轉型期蘭州市農村集體資產管理問題研究

吳讓嘯

摘要：中國要美，農村必須美。建設繁榮文明的社會主義新農村，必須努力做好農村集體“三資”管理工作，把農村集體經濟實力做大做強。文章依據蘭州市安寧區各涉農街道的調查數據，對其農村集體資產管理及產權改革的現狀、存在問題及原因問題進行了深入分析，并提出了提升安寧區農村集體資產管理水平相對應的建議與措施。

關鍵詞：農村集體資產管理；資產所有權；安寧區

農村集體資產管理涉及廣大農民群眾的切身利益，關乎著農村經濟社會的穩定發展、農業增效和農民增收，是廣大基層干部必須努力解決的難題。近年來，在蘭州市政府科學規劃城市建設的指引下，安寧區各街道針對集體“三資”問題采取了有效的解決措施，努力維護集體經濟組織及其成員的合法權益，使得農村集體資產管理工作取得了顯著成效。但涉農街道的集體資產流失現象依然嚴重，不僅損害了農民群眾利益、破壞了農村生產力發展，同時也引發了黨群和干群矛盾、沖擊了集體組織關系，這已成為影響和制約農村經濟持續發展的突出問題。 基于此，筆者選擇以安寧區6個涉農街道33社區為切入點，通過實地調研和從安寧區政府等渠道獲得第一手詳實資料，從實際的角度入手對其集體資產管理的現狀、存在的問題及原因進行探究，以期為安寧區壯大集體經濟及有效管理農村集體資產提供較新的思路和模式。

一、安寧區涉農街道集體資產管理成效

（一）認識到集體資產管理的重要性

安寧區各集體經濟管理部門以習近平總書記系列講話精神和甘肅省出臺的多項惠民政策為指導，以科學發展觀為統攬，以“聯村聯戶、為民富民”活動為契機，以培育發展集體經濟為重點，以“強街富民”為目標，合理開發利用街道生產資料，積極探索出集體經濟發展新模式，發展了具有鮮明特色的街道（社區）集體經濟，為街社集體經濟（資產）實現保值增值、創收增效奠定堅實基礎。

（二）建立了管理機構，強化了組織保障

安寧區各涉農街道已建立了社區集體資產管理機制，成立由黨工委書記任組長，辦事處主任、人大工委主任副組長的領導小組，具體指導街道涉農社區的集體資產總體工作，加強對工作中的新情況、新問題的分析研究，妥善解決好集體經濟發展中遇到的突出矛盾與問題。各社區把發展壯大集體經濟作為一項重要任務，作為加強基層組織建設的一項根本性措施， 2012年安寧區成立了“街道集體經濟監督管理中心”，負責對街道集體經濟運行、產業發展、項目建設和統籌監督工作，并對街道集體資產管理相關問題也做出了詳細的規定。

（三）積極探索出集體資產管理工作機制

一是進一步完善了社區（村）賬“雙代管”制度和規范了代管手續。建立健全了全區財務管理制度，并及時、真實地公開了相關社區集體資產、資源信息；二是完善了社區集體經濟民主決策機制，規范和完善了民主決策的內容、形式和程序，保障每個社員都有知情權、參與權、決策權和監督權，實現了集體資產管理工作的公開性與透明性；三是建立了集體資產管理激勵機制，在不侵占社區集體資產所有權和使用權的前提下，允許其它單位在幫扶過程中搞有償投入，把社區領導干部的工資待遇和社區集體資產保值增值掛鉤起來，有效激發其做好資產管理工作的熱情。

（四）街道集體資產管理制度逐漸完善

近年，安寧區政府為大力發展街道（社區）新型集體經濟，積極出臺了《安寧區涉農街道、社區集體資產產權界定和管理暫行辦法的通知》、《關于下發安寧區股民資格證書編號的通知》、《安寧區人民政府進一步加強全區集體商鋪建設管理的安排意見》、《涉農街道（社區）集體資金資產管理辦法》、《安寧區集體經濟產權改革收益分配的指導意見》以及《集體經濟服份量化、收益分配工作流程》等集體資產管理實施的具體舉措和工作制度，構建完成了街道集體經濟監管中心、街道社區服務中心、街道有限責任公司的運營監管格局，保障了集體資產管理工作有章可循、有法可依。

