大規?！翱h改市”會不會再度重啟

大規?！翱h改市”會不會再度重啟

日前，“民政部即將頒布撤縣設市文件”的消息不脛而走。兩大關鍵信息浮出水面：一是行政區劃調整十分密集，二是多集中在縣級行政層面。由此，已經“凍結”長達20年的“撤縣設市”會不會再度重啟成為全國關注的焦點。

國家在新型城鎮化上的一系列新舉措，以及地方政府的熱情，正在疊加成“撤縣設市”的新趨勢。但如何警惕、規避重蹈1 9 9 7年的覆轍，也成為各級政府必須思考的命題

“撤縣改市”起落2 0年

“撤縣改市”的序幕，最早于1983年拉開。背景是在1981年，當年的國務院《政府工作報告》中，有關“我國經濟體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網絡?！焙芸?，僅在1983年，就有31個縣域改為縣級市，并新設了7個縣級市。從1983年到1986年，是第一波高潮。

截至1998年底，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。現在人們熟識的浙江義烏市和桐鄉市、安徽桐城市和寧國市，都是趕乘這趟車而改市的。

但這項當時跨步前行的地方行政體制改革在1997年的時候，被國務院叫停。關于叫停原因，華東理工大學研究員楊君曾深入研究：“縣改市初期一定程度上實現了設計初衷，克服了切塊設市模式的弊端，與80年代的中國經濟社會達成了契合。但伴隨著改革的深入，各地的盲目跟風引發了一系列負面效應。一方面出現‘假性城市化’，有些市區的農村人口仍然占據主要比重，基礎設施和規劃仍然圍繞農業進行，市郊的發展與城區的發展失衡等一系列泡沫現象；另一方面，市級權限給有心之人帶來更多尋租空間，盛名之下，其實難副。”

進入21世紀后，“縣改市”再次成為關注焦點是在2013年。

當年11月，十八屆三中全會《決定》提出，“優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市?！边@是黨中央權威文件中對“撤縣設市”的一次明確表述。

2014年，國家發改委向國務院上報城鎮化改革方案，明確提出“推進行政區劃創新，完善城市行政區劃設置和布局”。此表述將“撤縣改市”正式拉入大眾視野。

從“縣”到“市”，一字之差大不同

工信部2016年對全國近3000個縣（市）進行綜合評估，發布的縣域經濟100強中，共有69個縣級市，其中排名前13位的均為縣級市。

這個信息中不難看出，一方面縣級市以其特享的資源配置，經濟發展遠勝于普通縣域；另一方面，現有的經濟強縣，擁有著趕超市域經濟的實力與潛力。當這樣的經濟體量囿于縣域行政區劃中時，諸多不適即會顯現。

從經濟發展普遍規律來看，行政區劃歸屬政府管理，屬于生產關系范疇，區域經濟、科技創新等內容歸屬生產力范疇，當生產關系束縛生產力發展時，“撤縣設市”成為破解矛盾的一種選擇。我們熟知的京津滬三大直轄市無縣、蘇南無縣，都是如此。

從新型城鎮化來看，“撤縣設市”與新型城鎮化有著重要關聯。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟部研究室主任劉勇分析說：“經濟新常態下，在供給側結構改革和“三去一降一補”政策的基礎上，還要重視擴大內需的作用，而擴大內需首推新型城鎮化的發展?！薄秶倚滦统擎偦巹潱? 0 1 4-2 0 2 0年）》已經發布3年，在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計劃年度論壇上，國家發改委規劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級市設立標準和程序已經制定完成，這為加快啟動設立縣級市提供了基本遵循和制度保障”。

最后從縣域層面上看，“撤縣設市”是縣域經濟發展探索的一種模式。設市無疑是個加快發展的契機，可以促進縣域人口結構變化，產業結構調整，城市規劃調整，原有行政管理的內容、生態、模式都會發生改變?！疤貏e是對欠發達地區，通過行政區劃調整加快結構調整，加快城市化進程?！苯K省社科院財貿所所長孫克強表示，“所以地方政府都很積極，只要中央層面明確政策，步伐就會加快”。

等待一個恰當的時機

截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。

國家在新型城鎮化上的一系列新舉措，以及地方政府的熱情，正在疊加成“撤縣設市”的新趨勢。但如何警惕、規避重蹈1997年的覆轍，也成為各級政府必須思考的命題。

“行政區劃是推動國家治理的一種制度性工具。通過升級能解決一些問題，但升級之后仍有邊界仍有局限，沒有實現經濟發展源頭的創新。換個思路，通過打破和取消行政權分割所帶來的發展壁壘，促進地區橫向之間的要素流動，以協同發展激活社會資源，進一步完善公務服務。這種改革更具前瞻性、系統性、生命力，也更符合十八大以來國家治理體系現代化的戰略目標?！蹦暇┐髮W政府管理學院院長孔繁斌說。

另一方面，從以經驗來看，縣改市也存在一定的改變風險。江蘇省社會科學院區域現代化研究院王樹華副研究員分析說：“一重風險是出現名義上的城市化，而非實質性的城市化，只是戶籍變更，城市人口占比未改變；二是城市建設脫離客觀需求，規模上一味求大，易帶來城市債務、房產泡沫等；第三重風險是在產業選擇上，不能過度促進服務業發展，而忽視實體經濟發展，出現產業支撐力不足，結構失調等弊端?！?/p>

從長遠來看，“撤縣設市”必將是階段性、區域性的部署，而不會大范圍鋪開。

綜合上下各方面信息來看，從中央決策部門到地方市縣政府，都在等待一個恰當的時機。

（《決策》范琦娟/文）