信陽南灣湖旅游景區管理體制研究

吳麗

隨著旅游業的迅速發展，旅游景區管理體制問題得到越來越多的關注。景區資源產權界定不清，管理體制不合理嚴重束縛和妨礙了景區資源的合理利用和旅游業的進一步發展。本文通過研究信陽南灣湖景區管理體制，分析景區管理模式的成功經驗，指出景區產權分配在實際管理中存在的不足，并對南灣湖景區管理體制的進一步改革提出建議，以期為我國景區體制管理提供借鑒。

一、景區資源相關的產權問題

（一）產權和景區資源產權

目前學界對產權的概念并沒有統一的界定，經濟學者普遍認為產權是經濟所有制關系的法律表現形式，是所有權人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權力。產權不是一項單一權利，主要包括使用權、收益權和讓渡權等。我國法律明確規定旅游景區中自然資源的產權主體上是屬于國家，旅游風景區內的耕地、農民的宅基地、自留地、自留山等屬于集體。

（二）我國旅游景區資源產權分配制度分析

目前我國旅游景區的資源所有權只屬于國家。由于我國法律對旅游景區所有權的主體資格做了明確的限制和規定，因此其他的市場主體無法進入，長期單一的產權主體直接導致旅游資源市場缺少活力，而旅游資源交易市場缺乏又會導致旅游資源得不到最有效的開發與利用。

各級地方政府代表國家支配管理國家旅游資源，因此旅游資源的行政管理往往代替了國家對旅游資源的產權管理。從宏觀角度看，我國旅游資源產權是明確的。但是旅游景區往往作為多種環境與資源綜合體，分別受到不同部門的管理。地方政府不健全的管理體制極易導致旅游資源產權模糊。正是由于產權關系界定不清容易導致旅游景區內不同利益主體之間經濟關系難以協調，權益糾紛迭起，景區無法健康、有序發展。目前我國對國有資產采取委托代理模式，景區資源所屬的各個部門均有權利代表國家對景區實施管理權，但在實際管理活動中，誰是綜合管理、決策和協調機構，誰是職能監督機構，誰是基層執行機構，以及不同的機構部門應有的權力和應承擔的義務都沒有明確的界定，極易導致不同部門在管理中難以協調行動，各個機構各自為政的管理現實使景區常常陷入盲目混亂的狀態中。

二、信陽南灣湖風景區管理體制研究

（一）南灣湖景區概況

南灣湖風景區，位于信陽市西南部，距離市中心僅5公里，以南灣湖為核心的山水觀光型風景區，作為河南省伏牛山生態旅游線路的核心景區，南灣湖景區規劃面積724平方公里，以生態旅游為主，集休閑度假、水上游樂、民俗風情、避暑休養于一體，交通條件便利，自然景觀獨特，景區內山、水、林、島、魚、茶等旅游資源豐富，南灣湖是國家AAAA級旅游景區享有“中州明珠”、“中原第一湖”的美稱。

（二）南灣湖景區管理體制發展概況

2003年以前，由于歷史原因，南灣湖分別屬林業、水利、交通及信陽市浉河區有關鄉鎮等多個單位、部門管理。在景區的實際管理過程中，這些部門經常從自身利益出發，盲目爭投資、爭項目，造成對資源的實際占有，導致不同部門景區內旅游資源的開發利用比例失調，嚴重制約景區資源的有效整合和優化配置，影響和阻礙了景區資源的保護、開發和利用，束縛了南灣旅游經濟的發展。

2003年，信陽市委、市政府成立南灣湖風景區管委會，管委會作為信陽市政府的派出機構統籌管理景區的各項工作。依托相關部門，“以塊為主、獨立操作、統一協調、封閉管理”，景區旅游資源的開發、建設、管理統一由管委會負責。此外，專門成立南灣湖風景旅游發展有限公司，負責行使景區經營權，全權統籌景區的開發、建設、營銷、經營等各項具體工作。將以前分屬于不同部門的旅游景點統一收取門票，加強景區的統一、全面管理。自此，信陽市政府、風景區管委會和旅游公司分別掌握了所有權、管理權和經營權，景區在管理體制上三權分立且各個部門相互制約，使南灣湖旅游業的發展明確了主體，為南灣湖景區的發展掃清了體制障礙，根本上解決了制約風景區長期發展的管理體制問題，促進了景區健康發展。

