核電事故處理中的政府責任

王文歡

【摘 要】政府在核電事故的處理中發揮著無可替代的作用。本文以日本福島核事故中日本政府的處理為例，著重研究政府在核電事故處理中存在的問題和改進的思路，強調政府在核電事故發生和發展的周期中所應當承擔的倫理責任。

【關鍵詞】核電事故；政府責任；福島核事故

重大災害一旦發生，政府是當然的主導和核心，承擔著主要的責任。核電事故與一般重大災害不一樣，核電事故的主要特點一是發生速度快，二是產生影響大，三是造成后果嚴重，這就對政府的應變能力、反應速度、決策能力提出了更加高的要求。在政府處理核電事故時，除了關注較多的政治責任、法律責任之外，倫理責任也是一項重要的內容。政府組織在核電事故處理中的倫理責任直接決定著政府的價值目標取向和行為規范，構成管理理念的重要組成部分。

一、核電事故處理中的政府責任概述

核電事故處理中的政府責任，包括組織和個人兩個層次，指的是政府及其組成人員在核電事故中，由其角色義務所決定，同公共權力行使的價值追求與政府的治理理念相聯系，必須要承擔的道德和道義上的責任。

具體來說，核電事故處理中的政府責任包括：在核電爆發之前，政府應當擔負起預警、監督和防范的責任；在核電事故爆發時，政府應當擔負起組織救助、協調關系的責任；在核電事故平息之后，政府要擔負起總結提高、秩序恢復、恢復環境的責任。政府如果在核電事故危機中能夠時刻把公眾利益放在心上，不背棄自己的價值目標，在危機預防、應對與善后等各個階段都能高效、科學，盡其所能，自然能提高公眾的認同度，大大提高公信力。相反，如果政府不以人民的安危為念，缺乏危機意識和憂患意識，平時不注意核電事故的預警與防范；事故發生時欺上瞞下、弄虛作假、推卸責任、避重就輕，不顧公眾的生命和財產安全，忽視公眾的知情權、監督權，或者在工作中混亂無序、效率低下、措施失當，導致危機的擴散和人民生命、財產損失的增加，公信力自然就會大幅下降甚至喪失政府責任，

二、福島核事故中的政府處理及存在的問題

2011年3月11日日本東南沿海發生了震驚整個世界的巨大的自然災難，9.0 級的地震同時伴隨巨大的海嘯，導致多處核電站發生爆炸，并引發了嚴重的核泄漏。福島核事故已被定級為7級事故，即國際核事件和放射事件分級表（INES）中的最高級別事故。這是自切爾諾貝利核事故之后世界范圍內發生的最嚴重的核事故。在福島核事故及后續處理過程中，產生了大量的放射性廢物，對日本乃至亞洲東北部都造成了一定的污染。2012年7月5日，日本國會福島核電站事故獨立調查委員會公布最終調查報告，首次將這起牽動全球的核泄漏事故定性為“人禍”，而非天災。報告稱，福島第一核電站的問題在日本大地震發生之前就已經存在，東電、政府和核電監管人員缺乏管理能力，“共謀”導致了這場災難。日本政府在這場突發重大災難中陷入了管理危機。

（一）對災害的潛在危險估計不足，監督不到位

在核電爆發之前，政府應當擔負起預警、監督和防范的責任，然而日本政府并沒有嚴格執行自己的責任。在2011年3月11日前，推動核工業發展的運營者（東京電力公司）、監管者（日本原子力安全保安院和核安全委員會）和政府都未能正確地制定最基本的安全要求，例如評估破壞的概率，準備控制這樣一個災難的附帶損害，制定在這樣一系列放射性釋放事故發生時公眾的疏散計劃。自2006年以來，日本政府和東京電力公司都知道，如果海嘯達到廠址標高的水平，福島第一核電站可能會出現全廠斷電的風險；他們也知道如果海嘯大于日本土木工程師學會估計的水平，會導致海水泵損壞進而導致堆芯損壞的風險。出于對利益的衡量和對危機的僥幸心理，東電公司未采取任何防護或加固措施，政府更是沒有及時發揮自己的監督作用。對于一個多震地區且修建在海邊的核電站而言，福島第一核電站的經營者們竟然沒有緊急電源以及防止海嘯的對策，這不能不說是危機管理意識的淡漠。

