職業院校兼職教師政策述評

[摘要]兼職教師是職業教育發展的特殊產物。自1980年《關于中等教育結構改革的報告》出現“兼課教師”概念始，兼職教師政策開始進入規劃發展階段。總攬各時期的政策文本，發現內容集中在五大方面，即兼職教師的重要性與緊迫性、來源與資格、比例、聘任與管理以及財政支持。文章以當前兼職教師發展的現實狀況為參照點，分析政策文本存在的現實急迫性與政策滯后性的沖突、政策的宏觀構建與微觀運作割裂等問題，據此提出應重新明確兼職教師隊伍的目的、實現政策體系與保障體制的共建、凸顯行業和企業的責任與權利等三大政策建設建議。

[關鍵詞]兼職教師政策 內容概述 問題 建議

[作者簡介]崔西展（1968- ），男，山東青島人，青島電子學校校長，高級政工師，研究方向為教育管理。（山東 青島 266000）孫海燕（1990- ），女，山東煙臺人，山東師范大學教育學院在讀碩士，研究方向為職業技術教育基本理論；田道勇（1964- ），男，山東濟南人，山東師范大學教育學院，副教授，博士，研究方向為高等職業教育。（山東 濟南 250014）

[中圖分類號]G715 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）04-0040-06

2012年《職業學校兼職教師管理辦法》規定：兼職教師是指受職業學校聘請，兼職擔任特定專業課或者實習指導課教學任務的專業技術人員、高技能人才。①兼職教師是職業教育發展的特殊產物。隨著兼職教師隊伍的日益擴大，如何規范兼職教師隊伍建設成為職業教育政策重點關注的方面。1980年10月教育部頒布的《關于中等教育結構改革的報告》首次出現了“兼課教師”的概念，標志著兼職教師政策的誕生。縱觀1980～2015年國家相關政策文件，關于兼職教師的專門性文件只有1部——2012年頒布的《職業學校兼職教師管理辦法》，其他相關政策主要體現在職業教育、教師隊伍建設等文件中。綜觀相關政策，主要關注兼職教師的重要性與緊迫性、來源與資格、比例、聘任與管理以及財政支持五大方面。本文將簡要概述這五方面內容，進而分析政策文本存在的問題并提出政策建設的建議。

一、兼職教師政策的內容概述

相關政策在規范兼職教師內容時呈現片段性。除《職業學校兼職教師管理辦法》外，很少有文件針對各內容進行系統規劃，而且不同時期政策文本的側重點存在差異。綜觀兼職教師相關政策，主要有以下五方面內容：

1.兼職教師的重要性與隊伍建設的緊迫性。兼職教師是特殊的教師群體，其在職業院校師資隊伍建設中的緊迫性已體現在各政策文件中。1986年6月，當時的國家教委頒布了《關于加強職業技術學校師資隊伍建設的幾點意見》，指出專業課教師短缺且不穩定、知識老化，影響了師資隊伍的數量與整體質量，進一步提出聘任兼職教師的要求。這是政策文件中對兼職教師作用的初步認識。1997年9月，當時的國家教委出臺了《關于加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》，提出聘任兼職教師是解決職教教師來源的重要途徑，能緩解職業教育教師隊伍結構不合理的問題。2000年1月，教育部出臺了《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》文件，進一步指出應培養“雙師型”教師。可見，兼職教師作為職業院校師資隊伍重要部分的社會地位已然獲得政策認可。2007年4月，教育部頒布了《關于“十一五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》，指出兼職教師作為中等職業院校師資隊伍的重要力量，存在補充困難、政策不到位的問題，應多渠道吸引專業技術人員與高技能人才。2012年3月，教育部出臺了《關于全面提高高等教育質量的若干意見》，強調聘用具有實踐經驗的專業技術人員擔任教師是提高教師業務水平和教學能力的重要舉措，進一步明確兼職教師對師資隊伍整體質量提升與結構完善的價值。

從上述文件可以看出，兼職教師這一特殊群體已成為職業院校師資隊伍的重要力量。政策對兼職教師重要性與功能的認知，從最初主要作為補充專業課師資短缺的資源轉變為發揮優化師資隊伍結構、提升總體教學質量的功能。這一轉變有利于提升兼職教師在師資隊伍建設中的地位，進而深化職業教育改革，并實現職業教育的可持續發展。此外，政策逐漸認同兼職教師的獨立地位，兼職教師不僅充當臨時替補的角色，還承擔著重要的教育任務，具有不可替代性。

