國在分類綜合模式個人所得稅改革中建立第三方信息報告機制的思路

在分類與綜合相結合個人所得稅改革過程中，征管方式的革新是其重要內容，而第三方信息報告機制的建立又是征管方式改革的重要組成。第三方信息報告機制的建立是一項復雜系統工程，應充分利用目前信息技術創新成果，在借鑒發達國家獲取和利用第三方信息經驗的基礎上，按新時期征管方式改革要求，逐步建立符合我國國情的第三方信息報告機制，具體思路如下：

首先，要從國家法律層面，通過立法來保證第三方信息報告機制的法律地位。國際經驗和實踐都證明了，立法規定是稅務機關能否獲取到真實全面的第三方信息的保障。應抓住個人所得稅改革大好時機，從法律上規定第三方向稅務機關報告涉稅信息的義務，細化條款，規定哪些單位、部門、組織、機構和個人等應向稅務機關報告涉稅信息的具體內容、方式、途徑、程序、時限等，以及對未按規定提供信息的第三方給予嚴厲處罰的責任，為第三方信息的報告和采集夯實法律基礎。

其次，在第二代、第三代身份證普及的基礎上，建立終身固定唯一的個人納稅識別號。第三方信息后續的分類、匯總、比對等加工處理只有建立在統一的個人納稅識別號基礎上，才能自動處理，才能有效提高第三方信息利用的效率。因此，可以通過立法的形式，將每個公民的身份證規定為個人唯一的納稅識別號且終生不能改變，并且強制要求納稅人在辦理經濟事項時，如在銀行開戶、得到收入及支付費用等時必須提交納稅識別號，還要將個人納稅識別號與個人的信貸、房貸、社保等聯系起來。

第三，由政府部門牽頭，稅務部門主導，積極搭建第三方信息共享平臺。規范化、常規化的信息溝通平臺，是實現第三方信息獲取和利用的基礎，也是稅務機關高效治稅的依托。第三方信息平臺的建立涉及很多部門，僅靠稅務機關與各部門溝通很難真正實現信息共享。政府強勢領導、各部門協作配合、稅務機關主導是推動第三方涉稅信息共享平臺建立的關鍵。應由政府部門牽頭成立專門的工作機構來保障信息平臺的運行，稅務機關積極配合當地政府，利用現有網絡條件，與民政、工商、金融、社保、房管等部門的系統進行鏈接，建立具有涉稅信息采集、交換、分析、處理為一體的第三方信息共享平臺，實現第三方涉稅信息自動實時的傳遞。

第四，在第三方信息報告機制中要細化第三方信息報告的具體內容、方式，為第三方涉稅信息的報告提供可執行的操作指南。報告的信息至少要包括報告者姓名、納稅識別號、收入、支出、財產、交易內容、涉及價格、業務日期等信息，具體報告信息如下表。國家還應設計出一種全國統一的信息報告格式處理，為確保涉稅信息傳遞的時效性，統一要求采用電子方式傳輸，而且要求第三方提交涉稅信息的時間應不晚于納稅人自行申報日期。同時對不提供、不真實提供、不按時提供第三信息的報告方建立第三方報告檔案，給予懲罰。

個人所得稅第三方信息具體報告內容表

第五，以第三方報告的信息為基礎建立自動化的納稅評估系統。稅務機關通過第三方信息共享平臺獲得全面真實的第三方信息后，靠人工去分析處理達不到利用信息的最優效果。為充分利用來之不易的第三方信息，還需建立自動化的納稅評估系統。納稅評估系統主要是對第三方信息共享平臺接收的信息進行后續加工處理。具體處理流程如下圖：運用信息技術手段，把納稅人同一納稅識別號下的不同來源的涉稅信息進行整理匯總，然后將納稅人自行申報信息、稅務機關自身掌握的信息和第三方提供的涉稅信息進行自動比對，自動判斷納稅人是否真實申報，是否要申報而未申報。最后根據比對結果，進行相關處理：對如實申報的納稅人給予鼓勵；對于輕度無意違規納稅申報者要求他在規定的期限內補繳稅款和滯納金；對于重度故意偷逃稅者應交給稅務稽查部門處理。

自動化的納稅評估系統信息處理流程圖

第六，借鑒國際經驗，要求第三方通過共享平臺提交社會信息的同時，把同樣的信息同步發送給納稅人。第三方涉稅信息不僅可以幫助稅務機關獲取有用的、便于督促納稅人納稅的信息，還可以成為幫助納稅人申報的有用的信息。為納稅人了解真實納稅情況，準確填制申報表提供數據基礎，減少納稅人自行申報的無意違規現象，減輕稅務機關稅務核查的工作量。

最后，建立群眾舉報獎勵制度。群眾舉報制度是近幾年在很多領域充分運用的制度，而且取得非常好的成效。在第三方信息報告機制中，群眾作為單位、組織、機構等之外的第三方，同樣可以發揮不可估量的作用。要建立群眾舉報獎勵制度，積極倡導群眾提供舉報信息，根據舉報信息的貢獻給予不同程度的獎勵，并保證為舉報者保密。積極發揮社會監督的作用，激勵全體公民協稅護稅。一方面，可從正面發揮協助稅務機關稽查稅收的作用；另一方面，對納稅人形成威懾，使之害怕被舉報而不敢違規納稅，形成全社會誠實納稅的社會風氣。

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（責任編輯：啟明）

F812.422

A

2095-1280(2017)01-0016-06

張 奕，女，廣東羅定職業技術學院講師。