推進政府合同規范化程序化法治化

馬太建

政府合同是政府對經濟社會進行管理的重要載體和內容，也是現代行政管理的重要方式，已經在實踐中得到了廣泛運用。政府合同審查作為政府合同管理的重要環節也得到越來越多的應用和關注。近年來，江蘇各市縣政府合同審查取得明顯成績，但也存在一些問題和困難，必須進一步加強政府合同審查工作。

一、江蘇政府合同審查工作取得明顯成效

近年來，江蘇各級政府法制機構圍繞黨委、政府中心工作，積極探索開展政府合同審查工作，切實防范政府法律風險，為經濟社會發展提供了有力的法治保障。

服務經濟社會發展大局，政府合同審查成為常態。各地黨委政府將政府合同審查作為依法決策、防范法律風險的重要抓手，高度重視政府合同審查工作。許多市縣通過印發文件、市委常委會、政府常務會議研究討論等方式，對政府合同審查工作進行部署，提出要求。把重大政府合同交給法制機構進行合法性審查，已成為各地各部門的普遍做法。一些設區的市以及大部分縣（市、區）將合法性審查作為政府訂立合同的必經程序，明確要求未經法制機構審查不得訂立政府合同。有的地方和部門成立了以主要負責人為組長的政府合同審查備案領導小組，建立政府合同審查領導機制。一些地方加大對政府合同審查及管理工作的考評督促力度，將政府合同審查工作納入依法行政考評指標體系，考核結果與績效直接掛鉤。

突出法律風險防范重點，確保重大政府合同合法有效。隨著經濟社會的快速發展，各級政府法制機構承擔了越來越繁重的政府合同審查任務，合同審查數量和規模呈逐年增長趨勢。根據2016年年初江蘇省政府法制辦對全省政府合同審查工作情況的調查統計，2013～2015年，全省各市、縣（市、區）政府法制機構共審核政府合同17139件，其中，2013年4501件，2014年5931件，同比增長31.77%，2015年6707件，同比增長13.08%。2013～2015年，全省各級政府法制機構審查標的額500萬以上的政府合同5201件，占總數的30.34%，其中，2014年1681件，同比增長16.82%；2015年2081件，同比增長23.8%。在政府合同審查工作中，各地突出政府招商引資、國有自然資源使用權出讓、政府采購、土地征收征用、政策信貸、融資租賃、合作開發等重點領域，加大對重大政府合同的審查力度，有效防范了法律風險，減少了合同糾紛。一些地方對涉及重要事項或者法律關系比較復雜的政府合同文本，由政府法制機構提前介入和過程跟蹤。

完善審查程序，嚴把政府合同法律關。近年來，各地在推動政府合同審查程序化方面做了許多有益的探索，并取得了良好的成效。一是完善審查流程。許多地方就合同送審、審查責任分工、審查意見反饋等程序進行了規范，形成了部門初審、法制辦審核、政府領導審簽的規范化流程。一些地方建立了政府合同審查責任人制度、限時審查機制等。二是豐富審查方式。在傳統書面審查的基礎上，積極采用與部門溝通、集體會商、聽取專家意見等方式，提升政府合同審查質量。有的地方對標的額較大、法律風險較大的重要合同事項，通過電話、傳真、郵箱、微信等方式征求相關專業人員意見，或邀請律師、法官、學者等相關專家進行現場集中會審。三是規范文書管理。一些地方實行合同審查“三統一”管理制度，對審查的合同進行統一登記、統一編號、統一出具意見。許多地方積極在規范政府合同格式文本方面積極探索，制定了招商引資類政府合同示范文本、行政機關合同法律審查意見書格式文本等。

加強制度建設，政府合同審查工作逐步規范化。為適應政府合同管理的現實需要，全省有4個設區的市以及27個縣（市、區）出臺了政府合同管理和審查相關規定，為落實政府合同審查工作提供了制度保證。各地各部門在實踐中也探索形成了一系列行之有效的具體工作制度，主要有：一是建立分級審查制度。許多地方都明確要求，以政府名義訂立或者依政府授權、委托訂立的合同，由本級政府法制部門負責合法性審查工作，以政府部門名義訂立的合同，由部門法制工作機構負責合法性審查工作。有的地方建立了由合同承辦單位初審、政府法制機構復審的分級聯審機制。二是建立分類審查制度。針對招商引資、招標采購、建設工程、特許經營等不同的合同內容，分別側重不同的審查重點，有針對性地堵塞法律漏洞。有的地方還邀請政府法律顧問團成員及相關領域專家對各類合同進行綜合審查，梳理出每一類合同的關鍵點和風險點。三是建立法律顧問聯審制度。各地政府法制機構在積極發揮政府合同審查工作中主體作用的同時，聘請法律顧問參與政府合同審查工作，構建政府合同審查內外結合的工作網絡。有的地方積極構建多元化政府合同審查機制。

