財(cái)政沉淀資金的特點(diǎn)及盤活對(duì)策研究

【摘要】要盤活財(cái)政沉淀資金，首先應(yīng)弄清楚財(cái)政資金沉淀的特點(diǎn)，然后才能制定出恰當(dāng)?shù)膶?duì)策。本文在分析目前我國(guó)財(cái)政資金沉淀特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了盤活財(cái)政資金沉淀的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】資金沉淀 特點(diǎn) 對(duì)策

目前我國(guó)財(cái)政資金存在大量沉淀閑置。沉淀閑置的財(cái)政資金，猶如死水，不能發(fā)揮其效益，只有周轉(zhuǎn)流動(dòng)，才能如灌溉之水滋潤(rùn)萬物。因此，厘清財(cái)政資金沉淀的特點(diǎn)，采取盤活沉淀資金的恰當(dāng)措施是非常有必要的。

一、財(cái)政沉淀資金的特點(diǎn)分析

財(cái)政資金沉淀，通常是指在財(cái)政資金收入支出過程中，由于尚未安排預(yù)算，或者已經(jīng)安排預(yù)算，部分財(cái)政資金本應(yīng)按照預(yù)算支出使用但沒有使用或沒有完全使用，從而未能形成實(shí)際支出，仍然閑置在賬戶里的現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)的情況看，目前我國(guó)財(cái)政資金沉淀有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，沉淀資金的存在形式多樣。目前我國(guó)財(cái)政沉淀資金主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金等。留存必要的預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準(zhǔn)備金是應(yīng)當(dāng)?shù)模牵舸娲罅康慕Y(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，必然造成資金效益損失，是不合適的。形成大量沉淀結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的原因既有制度原因，也有人為原因。制度原因主要在于預(yù)算管理制度不完善，如預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性、科學(xué)性和長(zhǎng)期性；再如預(yù)算批復(fù)和下達(dá)不夠及時(shí)。人為原因如部分領(lǐng)導(dǎo)干部懶政怠政、不作為、慢作為。其二，沉淀資金積淀多處。從有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)目前的財(cái)政沉淀資金主要積淀三個(gè)地方：國(guó)庫、財(cái)政專戶和預(yù)算單位。沉淀多處的主要原因在于我國(guó)國(guó)庫集中收付制度改革不徹底。一方面，財(cái)政部門既在人民銀行開立賬戶，又在商業(yè)銀行開立賬戶，多個(gè)賬戶不可避免會(huì)造成資金沉淀；另一方面，支付是由代理商業(yè)銀行集中支付，這種方式下憑證傳遞環(huán)節(jié)增多，造成了資金沉淀多處。其三，沉淀資金的金額較大。根據(jù)審計(jì)署，2015年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，至2014年底，抽查的22個(gè)中央部門有沉淀資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有沉淀資金1.19萬億元。又從近期國(guó)務(wù)院大督查情況來看，截至2015年11月底，中央財(cái)政收回沉淀資金155億元，地方各級(jí)財(cái)政收回沉淀資金3503億元。2016年5月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了2016年第一季度的國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)公告。公告顯示，由于缺乏統(tǒng)籌盤活，總計(jì)有97億元的財(cái)政資金長(zhǎng)期“趴在賬上睡大覺”，其中，有94.28億元專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用發(fā)揮效益，1.41億元專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后仍未及時(shí)使用，形成“二次沉淀”。其四，沉淀資金統(tǒng)籌難度大。盤活沉淀的財(cái)政資金，增加資金有效供給，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生具有重要意義。但是，統(tǒng)籌“沉睡”的財(cái)政資金存在以下兩方面的障礙：一是利益障礙。由于財(cái)政資金分配、管理和使用中普遍存在小、散、亂問題，如某農(nóng)林水專項(xiàng)，這個(gè)專項(xiàng)在分配時(shí)中央層級(jí)就有9個(gè)部門在管，而在這9個(gè)部門又分散到下屬的50個(gè)司局，這50個(gè)司局又分散到下屬的114個(gè)處，從分配渠道看非常分散。統(tǒng)籌時(shí)勢(shì)必影響各個(gè)部門或司局或各處室的利益，自然增大了統(tǒng)籌的難度；二是制度障礙。以扶貧資金為例，涉及扶貧資金分配使用的具體制度規(guī)定未及時(shí)修改完善，特別是相關(guān)部門“專款專用”、“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定依然在執(zhí)行，地方政府很難突破這些規(guī)定進(jìn)行有效整合統(tǒng)籌。

