鹽改大幕下暗潮正涌

千尋

2017年1月1日，中國食鹽改革正式落地實施，延續2700年的 食鹽劃區經營制度被打破。國務院在2016年4月22日正式發 布關于鹽業體制改革的文件，決定從2017年1月1日開始，鹽業企業可以打破地域限制，跨省跨區域銷售食鹽。

如今方案已經實施數月，卻出現了一些與預期相比差距較大的現象。近40多天的時間里，多個省份里出現了查扣外省食 鹽定點生產企業運來的食鹽的現象改革似乎碰到了一些挑戰 ，而鹽業生意背后的利益博弈也逐漸浮現。

鹽改是大勢所趨

本次的鹽業專營體制改革可謂備受期待。食鹽專營制度的建立可以追溯到1996年5月。隨著經濟社會的快速發展，這一體制的弊端也日益顯現。

國家發改委經濟體制綜合改革司巡視員王強表示，弊端主要表現在三個方面。一是壟斷體制，推高鹽價，極大影響了消費者福利和消費者選擇權。二是壟斷專營體制抑制市場活力，整個行業的規模和效率都沒有得到充分的發揮。三是相關國企低效經營，導致腐敗等問題。效率低下，創新不足，質量差，尋租等壟斷體制的問題都出現在這個行業內，需要改革。

此次改革的重要內容是價格放開。方案明確，放開食鹽出廠、批發和零售價格，食鹽不再由政府定價，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主決定。“這是符合市場運行規律的措施。” 四川省自貢市鹽業歷史博物館副館長程龍剛說。

其次，對食鹽生產企業和食鹽批發企業來說，更關鍵的改革在于兩條繩子的松綁——允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。

程龍剛說：“過去，食鹽的生產企業只擁有生產權，而沒有食鹽的銷售權。但是，這次的改革打破了這個慣例，食鹽生產企業可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生產企業更廣闊的空間，允許企業跨區域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度。”

“食鹽生產企業和批發企業可以同臺競技，今后消費者在超市里看到的就不僅僅是本地食鹽品牌了，食鹽品種和品牌會越來越豐富。”王強說。

王強認為，此次改革打破了鹽行業缺乏競爭的局面，尤其是對食鹽批發企業沖擊很大。從前競爭力不強的鹽企可以依靠政府給的計劃生存，今后可能會被市場淘汰。

原國家經貿委運行局副局長、鹽業管理辦公室主任陳國衛則認為此次改革的重大突破是整個行業乃至全社會都達成了一個共識，“絕大多數行業都市場化了，鹽業有什么理由不改革呢？”

食鹽安全備受關注

而對于普通消費者來講，關注的問題則是“以后會不會出現大量不合格產品，甚至是工業鹽進入我們的餐桌”。 而引入市場競爭，勢必會給食鹽質量安全監管帶來挑戰。

媒體記者發現，圍繞國家鹽改，廣大市民對于食鹽安全的關注程度最高。更有市民提出，當自主經營企業因為競爭市場而利益變小時，會有人想些歪門邪道降低成本，假鹽、毒鹽出現可咋辦？

這種對安全的擔憂，絕不是杞人憂天。在網上隨便檢索，就會發現最近兩個月就有多起“假鹽事件”。比如，“山西太原城郊舊庫房內被查獲30余噸假鹽”“鄭州打掉最大假鹽制造窩點，夠1萬人吃1年”“廣州警方打掉假鹽窩點”等。在國家專營的情況下，售賣假鹽的情況還如此多發，取消專營之后會不會更嚴重？

當然，支持取消專營食鹽的人認為，正是因為專營的存在，才逼得一些人鋌而走險，如果允許自主經營和公平競爭，真鹽就能更大面積地占領市場，假鹽和毒鹽還有可能進一步退出市場。但是，如果監管跟不上，成本更低廉的假貨就有可能來參與“競爭”。

業內人士表示，由于真假鹽單從外包裝上看很難分別，一些工業副產鹽、不符合食鹽標準的鹽產品外表上看起來與真鹽幾乎無異，非專業人員難以區分，因此其流入食鹽市場的隱患較大，給食鹽安全監管工作增加了難度。

“不過，消費者也不必過于擔心食鹽質量問題。“食鹽安全涉及到政府監管，這和市場競爭是兩碼事。只要食品安全部門采取有效的管制，安全還是有保障的。”負責鹽務管理的一位工作人員說。

