政府在參建PPP項(xiàng)目中的角色和責(zé)任淺談

闞忠俠

摘 要：政府在參建PPP項(xiàng)目的過程中，不僅要確保其自身在各部門之間的合理性角色定位，同時(shí)還要保證一定的職責(zé)職能范圍。因此，政府在參建PPP項(xiàng)目中，保證其高效的工作及項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展，也是其自身的角色與職能責(zé)任重要的公共服務(wù)前提作用的呈現(xiàn)。根據(jù)公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性與行政契約職能這兩個(gè)角度分析，政府在參建PPP項(xiàng)目中的角色以及責(zé)任定位，在一定程度上也決定了其PPP項(xiàng)目最終的關(guān)鍵成功要素。因此在相應(yīng)的過程中探索政府部門的宏觀及微觀層面角色及責(zé)任，也能夠更好的促進(jìn)其在PPP項(xiàng)目中的策劃、決策、參與、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等多方面的責(zé)任，同時(shí)也能夠更好的擔(dān)任項(xiàng)目規(guī)劃者、決策者、參與者、監(jiān)管者以及協(xié)調(diào)者的相應(yīng)身份。

關(guān)鍵詞：政府;PPP項(xiàng)目;角色;責(zé)任

在PPP項(xiàng)目中作為公共利益的代表，政府有義務(wù)確保公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠持續(xù)保持供給狀態(tài)的適當(dāng)供應(yīng)。在相應(yīng)的宏觀方面，政府必須創(chuàng)造和保持有利于發(fā)展微觀經(jīng)濟(jì)購買力平價(jià)的總體環(huán)境并維護(hù)PPP項(xiàng)目的整體發(fā)展環(huán)境，并讓政府參與到購買力的平價(jià)過程當(dāng)中;而從微觀的角度上來講，在政府參與PPP項(xiàng)目的購買力的平價(jià)過程中，也應(yīng)不斷履行自身的行政責(zé)任與契約責(zé)任.從相關(guān)的理論方面探討政府發(fā)展微觀經(jīng)濟(jì)購買力平價(jià)的總體環(huán)境并維護(hù)PPP項(xiàng)目的整體發(fā)展環(huán)境，并讓政府參與到購買力的平價(jià)過程當(dāng)中的角色定位以及職能責(zé)任范圍，對于我國未來的PPP項(xiàng)目健康發(fā)展擁有著重要的促進(jìn)性作用。

1? 政府在參建PPP項(xiàng)目中的角色定位

從實(shí)際的項(xiàng)目關(guān)系主體角度出發(fā)，政府在不同的發(fā)展階段中扮演著整個(gè)PPP項(xiàng)目的承包方、開發(fā)方、貨物買方、服務(wù)提供方、擔(dān)保人和施工監(jiān)理方的相應(yīng)作用角色;而從整個(gè)PPP項(xiàng)目的流程角度來講，政府又在PPP項(xiàng)目中，扮演著招標(biāo)投標(biāo)組織者、貸款保障人、談判代表、公眾組織者等重要角色劃分;而從基礎(chǔ)設(shè)施供給模式監(jiān)管角度來分析，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，其職能也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，而在具體的PPP項(xiàng)目中，政府也應(yīng)將公開發(fā)行、生產(chǎn)、監(jiān)督和管理公共產(chǎn)品供應(yīng)商、生產(chǎn)商、監(jiān)督和管理的角色進(jìn)行相應(yīng)的分離，在更多的項(xiàng)目參建空間上擔(dān)任起服務(wù)者、規(guī)劃者、制定者以及管制者的相應(yīng)責(zé)任角色。

2 政府在參建PPP項(xiàng)目中的角色定位依據(jù)

根據(jù)相應(yīng)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)市場的壟斷性與競爭力特性可見，產(chǎn)品及服務(wù)可以分為私有品、公益物以及純公共物品這三類。而在當(dāng)今的角色定位依據(jù)中，一般認(rèn)為公共物品由政府負(fù)責(zé)相應(yīng)的供給、市場負(fù)責(zé)提供私有物品，但在以公共事業(yè)為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目模式中，絕大多數(shù)的項(xiàng)目產(chǎn)品與服務(wù)均屬于準(zhǔn)公共物品。且這樣的準(zhǔn)公共物品不僅具有相應(yīng)的非消費(fèi)以及壟斷性、非競爭力特性。同時(shí)，準(zhǔn)公共物品還具有一定的優(yōu)先屬性。除此之外，準(zhǔn)公共物品在一定程度上還具有相應(yīng)的自然壟斷性以及經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)專用屬性。

基于PPP項(xiàng)目中產(chǎn)品以及服務(wù)的上述公共屬性，政府在參建PPP項(xiàng)目中也有業(yè)務(wù)保持期供給狀態(tài)的持續(xù)穩(wěn)定性，以此來滿足基本的公眾需求。但是長久以來的相應(yīng)城市道路管理、廢水處理、環(huán)境治理等公共事業(yè)的產(chǎn)品及服務(wù)中，政府在更多的情況下基本上都是選擇直接將其壟斷生產(chǎn)或直接供給。但是由于市場及社會(huì)需求的日益增加，投資體量也隨之增加。因此，在這樣的情況下，也使得政府的借款;欠款;債務(wù);負(fù)債情況、效率損益、公眾資金、公眾資源消耗、供應(yīng)輸給效率損益、整體服務(wù)質(zhì)量損益下滑等問題屢見不止，更嚴(yán)重的情況下，還會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的公共事業(yè)領(lǐng)域政府失靈效應(yīng)。