2.兼職教師的來源與資格。兼職教師的來源、資格要求是各政策文件關注的重點。《關于加強職業技術學校師資隊伍建設的幾點意見》要求聘請專業技術人員與四級以上技工、能工巧匠擔任兼職教師。可見，政策對兼職教師的最初認識存在片面性與模糊性，來源局限于企業人員，而且對兼職教師的任職資格沒有明確說明，籠統強調“豐富實踐經驗與教學能力”。《關于“十一五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》提倡從社會上多渠道聘請專業技術人員、高技能人才以及相關領域具有豐富實踐經驗和特殊技能的能工巧匠，包括在職、離職待崗或退休人員。可見，兼職教師來源渠道逐步實現多途徑、社會化、多樣性，不局限于在職人員。這是政策對兼職教師認知的進一步提升，也是充分發揮社會參與職業教育的重要舉措。2012年頒布了《職業學校兼職教師管理辦法》，指出兼職教師主要是企事業單位的在職人員，也可以是退休人員，并從思想道德素質與專業素質、專業技術職稱或職業資格、年齡范圍、特殊情況等方面明確規定了兼職教師的基本資格。文件從原則上對兼職教師的來源渠道、基本資格進行了規范，為一定時期內各職業院校實踐層面的運作提供了方向性指導，是兼職教師概念出現后僅有的一部關于兼職教師的專門性文件，在兼職教師政策發展中具有標志性意義。

綜觀各政策文件，目前文件認可的兼職教師來源渠道主要集中在企事業單位，正逐步延伸到社會，充分利用了社會潛在的人力資源。實現兼職教師來源的多渠道與社會化日益成為政策明確兼職教師來源的指導思想。但是，由于兼職教師的職業特殊性主要表現在其多重的職業身份、工作職能的影響價值以及與職業院校間雇傭的工作關系，因此，如何多渠道挖掘高素質兼職教師資源、擴展其工作職能的教育價值以及規范兼職教師的教師角色行為等成為開展工作的重點。在明確兼職教師來源渠道的同時，規范可量化、可操作的資格標準應成為政策的重要關注點。

3.兼職教師的比例。綜觀各政策文件，文件內容對兼職教師比例的關注始于20世紀90年代，隨著對兼職教師在職業教育中的影響力的認同，規定兼職教師在職業院校師資隊伍中的比例成為各政策的重要內容。但是，由于不同時期職業教育受國家關注的程度不同、社會認知度不同，文件對兼職教師的數量規范存在一定程度的起伏。2001年11月教育部頒布了《關于十五期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》，規定中等職業學校兼職教師比例應不少于10%。《關于“十一五”期間中等職業學校教師隊伍建設的意見》則規定，到2010 年，兼職教師在教師總量中的比例達到30%。2014年6月頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》則籠統指出，到2020年，有實踐經驗的專兼職教師占專業教師總數的比例達到60%以上。

從比例要求可以看出，各政策對兼職教師的比例很少進行具體說明，易造成職業院校在師資隊伍建設時忽略聘任兼職教師而只強調培訓在職專業教師的情況，影響了職業教育與具有豐富社會資源與工作經驗的企事業技術人員、技能人才的聯系。為引導職業院校建設一支穩定的兼職教師隊伍，國家政策有必要根據一定時期社會經濟發展需求與職業教育發展現狀進一步規定兼職教師的比例。

4.兼職教師的聘任與管理。強調制定與完善聘任管理政策主要始于2005年10月國務院頒布的《關于大力發展職業教育的決定》，該文件首次明確提出要制定和完善兼職教師聘用政策。2007年4月頒布的《關于“十一五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》進一步要求各地制定具體的實施辦法，明確人員的基本條件或錄用標準以及報酬和待遇。2011年11月，教育部與財政部聯合發布了《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》，要求各省（區、市）制定兼職教師相關政策和管理辦法，包括聘用程序、聘用合同、登記注冊、使用考核等環節，并強調應加強對聘用工作的指導與檢查，實行兼職教師資助項目公示制度。2011年12月教育部頒布了《關于“十二五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》，進一步強調加快完善兼職教師聘用政策，提出職業院校應科學地引導與管理兼職教師，并要求推進教師編制制度改革以合理配置專兼職教師。從以上兩大文件可見，政策文件開始通過督查與社會監督方式并配合制度改革的手段完善兼職教師的聘用管理，依靠外在約束力與強制力推動兼職教師聘用政策的制定與完善。2012年12月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等出臺了《職業學校兼職教師管理辦法》，明確規范了兼職教師的聘用程序與組織管理，在組織管理中以雙方簽訂工作協議為基本要求，并對教學管理制度、考核評價標準以及保障基本的工作環境等內容進行了說明。