（二）應急措施遲鈍，疏散工作不到位

當福島核電站出現危機時，政府既沒有可資檢測的設備，也沒有專業的作業組織，進而沒有專業的信息收集部門及用來分析的專業研究機構，最后只能依靠東京電力公司提供信息來發布信息。換而言之，是現代日本缺乏這樣的危機管理制度。由于政府和監管者多年來疏于和未采取足夠的措施防御核災難，居民對疏散存在相當大的疑惑，中央在通知地方政府核電站事故上遲緩，并且沒有主動說明事故的嚴重性，而在核事故發生后，如能及時公布SPEEDI測算出的輻射劑量值，也可將被疏散公眾所受的輻射劑量控制在最低限度。然而對于是否公布上述測算結果，負責測算的文部科學省（METI）和承擔公布職責的日本原子能安全委員會（NSC）曾一度互相推諉，都不想承擔公布測算后果的責任。結果，一些公眾被錯誤地疏散到了輻射劑量較高的地區。從居民的角度講，疏散的必要性和緊急性沒有得到足夠的解釋，政府從來沒有相應的證據支持他的陳述，這給公眾造成了很多的焦慮。政府選擇發布的信息純粹是從主觀的角度，而不是從應對公眾需要的角度。

（三）信息不公開透明，溝通脫節

核事故是一個國家級的重大問題。而對于核事故，日本政府原本應該以國家的姿態采取對策，而不是任憑一個電力公司去處理。正因為日本政府在核事故中的態度才使得日本國民嚴重不滿。福島第一核電站事故中，從地震一開始，到海嘯，以及受到沖擊的核電站等一系列信息的收集以及到核事故的發生，竟然是一個民間企業來進行。2011年4月10日的《朝日新聞》詳細報道了核電事故發生時政府內部的混亂，為此，政府也對當初東京電力公司所提供信息的片面性和不準確性，以及其對事故所采取的對策遲遲沒有進展表示了憤慨。正因為東京電力公司在危機信息的傳遞中由主動變為了被動，政府獲得的信息不充分，造成相關行政機構危機決策混亂。之后不久，日本政府采取了將信息和決策集中到首相的措施，但這樣一來，所有的問題都必須先經過首相。據《朝日新聞》分析，這反而導致了政府危機決策的延誤。與此同時，由于存在相關機密信息不允許公開的情況，就出現了有些重要信息只能由某些人員掌握，而公司其他工作人員甚至董事都不了解信息的情況。這也許就是此次危機中阻礙信息迅速公開的主要原因。政府在公布消息時，也是有選擇性的發布，并沒有全面公布，造成市民對災害的嚴重性沒有客觀的認知。

（四）排放輻射污水入海，違反知情同意原則

“日本政府在事先未與任何鄰國及相關國家進行通報及溝通的情況下，擅自下令將福島第一核電站內的低放射性污水直接排入其東北部臨海中。這引起了周邊國家和國際社會的強烈不滿和廣泛譴責。韓國、中國、俄羅斯等鄰國紛紛發表聲明或談話，要求日本政府遵照國際核公約及國際法的有關規定，在處理核泄漏事故中做到對相關國家的信息透明和及時、準確的通報。”日本政府的這一做法，違反了國際環境法的基本原則。4月13日本外務省承認排泄污水存在延誤向周邊國家通報的情況，通過各國前已開始排放。3月11日福島地震和海嘯導致日本多處核電站爆炸進而引起核泄漏是不可抗力，自然不必承擔政府責任，但是日本隨即將1.15萬噸冷卻水排入大海的行為卻毫無疑問是人為因素造成的了，是帶有很強的主觀惡性的。含有高濃度的放射性物質的冷卻水排入大海，必然會通過全球大氣運動和海洋運動將反射性物質帶入其他國家，事實也確實證實了。韓國、朝鮮、俄羅斯、中國等很多國家均檢測到了放射性物質碘，福島核泄漏事故中的排污行為對他國的環境構成損害，日本政府這一做法也體現了其缺乏一定的責任心。

