簡述PPP項目實施過程中的風險控制

毛衛(wèi)國

摘要：可以說，PPP項目具有自身的優(yōu)越性，但是由于其自身在空間和時間上的延伸性，以及內(nèi)部和外界環(huán)境諸多因素的影響，致使其在實施的過程中相比其他一般性的項目而言，需要面臨遠遠多于一般項目的工程風險，所以，如何有效的對其進行風險分析并探究出一套風險控制措施就顯得尤為重要和必要了。基于此，本文采用文獻資料法、實地調(diào)查法、經(jīng)驗總結(jié)法等研究方法，對PPP項目實施過程中的風險進行了比較詳盡的分析，并提出了控制PPP項目實施過程中風險的措施。

關(guān)鍵詞：PPP項目 項目實施 風險控制

現(xiàn)階段，我們將未來結(jié)果所造成的損失或者未來結(jié)果的不確定性定義為風險，基于此，我們將PPP項目風險定義為，在PPP項目實施的整個過程中，可能出現(xiàn)在項目決策、項目審批、工程建設、資金籌措以及運營管理等各個階段的，可能導致項目遭受損失、使得結(jié)果不能達到預期效果甚至可能導致項目失敗的各種事件或因素。同時，就目前情況來說，PPP項目實施過程中不僅存在的風險類型多種多樣，而且這些風險具有偶然性、不確定性、階段性、漸進性等特點，由此看來，為了有效的提高PPP項目實施成功的可能性，就PPP項目實施過程中的可能遇到的風險進行系統(tǒng)的分析就顯得尤為重要和必要了。

一、PPP項目實施過程中的風險分析

PPP項目實施過程中可能會遇到各種各樣的風險，經(jīng)總結(jié)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，PPP項目實施過程中主要存在的風險為財務和運營維護方面的風險、項目審批風險、建設風險等，具體內(nèi)容如下所述：

（一）財務和運營維護方面的風險

財務和運營維護方面的風險是PPP項目實施過程中存在的比較突出的風險。財務風險主要是指金融風險和融資風險，金融風險是說外匯可兌換和匯率的變化都會直接影響境外投資人將東道國貨幣兌換成本國貨幣后的最終金額，而通貨膨脹以及利率的各種變化會使得原材料、設備以及人工價格有所波動，而這些風險的存在會直接影響項目的成本和投資人的盈利能力和公司的償債能力。

融資風險主要是說PPP項目存在的籌資困難的風險。相比一般的工程項目，PPP項目的一個特點就是政府在招標階段選定中標人，選定后就與中標人草簽特許期協(xié)議，而中標者就需要以特許期協(xié)議為準在規(guī)定的時間內(nèi)完成融資，也就是說只有在規(guī)定時間內(nèi)完成融資，才能使特許權(quán)協(xié)議正式生效。所以說，如果中標者不能在規(guī)定的時間內(nèi)完成融資將面臨項目立項失敗的風險。

運營風險主要產(chǎn)生于投產(chǎn)運營階段，在這個過程中會由于生產(chǎn)故障、經(jīng)驗以及管理水平等因素導致運營公司不能有效的管理運營該PPP項目的風險，而這一風險的存在會導致服務或者產(chǎn)品質(zhì)量降低的同時也會影響項目的收益。

例如在北京奧運“鳥巢”項目中，由于項目公司缺乏一定的體育場運營經(jīng)驗使其運營收入與預期的效果存在較大的差距，而英法海峽隧道項目中由于其項目公司是由施工承包商和金融機構(gòu)組成的，二者并沒有運營實體項目的經(jīng)驗，所以也致使運營績效并不理想。

（二）項目審批風險

項目審批風險主要是指在項目審批的過程中，由于程序過于復雜造成的花費時間過長、成本過高的風險，諸如很多行業(yè)里出現(xiàn)的成本價格倒掛現(xiàn)象就是項目審批風險造成的。

（三）建設風險

建設風險是PPP項目施工過程中最容易出現(xiàn)的風險，主要包括土地不可獲得的風險、完工的風險、建設成本及變更的風險、供應風險、技術(shù)風險以及環(huán)境保護等方面的風險，在此過程中還會遇到自然風險。PPP項目大多都是大型的項目，在建設的過程中由于建設技術(shù)、建設環(huán)境等層面問題的出現(xiàn)很可能導致建設項目不能按照規(guī)定的時間完成而導致項目的融資成本過高，進而導致項目的失敗或者盈利的降低。

（四）小結(jié)及案例

總之，現(xiàn)階段PPP項目在實施的過程中主要會面臨財務和運營維護方面的風險、項目審批風險、建設風險之外，還會面臨一定的政治風險、法律及合約風險等等，就拿北京地鐵四號線這一PPP項目來說，其在實施的過程中遇到了政治風險：項目排他性、法律變更、政府延期付款；建造風險：成本超支、土地拆遷、項目工期延后、遺跡給施工造成的不可抗力風險；法律及合約風險：PPP公司破產(chǎn)、違反融資合同、項目合同變更；金融風險：匯率和利率的變化、通貨膨脹；環(huán)境風險：自然災害、氣象和氣候的變化。而這些風險的存在致使地鐵四號線項目變得很難順利推進和運行。