（三）南灣湖風景區管理體制分析

目前，信陽南灣湖景區“旅游管委會+旅游公司”管理模式實行“景政合一”，其實質是事業單位企業化管理，從根本上說是國有企業的管理體制。南灣湖旅游景區的管理體制能夠充分發揮社會主義國家的制度優勢，有利于共同調動多種力量共謀景區發展，對景區實現的“統一規劃、統一開發、統一經營、統一管理、統一營銷”，能夠從根本上解決制約景區發展的體制問題，也有利于保障景區合理有序開發，使景區能夠快速成長，自實施體制改革之后，南灣湖景區取得了良好的經濟效益、社會效益和生態效益。

從長遠來看，南灣湖景區管理體制依然存在一定的局限性。目前南灣湖景區的事業單位企業化管理模式，使景區市場主體缺少活力，投資渠道單一，直接導致景區缺少持續發展的動力。面對日趨激烈的市場競爭，如何推進旅游資源市場化，深化景區體制改革是南灣湖旅游景區進一步發展面臨的重要問題。

三、南灣湖景區管理體制改革建議

一是深化體制改革，繼續堅持“三權分立”，景區資源“所有權屬于國家，管理權屬于政府，經營權授予企業”。以三權分立為突破口，積極探索景區市場化運作機制，大力推進旅游景區企業化經營、市場化運作，激活民間資本，按照“誰投資、誰開發、誰經營、誰受益”的原則，進一步引導非公有制經濟進入旅游領域，實行企業化經營，加快在政府引導下的股份制改造，推進南灣湖旅游產業的市場化進程。

二是從市場角度出發，把旅游資源轉化為活躍的旅游生產要素。立足景區區位、資源優勢，把景區資源作為產品推向市場，鼓勵社會資本投入旅游開發建設，實現投資多元化，推進旅游產業市場化運作，催生一批最具市場潛力的旅游開發項目。轉換經營管理機制使景區工作人員轉型為景區經營人員，實現投資者和旅游資源享有者資源共享、效益共贏。按照整合資源、優化配置的原則，結合南灣湖景區實際，創新營銷理念，形成政府引導、企業參與的宣傳機制，做好南灣湖旅游營銷，做強旅游品牌。

三重視社會參與，積極構建包括不同利益主體相互參與配合的旅游開發保護監督體系。優美的自然環境是南灣湖景區的重要名片，也是南灣湖景區實現可持續發展的基石。一方面南灣湖景區體制改革，要切實做好規劃，強化對旅游資源的合理利用。以確實保護自然資源為基礎，對景區資源環境進行有序開發、合理利用，堅持景區資源的開發利用建設與保護相結合，實現資源利用的最優化。另一方面完善景區的監督機制，設立監督委員會，積極推動景區利益相關者（如政府部門、旅游者、環保組織、當地居民等）對景區資源的監督常態化。日常監督與動態監督相結合，對任何破壞景區資源與環境的行為進行嚴厲的打擊，堅持資源開發、保護與建設相結合，保障南灣湖景區旅游產業可持續健康發展。

四、結語

旅游景區的管理體制對景區的未來發展有著深遠的影響。南灣湖旅游產業要想實現快速、健康、可持續發展，必須立足現有管理體制，進一步深化體制改革，堅持“三權分立”，推進旅游景區市場化運作機制，完善監督機制，堅持景區資源開發、利用、建設與保護相結合，走出一條“政府主導、市場主體、企業運作、社會參與、利益均衡、和諧發展”之路。

（作者單位：周口職業技術學院）