（五）街道集體資產監管工作逐步完善

據統計，2013年安寧區對18個涉農社區的集體資產進行了全面清理，對清理登記的社區集體資產建立臺賬，并將集體資產相關的數據、原始憑證錄入到區“三資”監管系統，強化了社區集體資產網絡監管，實現了涉農社區財務的實時監控。劉家堡街道發揮街道集體經濟監督站作用，對集體資產資金的運營情況進行有效監督，并規范了重點事項申報制度；安寧堡街道定期舉行開展檢查社區財務公開及審計活動，確保了集體資產產權清晰；孔家崖街道結合基層黨風廉政建設，成立了街道公共資源監管中心等機構，規范了資產管理章程；沙井驛及銀灘路兩街道通過實施“臺賬式”管理辦法，解決了社區集體資產產權不清晰、長期閑置、被挪用等問題。

二、社區集體資產管理存在的問題

（一）集體資產管理水平低下，流失嚴重

一是管理主體不明確。經過實地與部分涉農街道、社區的領導主管交談后發現，管理集體資產的主體各有差異，有的社區集體資產管理主體是社區集體經濟組織，有的是社區村民委員會，還有的是社區中混雜的各類合作經濟組織。在社區實際的資產管理過程中，各類主體往往相互重復的對集體資產進行經營、處置，導致部分集體資產不明不白的丟失，損害了集體成員的利益。

二是財務管理水平低下。通過向街道財務人員詢問后得知，多數社區還未設置規范、合理的資產明細賬與臺賬，財務科目、會計賬簿的登記不完整，原始憑證、票據收支管理相當混亂，無法正確反映社區財務收支情況。此外，部分社區集體資產核算不規范，不準確，相當數量的集體新資產并未入賬，廢棄的資產銷賬程序也不正規，賬實不符、流水賬等問題普遍存在。

三是管理認識不足。由于集體資產的管理權多數集中在社區領導手中，一些社區干部對維護社區成員利益，壯大集體經濟實力認識不足，往往出于個人利益而私自隨意的簽訂不規范合同，群眾無法對其實行民主監督，造成集體資產流失嚴重，無法達到保值增值的目的。

（二）集體資產產權關系不明確，改革滯后

一是產權不明晰。部分社區未建立集體資產管理臺賬，資產賬面上常會出現有帳無物或有物無賬的情況。此外，還表現在由國家扶持、省市政府投資、群眾集體投勞或占用集體設施、土地等興建的公益性項目，沒有明確各自產權，無法劃分資產所有權；由歷史遺留問題村、組和企業之間土地權屬不清，界線不明所造成的原有資產沒有劃清所有權。

二是資產存量不清。涉農街道、社區在資產管理工作方面存在不規范行為以及基層主管經濟發展的領導干部經常調換，使得部分街道、社區的集體資產經常出現有賬無物或有物無賬的現象，這導致集體資產并沒有將社區的某些自然資源、村辦企業、公益設施等資源、資產納入賬內核算，這造成資產流失嚴重。

三是資產閑置率高。表現在城中村改造造成社區農民可用的農村耕地面積越來越少，導致多數農戶對集體資產的產權及存量辨析不清。調查過程中也發現部分社區領導投資意識差，社區內大量閑置的土地、公用陳舊機器沒有及時處理，造成本可以增值的集體資產已經失去價值或貶值，給社民的集體利益造成了很大損失。

（三）集體資產監管制度不健全，監督乏力

一是農民維權意識差。多數農民認為社區集體資產是社區成員大家的，資產管理也是領導的事，只要是沒有嚴重侵犯自己的利益，就很少對集體資產運營和處置進行監督。此外，部分社區干部長期對集體資產實行模糊式的管理，運用手中權力對集體資產侵吞、非法占有或以較低的市場價格變賣給親戚朋友，導致集體資產貶值和嚴重流失。

二是農經管理部門是社區集體資產委托受權監管機構，目前市、區兩級農經機構雖然健全，但街道、社區農經機構隨著改制后基本名存實亡，而基層的農經部門恰恰是農村集體資產監管的主力軍，機構卻得不到加強，農村集體資產監管將流于形式。部分街道僅有少數幾個專業會計人員，其在實際工作中只注重資產核算，對資產的監督缺乏熱情。

三是盡管有些街道、社區已經制定了集體資產管理監督制度，但多數是有制度不遵循，使其成為架空的條例。部分社區缺乏集體資產經營管理責任追究制度，集體資產流轉、評估管理制度、民主監督制度及審計制度等制度不健全，常出現侵吞、挪用、私分、揮霍浪費社區集體資產的現象。