二、政府合同審查工作仍面臨不少問題和困難

近年來，江蘇省政府合同審查工作雖然取得了一些成效，但仍面臨著不少問題和困難，主要表現在以下幾個方面：

政府合同概念及審查范圍不明確。什么是政府合同，哪些政府合同納入合法性審查的范圍，是開展政府合同審查的前提。實踐中，各地政府合同審查的范圍標準不一，有很大的差異性。有的地方將政府及其部門簽訂的所有合同都交由政府法制機構審查，導致政府法制機構人員力量難以滿足任務要求。有的地方通過列舉的方式將行政機關訂立的涉及國有資產、財政資金使用和自然資源、公共資源利用的合同納入審查范圍。還有相當一部分地方，哪些政府合同須交由政府法制機構審查由政府領導決定，政府合同審查范圍隨意性大，缺乏制度統一規范。

政府合同審查程序有待規范。目前，政府合同審查程序方面存在的問題主要是：合同管理機構、承辦單位和政府法制機構銜接機制不順暢，政府合同審查的啟動一般是以政府領導或政府辦交辦的形式，沒有規范剛性的送審銜接機制，合同審查過程中與承辦單位、財政、審計等相關部門的關系也尚未完全理順；審查時限難保證，送審材料單一，審查時間緊，尤其是對一些重大復雜的政府合同，從交辦到提出審查意見，甚至只有幾個小時或者半天時間；政府法制機構參與度不夠，未參與合同的前期調查、談判、起草等過程，對合同合約方資格、材料的完整性和真實性不能全面把握。

政府合同審查工作推進力度不夠。各地在工作推進的力度上存在著不平衡性，有的地方抓得比較早，工作比較規范，措施和制度比較完善，成效相對明顯；有的地方則相對滯后，缺乏制度規范，工作隨意性大；也有的地方政府合同審查流于形式，存在走過場現象。近年來政府合同引發的糾紛逐年增多，2013年全省各市、縣（市、區）因政府合同糾紛引發的訴訟、復議和仲裁案件80件，2014年101件，2015年增至163件。如何從源頭加強對政府合同法律風險的防范、預防和減少合同糾紛的發生已經越來越引起各級黨委政府的關注。

政府法制機構人員力量難以滿足政府合同審查的需要。隨著社會的轉型升級，政府治理的內涵日益豐富，政府合同涉及領域越來越廣，除建設工程、招標采購等傳統政府合同外，電子商務、PPP等新型政府合同不斷出現，專業要求越來越高，審查難度越來越大。同時，政府合同數量每年大量遞增，有的地方呈成倍增長趨勢，這些都對政府法制機構提出了更高的要求。但目前政府法制機構普遍力量薄弱，人員不足，尤其是基層政府法制機構，還存在人員知識結構不合理、流動性大等問題，與政府合同審查的要求不相適應。

三、必須進一步加強政府合同審查工作

加強政府合同審查，不斷推動政府合同規范化、程序化和法治化，對于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展具有十分重要的意義。基于此，從制度、機制和法制層面提出以下對策和建議：

高度重視政府合同審查工作。黨的十八屆三中全會明確提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”新《行政訴訟法》將政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政合同納入司法審查范圍。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于做好黨政機關執行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》要求，黨政機關參與民事經濟活動要充分發揮法制工作機構的作用，凡簽訂民事經濟合同都要進行合法性審查。《江蘇省行政程序規定》專章就行政合同相關內容進行了規定。此外，政府采購、政府和社會資本合作等領域的相關法律和政策文件均就政府合同提出要求。在實踐中，政府合同審查作為防范合同風險、減少合同糾紛的關鍵環節得到了越來越多的關注和應用，也是近年來政府法制機構積極履行的一項重要職責。對此，要將政府合同審查作為服務經濟社會管理的重要內容，作為推進依法行政和營造法治化營商環境的重要舉措，充分認識做好政府合同審查工作的重要意義，認真總結政府合同審查好的經驗和做法，著眼于制度機制創新、方式方法創新，切實將政府合同審查工作抓出實效。

進一步完善政府合同審查工作機制。規范有效的工作機制是確保政府合同審查工作有序運行的重要保障。當前，要抓緊建立健全相關工作機制：一是完善政府合同審查程序機制。規范政府合同審查操作程序，編制啟動審查、合同文本報送和運轉、審查建議、處理方式等審查各環節工作流程，推進送審、審查、重審等環節精細化管理，尤其要在送審材料、審查時限、意見反饋等方面提出明確要求。二是建立合同承辦單位、相關部門與政府法制機構有效銜接機制。建立以政府合同管理機構為主導的合同承辦單位與政府法制機構相銜接的合法性審查機制，明確合同承辦單位、合同管理機構、審查機構的職責分工、崗位責任和工作時限。政府法制機構要加強與合同管理機構的對接，嚴格按規定程序和時限開展合法性審查工作。三是建立政府法制機構全程參與機制。目前由于政府法制機構介入不充分，對政府合同的審查大多限于形式審查，對政府合同的實質審查力度不夠。對此，要從制度機制上予以解決，強化政府法制機構在政府合同磋商、起草、審查、簽訂的全程參與和過程跟蹤，完善事前介入、事中審查、事后反饋的審查機制。