整體來說，日本政府對福島核電事故的處理被國際普遍評價為處置不力，缺乏政府責任心。國內的調查福島核事故的委員會也稱其處理過程中充滿了錯誤，有八成日本民眾不滿意政府的隱瞞事實和排放核污水等行為。

三、核電事故中政府倫理責任的基本內容

通過對日本福島核事故中日本政府的處理過程分析我們可以清楚的發現，政府在應對核電事故時的態度、方式和方法會對災害的后果造成非常直接和巨大的影響，因此，厘清政府倫理責任的基本內容，明確政府在面對突發重大災害時的態度是十分必要的。

（一）建立合理的核電安全監督制度

危機意識是危機預警的起點，危機意識淡薄，便會對可能引起對危機的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致突然災害發生時，政府處于被動局面。愚者暗于成事，知者見于未萌，核電事故發生前政府的責任首先應當將樹立危機意識、建立健全的預警機制。根據福島核事故獨立調查委員會報告，福島的這次重大災害中，如果政府能夠正確地制定最基本的安全要求，例如評估破壞的概率，準備控制災難的附帶損害，制定在這樣一系列放射性釋放事故發生時公眾的疏散計劃，災害理應是可以避免的。同時，明確建立有第三方的核電安全監督，保證核電廠運營過程具備足夠的監督外方，督促核電站保持核電信息公開透明，定時抽檢核電站的安全隱患信息，也是十分重要的。日本福島核事故發生后，世界各國在進一步審視日本的政府核安全監管框架時發現：作為日本核安全獨立監管機構原子能安全·保安院（NISA）實際上并不獨立，NISA和東京電力公司（TEPCO）之間的交流建立在技術層面上，而不是正式的監督關系。作為日本政府的核安全咨詢機構的核安全委員會，在核事故處理過程中基本上沒有發出聲音。這樣一個核電安全監督機構卻名不副實，也是構成福島核事故發生的原因之一。

（二）建立應急外部救援聯動機制

日本核電站事故發生后，雖然日本本土大部分核電站自顧不暇，但美國的核航母在救援方面發揮了比較大的作用。目前我國的核電站不僅數量較多，而且堆型眾多，所屬公司之間交流甚少。如果某個核電站發生事故，能否組織其他核電站進行有序有效的救援仍然是一個比較嚴峻的問題。尤其是應急聯動機制，目前我國還缺乏這方面機制，需要國家層面引起重視，加以推動。

（三）制定切實可行的應急預案

核事故的發生概率比較低，但是風險很高，因此應當以發生重大核泄漏事故為前提，事先制定切實可行的應急預案。在安全運行時就要提前做好一旦發生緊急事故如何處理，對可能發生的各種緊急事故都要分別做好處理預案，并且要在一定時間段內進行必要的演習，以避免一大發生緊急事故而束手無策。可以考慮將核應急納入到國家統一的應急信息系統，建立核電建設與運行管理過程中可能的核事故應急預案模型和安全保障措施體系，能夠為核電的健康發展和合理開發與利用提供保障。