可見，政策文件自2005年開始重視兼職教師管理的制度規范，強調制定與完善聘用政策，尤其是在規范建設時期，借助社會約束力與制度強制性以推動相關政策的制定與完善，體現了兼職教師政策的規范化、科學化趨勢，這也是現實社會背景的客觀要求。《職業學校兼職教師管理辦法》還制定了為兼職教師繳納工傷保險費、購買意外傷害保險以及創造良好的工作環境等內容，開始體現人文關懷，這說明兼職教師這一邊緣化的教師身份逐漸被重視。不斷提高兼職教師聘用管理的制度化，有助于推動職業教育教師隊伍的健康發展。

5.兼職教師隊伍建設的財政支持。財政支持是管理與建設兼職教師重要的支柱與動力，尤其是2007年之后，政策文件對兼職教師建設的經費規定逐漸明確。《關于“十一五”期間中等職業學校教師隊伍建設的意見》指出，中央安排專項資金資助中職學校特聘兼職教師，并印發《中等職業學校緊缺專業特聘兼職教師資助項目實施辦法》，強化專項資金的組織管理。教育部與財政部聯合出臺了《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》，規定由地方財政和職業院校承擔兼職教師課酬補助等項目經費。2012年頒布的《職業學校兼職教師管理辦法》主張經費資助主要由地方、職業學校承擔，提倡建立政府、學校、企事業單位多渠道籌措兼職教師經費的投入機制。

從現行政策文件可以看出，兼職教師的經費主要由地方政府與職業院校承擔，實際上是職業院校從事業收入中支付兼職教師的課酬，國家財政具有短期與臨時性，可見兼職教師聘用的社會財政支持力度仍有待提高。由于政府自身的財政壓力以及職業院校發展對建設資金的迫切要求，如何利用企事業單位的支持力量、鼓勵企事業單位參與職業教育的積極性，應成為政策的關注點。

二、兼職教師政策存在的問題

從以上概述可以發現，兼職教師政策在不同時期會適當調整，具有一定的時效性，總體不斷完善，但是，以當前職業教育發展現狀為參照點，發現文本內容仍存在不合理方面，主要表現在以下兩點：

1.現實環境急迫與政策滯后的沖突。自1980年《關于中等教育結構改革的報告》中出現“兼課教師”概念以來，相關政策開始關注兼職教師的聘用管理，主要圍繞兼職教師的重要作用、來源與資格、比例、聘任管理制度、財政支持機制等內容展開，逐漸呈現規范化、制度化的趨勢。尤其是2012年《職業院校兼職教師管理辦法》的出臺，意味著兼職教師在教師隊伍中特殊的地位已得到法律確認，凸顯其獨立的社會地位。相關政策文本內容為職業院校聘用兼職教師提供了方向性引導。但是，從當前職業教育領域的現狀可見，兼職教師建設中存在結構不合理、專業素質不高、功能發揮單一、管理松散等問題，其中，專業素質不高、功能發揮單一的問題尤為突出，直接影響了職業教育教學質量。兼職教師的實際工作軌跡基本是從企業到課堂的線性流動，對話主體圍繞單位的人際關系與學生展開，范圍狹窄。這些現象的出現與政策滯后有密切關系。現行政策著重關注兼職教師的聘用與管理，而對聘用資格與管理考核規范缺少足夠的標準規范，以致職業院校只重“聘”忽視管，重視“請”忽視質量，而且忽視兼職教師與專任教師間的融合，雙方很少交流溝通，兼職教師并不能適應職業院校的人際關系，其基本工作權益沒得到應有的保障。當前緊迫的現實環境要求政策不斷完善對兼職教師的權利保障與教學義務約束，政策應從關注聘用管理轉移到關注兼職教師的內涵建設，以此適應兼職教師自身發展的需求。

2.政策宏觀構建與微觀運作的割裂。綜觀兼職教師相關政策，以上五方面的文本關注點表明政策對兼職教師的認識已形成基本框架，能為職業院校進行建設與管理提供宏觀指導，但為何在兼職教師管理過程中仍存在系列問題？究其原因，關鍵在于政策過于強調宏觀構建，忽視微觀細化，割裂兩者間的有效銜接，影響職業院校的實踐運作。