二、控制PPP項目實施過程中風險的措施

為有效的避免PPP項目實施過程中遇到的風險，確保PPP項目順利推進，筆者在研究了相關(guān)專家和學者的研究成果的基礎上，根據(jù)自身多年的實踐經(jīng)驗和所掌握的理論知識總結(jié)出以下幾點建議和措施：

（一）依法簽訂PPP項目合同

依法簽訂PPP項目合同是確保上述問題得以有效避免的前提和基礎。所以，政府在制定PPP項目的內(nèi)容時一定要聘請多位有經(jīng)驗的專家和顧問，項目內(nèi)容一方面要做好建設內(nèi)容、規(guī)模、成本、方式、質(zhì)量指標、工期等內(nèi)容的定義和解釋工作；另一方面要做好PPP投資人的篩查工作；此外，還要落實相關(guān)的保障措施、制定合理的實施計劃，以確保PPP項目合同簽訂工作的順利推進。而在項目招標階段，需要政府堅持公平、公正、公開、透明的原則對比多家投標單位的各項條件，以確保最符合項目要求同時投資金額最小的單位作為PPP項目的合作伙伴。

（二）建設回購保障機制

回購保障機制的建立不僅能夠有效的緩解上述風險的發(fā)生，同時也有助于私營企業(yè)投資積極性的提高，有助于PPP項目雙方形成互信的合作關(guān)系。所以政府在制定PPP項目管理辦法的同時可以適當?shù)脑黾右恍┍Ｕ洗胧鞔_支付資金的擔保方式、優(yōu)惠措施和保障機制等，以營造一個健康和諧的PPP項目投資環(huán)境。

（三）加強對項目的監(jiān)管力度

項目監(jiān)管方式的加強同樣也是確保PPP項目順利運行的重要措施之一，這就需要政府在選擇項目監(jiān)理單位時能夠以公開招標的方式來開展，并由政府部門和PPP投資方來共同參與和選擇，提高其透明度和公平度；其次要嚴格的制定質(zhì)量控制方案，即需要在方案中明確、詳細的指出PPP項目分包和轉(zhuǎn)包等相關(guān)問題，以避免不必要風險的發(fā)生；此外，政府要加強與PPP投資方溝通和交流的力度，定期舉行協(xié)調(diào)會議，定期或者不定期的進行巡查，要及時的掌握資金的投入和使用情況以及PPP項目的施工進度和質(zhì)量。

（四）強化中介機構(gòu)的作用

相比其他的工程項目，PPP項目在實施的過程中涉及到的資金量比較大，而且環(huán)節(jié)也比較多，所以，在項目實施的過程中僅僅依靠政府、項目公司、私營單位和銀行來完成項目的運轉(zhuǎn)顯得比較困難，因此就需要強化中介機構(gòu)的作用。這些中介機構(gòu)主要是指會計事務所、律師事務所、審計事務所等，這些中介機構(gòu)需要明確自身的責任和重任，在實際工作的過程中需要完成兩方面的基本內(nèi)容，即一方面是以國家相關(guān)的法律規(guī)范和規(guī)章制度為例，設計項目的邊界條件，避免項目任何一方觸碰政策紅線帶來的各種風險和損失；另一方面要構(gòu)建實用性、適用性比較強的財務模型，以為政府項目招標、談判等相關(guān)工作地額開展奠定堅實的依據(jù)和證據(jù)，同時，為PPP項目運行過程中不必要風險的規(guī)避奠定更為堅實的基礎。

（五）做好資金的統(tǒng)籌工作

資金統(tǒng)籌工作的開展也是避免風險的保障性措施之一。所以就需要政府從以下三個方面著手，一是要科學的預計未來財政收入的實際情況，以項目建設的成本、施工的工期等因素為指標確定合理的利益實現(xiàn)機制；二是要做好財政資金的預算方案，并制定出合理的項目實施計劃，以確保政府能夠和利益實現(xiàn)機制妥善的移交和處理PPP項目的債務和權(quán)益；三是要建立配套的PPP項目資金監(jiān)管機制，以實現(xiàn)項目資金的專款專用、按時支付，避免貪污腐敗、資金挪用等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一旦出現(xiàn)需要按照既定的法律規(guī)范嚴肅處理。

三、結(jié)束語

總之，相比一般的工程項目，PPP項目有著自身的優(yōu)勢，但與此同時也面臨著更多的風險和挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮優(yōu)勢，迎接挑戰(zhàn)就成為了廣大財務工作者和相關(guān)工作人員十分關(guān)心和重視的問題，而依法簽訂PPP項目合同、建設回購保障機制、加強對項目的監(jiān)管力度、強化中介機構(gòu)的作用、做好資金的統(tǒng)籌工作僅是筆者在研讀了相關(guān)專家和學者的研究成果的基礎上，結(jié)合自身多年的實踐工作經(jīng)驗提出的探索性建議，愿意拋磚引玉。

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