二、盤活財(cái)政沉淀資金的對(duì)策建議

既要采取措施盤活歷史沉淀的財(cái)政資金，又要防范財(cái)政資金新的沉淀，才能最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。既要治標(biāo)，更要采取策略治本。為此，針對(duì)前文所述財(cái)政資金沉淀的特點(diǎn)，筆者以為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行應(yīng)對(duì)：

第一，深化財(cái)政體制改革，逐步建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。理順中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系，切實(shí)推行政府權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，啟動(dòng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。事權(quán)決定財(cái)權(quán)的大小，只有在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能夠確定合意的各級(jí)政府財(cái)權(quán)，也才能在確定各級(jí)政府財(cái)權(quán)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力獲取效率確定各級(jí)政府的自有財(cái)力和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。這樣，政府間財(cái)政關(guān)系才能夠理順，才能夠減少中央財(cái)政及中央各部門各部門財(cái)政資金沉淀過多，才能夠減少部分地方政府財(cái)政資金沉淀過多而部分地方政府財(cái)力入不敷出的矛盾；此外，還需要明確界定政府各部門的職能與預(yù)算分配權(quán)，消除預(yù)算分配中的多頭管理和重復(fù)管理；還需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步清理整合規(guī)范中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，化解專項(xiàng)資金沉淀過多的問題。

第二，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度和國(guó)庫集中收付制度，提高制度的約束力度。應(yīng)當(dāng)重塑預(yù)算編制程序，確保預(yù)算明細(xì)性、科學(xué)性和長(zhǎng)期性。要求每筆支出預(yù)算必須明確表述目的和用途；在進(jìn)一步細(xì)化年度預(yù)算編制基礎(chǔ)上，逐步編制三年滾動(dòng)預(yù)算，確保預(yù)算安排與中期規(guī)劃、年度計(jì)劃相銜接；進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算的批復(fù)和下達(dá)流程，尤其是要優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，清理整合審批事項(xiàng)，明確審批辦結(jié)時(shí)限，提高審批效率，減少時(shí)滯；提高預(yù)算單位的預(yù)算法制意識(shí)，建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲約束機(jī)制，將財(cái)政資金績(jī)效評(píng)審與預(yù)算編制掛鉤，作為考核地方政府與部門財(cái)政管理水平的重要內(nèi)容，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)制度；嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)問責(zé)制度，杜絕“牛皮鮮”問題。國(guó)庫集中收付制度應(yīng)當(dāng)明確以國(guó)庫單一賬戶為核心，所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫單一賬戶，嚴(yán)控財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立賬戶，所有財(cái)政性支出均由國(guó)庫單一賬戶直接支付到最終收款人，改變通過代理商業(yè)銀行完成集中支付的模式，將所有非部門預(yù)算單位的財(cái)政專項(xiàng)資金支出，也納入國(guó)庫集中支付管理。

第三，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)懲部分領(lǐng)導(dǎo)干部懶政怠政、不作為、慢作為行為。2015年9月，針對(duì)財(cái)政資金沉淀、項(xiàng)目拖延、土地閑置、棚戶區(qū)改造遲緩等方面的懶政怠政不作為等典型問題，24個(gè)省（區(qū)、市）依法依規(guī)對(duì)249人進(jìn)行了問責(zé)，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。其中地廳級(jí)41人、縣處級(jí)139人。筆者相信，只要嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)條例，加大懲處力度，必然會(huì)減少懶政怠政、不作為、慢作為行為，從而減少財(cái)政資金沉淀。

第四，修訂資金管理制度并獎(jiǎng)懲結(jié)合，破除沉淀資金統(tǒng)籌障礙。2015年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》。通知要求繼續(xù)盤活財(cái)政沉淀資金，加強(qiáng)財(cái)政專戶資金管理，健全完善管理制度，切實(shí)堵塞管理漏洞，形成科學(xué)規(guī)范的財(cái)政資金管理機(jī)制。對(duì)于沉淀資金的統(tǒng)籌整合，建議從政策上權(quán)威、規(guī)劃上銜接、制度上修訂、整合上規(guī)范、獎(jiǎng)懲上分明、審計(jì)上跟進(jìn)等方面做好落實(shí)，堅(jiān)決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統(tǒng)籌整合等行為，破除沉淀資金統(tǒng)籌的利益障礙和制度障礙。

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作者簡(jiǎn)介：黃紹軍（1972-），男，漢族，四川仁壽人，畢業(yè)于西南財(cái)經(jīng)大學(xué)（任職于四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部），研究方向：財(cái)政金融學(xué)。