料食鹽不會漲價

“聽說國家不限制鹽價了，是不是要漲價啊？”這是好多百姓聽到鹽業改革新聞后的第一反應。“不僅不會漲，在放開價格后較長的一段時間里，食鹽價格可能還會有所下降。”中國鹽業協會副理事長兼秘書長宋占京說。

王強認為，我國食鹽資源十分豐富，海鹽、井礦鹽、湖鹽資源都十分可觀。其中探明的井礦鹽儲量有大約1.1萬億噸。我國食鹽年產能有5000多萬噸，消費量大約1000萬噸，產能過剩明顯。從食鹽生產的成本和售價來看，降價也有不小空間。

另外，從運營成本看，也有降價空間。按政府定價，食鹽出廠價每噸約為450元—590元，而由鹽業公司給出的批發價在每噸2500元左右，新推出的多品種鹽更是可達3000元—4000元。盡管批發公司承擔了運輸、包裝、流通等多項成本，但仍有一定的降價空間。

“但鹽價也不會降太多。”宋占京說，與其他調味品相比，食鹽價格本就不高，目前每袋普通食鹽零售均價（500克）只有2元，邊遠地區運費又比較高，倘若價格大幅下降，零售商就沒有積極性了。

“在供過于求和利潤空間足夠的情況下，價格放開后，鹽業企業競爭又加大了，普通食鹽價格應該能夠保持平穩，國家也會采取多種措施切實維護食鹽市場和食鹽價格基本穩定。”王強表示，改革后食鹽價格也將出現分化，包裝精美、有其他功效的多品種鹽價格會與普通食鹽拉開距離。

同時，此次改革建立了食鹽儲備機制，要求政府和企業分別儲備不少于一個月的食鹽消費量，以應對突發情況。邊遠地區食鹽供應還可以通過投放儲備、臨時價格干預和政府補貼等方式保障。

打破壟斷暴利 專營鹽企受沖擊

有數據顯示，制鹽、售鹽毛利分別約為200元/噸、1000元/噸，暴利相差數倍。因此，本次鹽業改革的另一個重大利好，是將在一定程度上打破鹽業的壟斷暴利。

發改委新聞發言人趙辰昕也表示，供過于求的市場格局是食鹽價格維持較低水平的客觀保證。改革食鹽生產批發區域限制和政府定價機制所產生的紅利，將有效激勵企業通過提高產能、加強質管、創新品種等措施來穩定價格、提高質量和占領市場，部分地區由于市場競爭激烈，食鹽價格還可能出現下降。

不過，據了解，鹽業改革仍需要進一步推進，因為本次改革中，食鹽專賣制度并未取消。所謂專賣，通常是指食鹽銷售由政府壟斷、限于政府授權私人經營、或者由公家統一收購等壟斷制度。

“取消食鹽專營，碘鹽覆蓋率短期會下降，食鹽市場會出現分化，市場監管重點會有所轉移，專營企業會受到較大沖擊。” 國務院發展研究中心企業研究所研究員王繼承指出。

擁有兩千多年歷史的食鹽專賣和“官營”歷史終于開始落幕，而在這之前中國最大的“鹽商”——中鹽總公司實際上已經陷入了虧損，盡管在多個省份擁有壟斷優勢。

據中國鹽業總公司年報，2015年中鹽總營收為212.47億元，同比大跌34.49%，虧損2.71億元。這已經是中鹽連續第三年出現虧損，之前的兩年虧損額分別達到2.49億和2.83億元。

虧損的中鹽，正持續獲得來自政府的巨額補貼。中鹽披露的信息顯示，從2013至2015年的三年，其所獲政府補貼分別為：5.66億、5.19億、5.88億元。員工人數的變化也可窺見中鹽處境的艱難。據其社會責任報告，2015年中鹽員工人數為3.1萬人，2014年其員工人數還高達4.2萬余人，一年時間，中鹽裁員1.1萬人。

“當然，我們也必須看到，鹽業體制改革后，將有利于企業提升科技創新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心競爭力的鹽業企業。” 中國鹽業協會科技信息委員會主任高級經濟師胡紅江表示。

多地上演食鹽被扣“羅生門”

目前，鹽業體制改革進入落地實施階段。但推陳出新的過程頗為不易。鹽改剛落地，貴州、河南等地就出現了扣押外省食鹽的情況，而對于扣押的原因，鹽企與當地監管部門各執一詞。