（四）核電事故發生時，保證嚴謹科學有效的應急響應機制

核電事故一旦爆發，就意味著一種絲毫不能懈怠的緊急狀態的出現。在事故處理時，政府不但要集中精力、全力以赴，而且還要想方設法使應對工作盡量科學、有效、有序。

首先，要有條不紊的開展救援。在任何突發重大災害時，人的生命都是最寶貴的財富。政府應當本著以人為本，生命至上的基本原則切實開展救援。“政府對公民負責，是對每—位公民負責，危機面前人人平等。政府的救助必須惠及每一位公民，不論其職位高低、住所差異、權力大小和貧富的懸殊”。其次，要及時公開災害信息。突發重大災害發生時，往往正是謠言四起，人心惶惶的時候，民眾很容易被四面八方的消息掩蓋，既不利于救援工作的開展，也不利于民心的穩定。面對突發重大災害，及時、全面、準確的公開災害信息提升了公眾的參與度，顯得尤為重要。最后，政府要加強各種關系的協調。政府是突發重大災害處理時的核心力量，負有主導型的責任，必須自覺地調整不同主體之間的關系，凝聚各種社會力量，齊心協力朝著有利于災害解決的方向發展。

（五）減輕核電事故的惡性后果是政府責任的重中之重

第一，核電事故對外的主要危害就核廢物的放射性污染。放射性污染一旦不加以控制任其發展，對整個地球的大氣、水源、土壤乃至人的生命都是危害。日本政府并沒有履行好自己的責任，在事故發生后選擇隱瞞的排放輻射污水入海，造成世界各地都能檢測到放射性碘，一旦核電事故發生，減少事故對環境的影響便是處理事故的政府行為的倫理立足點，日本政府的這一做法嚴重影響其國際形象，是應當被強烈指責的。對核事故進行應急管理時，國家必須善意尊搜國際義務，尊重他國合法利益，防止對他國和國際社會造成跨界損害和恐慌，否則應當承擔國家責任。

第二，核電事故所導致的生命、財產、健康等損失，如何妥善安排好對受災人民的救濟問題，是政府應當重視的。對于受災人民的賠償門檻設置、賠償期限設置、不動產賠償等，都應當按照實際情況，依據《原子能損害賠償法》來制定合情合理合乎法規的救濟方案，充分保障好受災人民的利益，從精神和物質上均要給予關懷。

（六）核電事故后，政府要反省自身制度、政策落實情況，健全問責制度。

遇到核電事故，不僅要把事故視為不得不面對的危險，還要將事故當做管理水平提升、促進社會發展、凝聚社會成員的契機。在核電事故處理完成之外，更重要的是要做好反省、總結、改進的工作。在核電事故的恢復階段，政府應將減損作為工作的中心，在危機事態得到控制，人們從緊張和失衡的狀態中恢復后，政府危機管理的重心便應該轉移到危機事態后的恢復和重建上來，采取有效措施消除危機所造成的消極后果。這其中不僅包括死難者親屬和遭受損失、傷害群眾的救護、撫恤和救助，生產、生活設施的重建和秩序恢復，而且還要通過各種方式撫平民眾的心理創傷，使他們盡快走出陰影，恢復正常的生活和生產秩序。此外，要積極的總結經驗教訓，有針對性的對核電事故后處理過程中所出現的問題進行總結改進，提高政府的工作水平。與此同時，堅持健全問責制度，對在核應急工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵；對在核應急工作中玩忽職守造成損失的，虛報、瞞報核事故情況的，依據國家有關法律法規追究當事人的責任，構成犯罪的，依法追究其刑事責任，從而不斷提高政府工作人員的意識、能力和水平。

福島核電站事故已經過去了四年，盡管核電事故的危害極大，核能仍然是未來世界能源發展趨勢。預防核電事故的發生，有力監管核電運行是政府發展核能的重要工作，而核電事故一旦發生，政府能夠科學有效的處理事關著社會的健康發展，事關人民群眾的安居樂業，事關人與自然和諧發展，我們可以通過吸取日本政府在處理福島核事故中存在的問題，明確政府在處理核電事故時的倫理責任，完善政府的管理角色，提升政府公信力。

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