（四）集體資產分配不均，收支失衡

一是大多數社區的資金主要用于包括干部報酬、管理費用、福利費用以及用于農村其它活動的支出，對社區公用的生產性支出額度非常小，甚至就沒有生產性開支。調查中發現社區的資金很難投資于街道、社區基礎設施建設，一些公益性的設施如公園、廣場建設都必須向銀行、政府財政貸款，而不是合理運用社區的閑散資金。

二是部分社區費用開支上無計劃，浪費嚴重，一般性的村級招待費就達到上萬元。有的社區干部或是為社區隨意購置大額設備，或是沒有將社區土地承包費收入及時存入銀行，坐支現金、以收抵支的現象經常出現。有的社區干部不按財務規章制度辦事，自律意識淡薄，隨意插手財務，經手大額現金，使得社區資金模糊的轉移到其他領域。

三、資產管理模式的經驗借鑒

國內各地為發展當地農村集體經濟，做好集體資產管理工作，促使集體資產保值增值，在實踐中對資產管理方式進行了一些積極的探索。如北京、上海等地通過集體資產股份公司制的經營運作方式，將公司獲得的資產收益對入社成員進行分紅，最終實現了集體資產的有效管理。福建、廣東等地通過推行農村集體資產管理網絡平臺，實現市、鄉、村集體資產監管網絡體系，使農村集體資產管理更加科學化和規范化。山東、北京等地在集體資產產權確權的基礎上，成立了建設項目交易服務中心及資產資源市場化配置服務中心，使農村集體資產的交易更加透明、規范。下面以蘇南模式、山東周村模式及蘭州市城關區范家灣村模式為例，比較分析其資產管理的經驗和先進做法。

（一）蘇南模式

蘇南模式，是指位于太湖之濱、長江三角洲中部的農村地區有優越的農業生產條件，當地農民將自身的資金、勞動力、生產資料和能力等要素統一起來，在政府主導組織的背景下，通過組建鄉鎮企業來發展農村集體經濟。此模式的優點：第一，鄉鎮企業可通過農村集體資產迅速獲得其發展所必需的原始資本積累，這樣一方面使得農村集體資產得以充分的利用，避免因閑置而導致資產流失、失去價值，增強了農村集體經濟收入；另一方面可有效的解決企業發展初期的生產要素問題。第二，地方政府通過發揮其自身的優勢，可為鄉鎮企業爭取到更多的計劃外的生產原料，并在企業產品品牌建設和拓寬銷售渠道方面，為鄉鎮企業贏得有利的市場競爭環境。

蘇南模式的缺點：第一，當地政府參與鄉鎮企業的生產活動，很可能造成企業的所有權不清晰，最終企業獲得收益會更多的上繳于政府，由此造成的集體資產分配不均問題會引發當地農民糾紛；第二，隨著市場經濟的發展，鄉鎮企業在后期的生產過程中，由于政府的指令性發展計劃及農村生產資源、資產的枯竭，容易造成鄉鎮企業負擔過重，發展動力不足；第三，由政府主導當地資源的整合，會使得農村集體資產管理效率低且容易缺乏有效監督，造成集體資產流失嚴重。

（二）山東周村模式

山東周村模式是指通過引入股份制的制度機理對鄉鎮企業進行改制，它是一種企業型股份合作制模式。在進行股份合作制改造時，針對不同規模的鄉鎮企業采取不同的改制方式。例如，對集體資產產權關系復雜、經濟實力強的村企業采取集團公司制的改制方式；對集體資產產權關系清晰、資產少的村企業實施一般公司制改制；對不具備改制條件的農村，先將集體土地使用權評估，然后逐步創造條件組建有限公司，待條件成熟時再進行股份合作制改革。

山東周村模式的最大特點是在股權設置方面，鄉鎮企業擁有超過了70%的集體股份，在企業重大事項決策上占絕對主體地位，集體股作為企業資本積累，用于企業日后擴大生產和投資，剩余小于30%的股份劃分為個人股。在股權管理方面，集體股作為鄉鎮企業后續發展的主要動力，不得隨意更改或注銷；個人股是村民個人按所持股份比例取得的收益分紅和勞動補償，企業規定其不得隨意買賣、轉讓、繼承。在治理結構方面，改制后的企業實行廠長負責制，企業組織形式主要由職工代表大會與股東代表大會組成，代表集體股權的村級負責人可以參加董事會，并以集體股的方式參與企業的經營管理活動，監事會由村級基層黨書記擔任。在分配制度方面，主要實行以按勞動和按股份分配相結合。此外，為加強對股份合作社集體資產的保護，這種模式規定企業集體股的分紅不得低于稅后凈利潤的40%，股息和紅利總和不能超過稅后凈利潤的20%。