加強對政府合同審查工作的制度規范。當前，制度供給不足、剛性約束不夠是推進政府合同審查工作中的突出問題。許多外省市和江蘇不少市縣已經初步建立了政府合同審查和管理制度，為有效開展政府合同審查工作提供了依據。建議盡快以省政府規章的形式出臺《江蘇省政府合同管理辦法》，為規范政府合同管理提供制度支撐。各地要借鑒兄弟省市的做法，通過建立相關制度規范，解決政府合同審查中存在的突出問題，推動政府合同審查的規范化、程序化。一是明確政府合同審查范圍。實踐中各地普遍將以行政機關為一方主體訂立的行政合同和民事合同均作為政府合同全部納入合法性審查的范圍。《江蘇省行政程序規定》第七十七條就行政合同的概念進行了界定，并就行政合同的范圍原則性地列舉了八大類事項。各地要根據本級政府的職責權限和實際情況，通過制度規范的形式對納入審查范圍的政府合同事項和標準進行細化和量化，重點加強涉及重大民生、政府重大投資和建設項目等領域政府合同的合法性審查。二是建立統一的審查標準。政府合同審查主要是從合法性方面進行審查，重點審查合同主體是否適格、合同訂立程序的合法性、合同內容的合法性、權利義務是否對等。各地可以根據合同審查的要求和不同類型、不同階段合同審查的重點，制定完善合法性審查的具體標準，為政府合同合法性審查工作提供指引。三是建立健全具體審查制度。重點建立分級審查制度、分類審查制度、法律顧問聯合審查制度等被實踐證明行之有效的制度。在此基礎上，還應當建立重大合同專家論證制度，對專業性強、法律關系復雜的重大政府合同，組織專家開展合法性論證；建立聯合會審制度，對涉及面廣的政府合同，邀請相關部門進行集中會審；建立合法性審查意見書制度，凡是經過法制機構合法性審查的政府合同，都要按規定格式出具合法性審查意見書。

加強對政府合同審查工作的指導。政府合同審查是一項涉及面廣、難度大、專業性很強的工作，要通過加強工作的指導和督促檢查，不斷提高政府合同審查的質量和水平。一是加強審查能力建設。根據政府合同審查工作的需要，政府法制機構要積極爭取配備必要的專門人員從事政府合同審查工作，將政治強、懂專業、敢擔當的人員充實到審查隊伍中。加強對政府合同審查人員的工作指導和業務培訓，通過組織集中輪訓、學習考察、業務培訓、專題研究等多種途徑，不斷提升政府合同審查隊伍的專業化水平。同時，依托政府法律顧問和公職律師制度，充分發揮政府法律顧問、公職律師在政府合同審查中的作用，也可以采取購買政府服務的方式，邀請專家、律師參與政府合同審查，或者聘請一定數量的法律專業人士作為法律助理，協助處理政府合同審查工作。二是加強交流指導。進一步加強省級層面的推進協調作用，通過組織經驗交流、座談研討、宣傳培訓等方式加強對面上工作的指導，同時通過選擇工作開展得好的市縣建立政府合同審查示范聯系點，樹立先進典型，宣傳和推廣具有普遍指導意義的經驗做法。積極搭建工作交流平臺，通過定期或不定期組織經驗交流、開展案例研討、研究制定政府合同審查示范文本等方式，加強政府合同審查工作的規范和指導。三是加強督促檢查。《江蘇省法治政府建設指標體系》將規范政府合同審查和管理的相關工作納入了法治政府建設的考核評價內容。要將政府合同審查及管理情況作為年度工作的重要內容予以部署，并加大對政府合同審查和管理工作的督促檢查和考評力度。建立責任追究機制，對應審而未審擅自簽訂合同，以及經審查不合法仍簽訂合同等情形，與監察部門聯動銜接，按規定啟動行政問責機制。四是加對政府合同審查理論研究。當前，政府合同審查工作仍處于起步階段，政府合同領域還存在很多爭議，導致審查工作實踐中遇到很多操作方面的具體問題，解決這些問題需要加強理論研究，為政府合同審查工作實踐提供理論指導。對于當前政府合同審查工作中的難點重點問題，如對招商引資類合同中稅收獎補、規費減免等優惠政策的合法性把握，補充協議如何審查等問題，也需要加強研究。

（作者系江蘇省人民政府法制辦公室副主任）

責任編輯：戴群英