項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)施和運(yùn)營階段，政府部門就要承擔(dān)起監(jiān)管者的角色，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理私營合伙人的一系列行為，在保證合同約定的合理利潤的前提下，是否會(huì)損害社會(huì)的公眾利益，等項(xiàng)目運(yùn)營達(dá)到特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的期限后，政府部門作為公眾的代表，最后又會(huì)成為項(xiàng)目最終的接收者和擁有者。

在PPP項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，為了更好的保障項(xiàng)目高效運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)公眾利益，政府方更有能力解決的事項(xiàng)，包括：（1）協(xié)助社會(huì)資本/項(xiàng)目公司取得融資及建設(shè)所必須的許可、批準(zhǔn)等證明文件;（2）協(xié)助取得項(xiàng)目用地/臨時(shí)用地，及協(xié)調(diào)與項(xiàng)目場地周邊所涉及的有關(guān)單位的關(guān)系;（3）協(xié)助項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目建設(shè)所必需的道路、通水、通電等配套基礎(chǔ)設(shè)施;（4）協(xié)調(diào)其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃與本項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的匹配等;（5）協(xié)助項(xiàng)目公司申請并獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)助等。

3 政府在參建PPP項(xiàng)目中的行政契約責(zé)任職能

政府在整個(gè)PPP項(xiàng)目中作為公共組織責(zé)任職能代表，也具有著相應(yīng)，公共產(chǎn)品與服務(wù)提供責(zé)任。從政府責(zé)任的角度看，政府有責(zé)任對宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行任務(wù)性責(zé)任職能經(jīng)濟(jì)調(diào)控。這一點(diǎn)主要是為市場經(jīng)濟(jì)維護(hù)社會(huì)秩序競爭的需要與價(jià)格質(zhì)量的相關(guān)調(diào)控方面而提出的。同時(shí)，政府在PPP項(xiàng)目中，與社會(huì)資本方通過簽訂相應(yīng)的契約合同也讓能夠體現(xiàn)出，在PPP項(xiàng)目規(guī)定合同中應(yīng)履行的具體規(guī)范。

如，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中規(guī)定：“政府在項(xiàng)目公司土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)取得過程中，應(yīng)當(dāng)履行對項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行檢查、監(jiān)督、開發(fā)和變更的義務(wù)。開展相應(yīng)的設(shè)計(jì)工作，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、原材料和項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)等，對子公司的業(yè)績進(jìn)行考核，并支付費(fèi)用或防止競爭。這是整個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所在，政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的買方或采購代理，應(yīng)承擔(dān)參與和監(jiān)督的職能與項(xiàng)目有關(guān)的合同義務(wù)履行額的增加。”

綜上所述，從兩方面進(jìn)行相應(yīng)的政府行政契約職能總結(jié)：一方面通過分析公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，政府通過相應(yīng)的PPP模式引入更多的社會(huì)資本和技術(shù)優(yōu)勢，并對供應(yīng)過程進(jìn)行管理，提高項(xiàng)目的效率和效益。從公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性確保項(xiàng)目的公共效益提高以及項(xiàng)目整體的效率，通過政府通過相應(yīng)的PPP模式引入更多的社會(huì)資本和技術(shù)優(yōu)勢，并對供應(yīng)過程進(jìn)行管理，提高項(xiàng)目的效率和效益。并在過程中加以對其管理。而在這一過程中，不同級別的政府也需要履行各自的職能責(zé)任，擔(dān)任相應(yīng)的責(zé)任職能角色;而在另一方面從政府所擔(dān)任的政法關(guān)系、紀(jì)律關(guān)系、民事主體關(guān)系以及公共行政職能、責(zé)任職能、合同責(zé)任角度分析，政府必須把政法關(guān)系、紀(jì)律關(guān)系、民事主體關(guān)系以及公共行政職能關(guān)系分開，以此來更為合理的擔(dān)任其在參見批批項(xiàng)目中的具體契約責(zé)任職能。

4 結(jié)語

在PPP項(xiàng)目中作為公共利益的代表，政府有義務(wù)確保公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠持續(xù)保持供給狀態(tài)的適當(dāng)供應(yīng)。同時(shí)，政府在PPP項(xiàng)目中作為重要的大量參與項(xiàng)目承擔(dān)方也應(yīng)體現(xiàn)出更多的職能責(zé)任，在一定程度上也決定了其PPP項(xiàng)目最終的關(guān)鍵成功要素。因此其自身的角色定位于，責(zé)任管理職能在具體的職能效率上也直接會(huì)影響到整個(gè)PPP項(xiàng)目的最終業(yè)績.因此在相應(yīng)的過程中探索政府部門的宏觀及微觀層面角色及責(zé)任，也能夠更好的促進(jìn)其在PPP項(xiàng)目中的策劃、決策、參與、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等多方面的責(zé)任，同時(shí)也能夠更好的擔(dān)任項(xiàng)目規(guī)劃者、決策者、參與者、監(jiān)管者以及協(xié)調(diào)者的相應(yīng)身份。

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