2月7日，重慶市鹽業集團（以下簡稱重鹽集團）一位中層領導表示，其運往遵義南火車站的數百噸食鹽被當地鹽務管理局查扣一個多月仍未歸還。

媒體記者查詢資料發現，重鹽集團的遭遇并非孤例。河南省《南陽晚報》1月初報道稱，新野縣鹽務局扣押山東肥城精制鹽廠生產的精制鹽30噸；江蘇省鹽務局官網1月20日發布消息稱，連云港市鹽務局“先行登記保存”湖北廣鹽藍天鹽化公司生產的三晶牌食用鹽19.2噸。

食鹽流通何以遇阻？一種公開說法是“外省鹽企跨區經營不規范”。此說法可以有兩種解讀，一種情況是部分外省鹽企確實沒有按照改革方案的要求跨區經營，而是趁著此次改革放開區域限制之機會不顧規則企圖搶占市場地盤。

另一種情況可能是，以“經營不規范”為由頭，不讓外省食鹽企業分食當地市場“蛋糕”，即當地監管部門是為了保護當地食鹽企業利益——這是一種地方保護主義思想，地方監管部門把當地市場當成了不可被攻破的“堡壘”。

一些地方把外省食鹽被查扣歸咎于鹽業體制改革文件太過籠統。接近貴州省鹽務局的一位知情人士表示，指導鹽業體制改革的“211文件”太過籠統，僅規定鹽企跨區經營的四種方式，在新老制度交替的過渡期內出現了一些不適應的情況，“我們要確保食鹽安全，那我們就要有好的批發環節的經營秩序，秩序不好食鹽安全從何談起，監管就失靈了”。

據悉，權威部門表示我國的食鹽專營辦法和鹽業管理條例等涉鹽法規正在征求社會意見，有望在2017年上半年正式落地。如果這些法規讓改革文件籠統的地方清晰起來，一些地方監管部門再想保護當地鹽企利益，顯然不容易找借口。而外省食鹽如果被查，也有法律依據來維權。

因此，業內人士稱，雖然這次鹽業體制改革有很多突破，但仍要警惕地方保護主義抬頭，不排除某些地方監管部門把外地食鹽列為重點監管對象，給食鹽流通制造麻煩，以保護當地鹽企利益。

政企不分成絆腳石

此前二十年，鹽業的專營制度未變，鹽業系統錯綜復雜的所屬關系及利益劃分致使鹽業改革舉步維艱。我國現行鹽業專營制度的主要弊病是政企不分，各地的鹽務管理局與同級鹽業公司通常是兩塊牌子、一套班子合署辦公。

業內人士認為，中央下決心推行鹽改，放開鹽業市場，允許食鹽跨區域流通，目的就是打破區域藩籬，促進鹽業市場的公平競爭，一些地方的鹽企或監管部門依然對區域壁壘戀戀不舍，對市場開放不適應，有抵觸情緒，那么，這必將成為鹽改的絆腳石。

“鹽改開始以后，在實施過程中肯定有些困難的，僅僅有一個改革方案是不行的，涉及到利益關系，必須要有相應的法律法規去制約。” 北京工商大學商業經濟研究所所長、經濟學院教授洪濤表示。

“國家是放開了，但地方鹽業公司開出很多阻撓條件，不讓進入市場，逮到就沒收，還要罰款。”通過一些鹽企負責人的抱怨，我們可以看到鹽改新政剛剛進入實施階段就遭遇尷尬，可見現實情況離鹽業改革目標有多么遙遠。

鹽被稱為“舌尖上的第一味”，食鹽是人們生活中的必需品。“確保食鹽安全，維護公共健康”在鹽業體制改革的方案中也被作為大前提。然而，也有另一種聲音，認為食鹽安全或許會被當做利益相關方的幌子，成為一種博弈的手段。

長期關注鹽改的上海旨平律師事務所副主任鄒佳萊表示，這類利益博弈，最主要的原因就是政企還沒有分開。

媒體記者也在暗訪中注意到，目前多地的鹽務管理部門與當地鹽業公司關聯仍然甚為密切，在洪濤看來，政企難分是鹽改的難點，“政企不分的話可能形成自然壟斷，會對市場的供求關系、價格造成嚴重扭曲，導致改革目標不能實現”。

政企不分難保公平競爭，政策制定者也并非不知曉其中利害。國家發改委在鹽改落地實施伊始就表示，計劃在2017年年底前，實現鹽業主管機構或食鹽安全監管機構的行政職能與鹽業公司分離，防止排斥市場競爭和限制外地產品進入本地市場的行為。

當然，高效推進鹽改，還必須加快政企分離的進度，讓鹽企的歸鹽企，監管的歸監管，徹底割斷雙方的裙帶關系，理順雙方的權利義務關系。如此，才能從根源上杜絕區域保護和政企不分，確保鹽改順利推進。