（三）蘭州市城關區范家灣村社區模式

范家灣村社區隸屬于蘭州市城關區拱星墩街道，社區共953人。2006年范家灣村探索產權制度改革，對集體凈資產進行了折股量化，于2007年成立了集體股份制企業—甘肅金珠工貿有限公司。近年來，企業年產值近億元，集體年純收入約600多萬元，社民年人均純收入9000多元。目前范家灣村已經順利完成了股份合作制改革工作，農村集體資產管理取得了顯著成效，以下為范家灣村集體資產股份合作制改革的實施步驟：

1. 清產核資，審計評估

由村委會配備合適人員組成本村集體清產核資工作組和人口清查組，對全村的集體資產、資金和社區賬目進行逐一清理核實，對村民的人口變動情況進行全面清查后，將清產核資結果和享有股份的成員人數交村民代表大會審議通過后向村民張榜公示，在反復征求村民意見后，經村民代表大會再次審議通過后，作為股份量化底數。做好清產核資工作后，村委會委托甘肅亨源會計師事務所對村社區集體資產的存量進行審計和評估，并出具審計、評估報告，提交村民代表會議討論后，將評估結果上報街道辦事處及區屬有關部門共同確認。

2. 股權設置

范家灣村設立了集體股、個人分配股和風險股三種。其中集體股占25%，為集體組織成員共同共有，其收益由集體資產管理委員會管理；個人分配股占65%，量化給本村集體經濟組織成員；風險股占10%，按貢獻大小量化給甘肅金珠工貿有限公司的領導層和管理層人員，在參加年終分紅的同時，要承擔經營風險。此外，在股權設置的基礎上，還規定全村股民享受的股權可以依法繼承或在公司內部轉讓，制定全村養老金股份分紅福利，保障社區退休人員老有所依、老有所養。

3. 股權管理

范家灣村集體經濟組織改制為有限責任公司后，注冊成立了甘肅金珠工貿有限公司，投資總額為1874.32萬元，注冊資本為人民幣200萬元，投資額主要包括：范家灣村民委員認繳出資人民幣486.37萬元，占注冊資本的25%，924名該村村民認繳出資人民幣1471.79萬元，占注冊資本的75%。該村成立股份公司后，將原范家灣農工商企業公司、范家灣村委會所有的集體資產量化到個人，公司集體所有的財產等屬公司全體股東按股份共同所有，公司向出資人出具統一印制的股份資產記名股權證明書，作為持股和領股股份收益分配的憑證。

4. 合理分配收益

范家灣村集體經濟組織改制為股份制公司后，當年實現的資產收益按以下順序進行分配：一是從當年凈收入中扣除必要的行政費用和當年應付債務及稅金后，提取10%的公積金和5%的公益金；二是在提取“兩金”后，經股東（代表）大會決議將剩余部分用于集體股和個人股的分紅，按照股東所持份額大小進行分配，每年分配一次；三是年終分配方案經股東代表大會審議通過后，對全村不同年齡段的村民進行差異化股金分配。

5. 資產股份制改革的成效

在實施產權制度改革中，通過清產核資，明晰了村集體經濟組織的資產、債權、債務情況，處理了呆壞賬和不良資產，村社區集體資產管理工作走上科學化、合理化道路。經過改制，范家灣村集體資產從2006年2215萬元增加到2014的5644萬元，農民人均純收入從4551元提高到7586元，招商引資7748萬元，累計發放養老金2452萬元，就業安置費734萬元，村民福利258萬元。

四、對策與建議

（一）提高對集體資產管理的認識

各涉農街道、社區主管農業經濟的領導應提高自律意識，嚴格要求自己，承擔起為人民真心服務的責任，努力將全社區的資產及集體利益保障好，維護好。加強農村集體資產管理是當前及今后一段時期內國家相關政策的要求，同時也是廣大社民群眾對自身利益保護的需要，只有做好集體資產管理工作才能更有效的開展農村其他生產經營活動，才有利于農民生活水平的提高，才能建設美麗中國新農村。

（二）明確資產管理主體，盤活閑置集體資產

各社區在進行集體資產管理前首先應明確管理主體，確定社區集體經濟組織和委員會的日常工作職責，管理范圍，避免因職權交叉而導致管理混亂。社區集體組織應充分發揮管理集體資產的代表性作用，加強與街道政府以及集體投資企業的溝通和聯系，做好資產管理與監督工作，確保集體資產保值增值。集體資產管理主體應當定期對社區的各種資產進行清查和盤點，確保物有賬有，實物價與賬面值一致，將資產的存量及所有權明晰的記錄在冊。

（三）加強農經機構建設、創新資產經營模式

一是各街道、社區要設立責任明確、目標清晰的基層農經管理機構和配足責任感強、正義性高的干部，確保配備的農經員能夠嚴格的執行農村財務管理和監督工作，并把村級集體經濟財務管理作為街道年度基層基礎考核的重要內容。二是街道、社區要加強代理會計隊伍及村級財會隊伍建設，基層財務管理服務中心要配備專職會計、出納人員，并加強相關專業知識的培訓。三是創新集體資產經營模式，整合現有集體經濟，運用公司化和市場化運行機制，注冊成立有限責任公司，統一經營管理街道所屬集體經營性資產。

（四）建立健全農村集體資產的各項管理制度

一是完善農村集體資產管理制度。街道應該選用具有資產管理專業知識的工作人員來管理農村集體資產，對集體資產財務名目、資金收入、會計憑證的填寫進行詳細的統計，加大監管力度，要嚴格按照財務管理制度對資產的運營、租賃、承包、轉讓等行為進行監管，做到科學管理、依法管理。

二是建立健全集體資產審計監督制度。街道、社區集體資產管理過程中，應經常真正的將資產財務公開，接受集體經濟組織成員的監督，使社民們都要清楚集體資產的存量及產權，要發揮民主監督的真正作用。

三是建立集體資產監督管理模式，建立街道社會服務中心、街道集體經濟管理中心、街道有限責任公司共同參與、分工負責、權利明晰的運營監管工作格局，鼓勵引導社區集體經濟組織以參股、入股等形式加入街道集體經濟組織，接受街道集體經濟組織的監督、管理和指導。

四是建立科學的資產評估制度。在社區集體資產出現產權流動時，應當實施民主決策，通過聘請具有權威資格的農村集體資產評估機構，對集體資產租賃、承包、轉讓時的實際價值進行評估，村委會要及時將資產評估結果張榜公示，在村民無異議的情況下才可以進行資產的租賃、承包、轉讓，以避免集體資產出現流失或貶值，切實保障農民的切身利益。

（五）借鑒學習農村集體資產管理的有效模式

一是效仿蘇南模式，鼓勵有條件的涉農街道、社區發展鄉鎮企業，將社區閑散的資源、資產及剩余勞動力整合，在社區原有資本積累的基礎上，通過政府的政策引導，積極發展具有資源優勢的特色化鄉鎮企業，不僅帶動本社區集體經濟迅速發展和提高社民收入水平，同時也吸引周邊社區的資源、信息、技術、人才流向本鄉鎮企業，產生巨大的社會效益。

二是學習廣東“天河”模式，積極進行社區股份合作制改革。建議在集體經濟發展較弱的社區，將其經營性資產、資源按照一定的比例折股量化到每個社員頭上，并參照股份合作制建立組織治理結構，成立股東代表大會和董事會，實行一人一票民主制，年終對社員所持有股份進行分紅。

三是嘗試采用信托方式。即資金雄厚的社區按共有的原則，將農民的經營性資產集中起來組建股份合作社，再由合作社與信托公司簽署信托合同，將集體經營性資交給信托公司，信托公司按照合同上的約定對集體資產進行投資，最終將所獲的收益按約定比例返還給農村集體經濟組織，使得農民收益最大化。

四是優化收益分配模式，各社區應該按照“資產變股權、居民變股民”的改革方向，建立以股份分紅為主體，其他收益分配方式并存的多元化分配模式，推進集體經濟產權制度改革。以條件成熟的沙井驛社區、吳家莊社區為產權制度改革試點，制定出臺全區集體經濟產權制度改革實施方案。

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（作者單位：甘肅農業大學 經濟管理學院，張艷榮為本文通訊作者）