一是文本內容偏于簡約，語言表述相對模糊。總體而言，兼職教師政策的標準要求比較粗糙，內容規范簡約，表述模糊，直接影響政策的執行力度與實踐成效。以兼職教師的資格條件為例，《職業院校兼職教師管理辦法》從原則上初步確定了兼職教師的思想道德條件、專業素養、專業技術資格或職業資格等，但是“具有行業影響力”“良好”“較高”等概括性的資格標準缺少可操作的量化指標，導致現實執行過程中難以操作，影響職業院校聘任工作的有效進行，不能充分保障所聘教師的整體質量，“一些來自行業企業的兼職教師在承擔教學任務時心理準備和教育教學準備不充分，不太了解職業教育的人才培養目標要求。”①。政策具有語言表述性的特點，簡約的文本內容、模糊的標準要求難以為實際運作提供可據指南，因此，政策內容要具體化、標準化。

二是政策間未橫向銜接，體系構建力度低。任何政策不是孤立的，而是以政策群的形式出現。所謂政策群，就是指國家、政府和一定類型的政治體制中的執政黨在某一較長時間段內制定和實施的內容各異但產出理念同源、導向相近的政策的集合體。②就兼職教師隊伍建設的政策現狀而言，目前關于兼職教師的專門性文件僅有2012年的《職業學校兼職教師管理辦法》，而且關于兼職教師的政策文本內容簡約，資格標準描述模糊，管理評價制度不健全。由于兼職教師這一職業的特殊性，“人事關系或者在所在單位、或者在人才交流中心，不在所兼職院校，所以學校對兼職教師的制約力度小”③，兼職教師也不可能全天候、全精力地投入職業院校中，職業院校也無法按照專任教師政策文件的規范約束兼職教師的教育教學行為。因此，應構建兼職教師的政策體系，界定兼職教師的權利與義務，制定相關法律，以有效應對現實復雜的教育環境，減小兼職教師建設的現實難度。

三、對兼職教師政策建設的建議

現行政策存在文本內容簡約、標準要求模糊的語言表述性問題，而且兼職教師的政策框架圍繞重要性與來源資格、聘用等方面展開，未能契合當前兼職教師的發展需求。此外，政策固有的引導與調整功能發揮不當也影響了兼職教師價值的實踐效應。而據2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《教師隊伍建設專題中期評估報告（2015）》顯示，2011～2014年各職業院校聘任的兼職教師數量達6萬多人。要充分發揮兼職教師資源對職業教育的現實影響力，需要相關政策的方向性指導與規范約束功能作為保障，因此，應立足現實著眼未來，長期規劃兼職教師隊伍的建設。

1.重新明確建設兼職教師隊伍的目的是政策建設的首要任務。現有政策強調，聘任兼職教師的目的在于能彌補專業課師資不足、優化職業院校師資隊伍結構、提升教師整體的質量，而由兼職教師概念可以發現，其主要職責在于承擔專業課的教學、實習指導任務，將專業技能與工作知識、社會經驗傳授給學生。為此，政策應重新明晰兼職教師的重要性在于提高職業教育教學質量，并正確認識兼職教師的職業價值。這直接影響兼職教師政策框架的建構，能合理調整、完善政策內容結構以滿足現實環境的需求。這樣一方面有助于職業院校在聘任與管理兼職教師時明確工作方向與目標，重視兼職教師參與教學研究與培訓的權利，并強化管理制度與考核評價，充分發揮兼職教師的職業功能；另一方面，由于準確定位兼職教師的職業價值，認同其獨立地位，意味著兼職教師具有不同于專任教師的職業資格、角色行為，從而為兼職教師提供準確的意識指導與合理的行為規范。可見，重新定位兼職教師的職業價值是政策建設的首要關注點。

2.實現政策體系與保障體制的共建是政策建設的主要任務。政策往往以政策群形式出現，關于兼職教師的現行政策較單薄、內容結構不完善，滯后于現實環境的需求，為此，兼職教師政策建設要致力于政策體系構建，創設健全的兼職教師政策群。可從角色的角度理解兼職教師政策體系建設。社會角色是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規范與行為模式。④對于兼職教師角色而言，教師資格、專業技術資格或等級職業資格是角色的本質體現，也是進入職業院校的前提要求，而其具有的權利與義務是社會對角色行為的規范要求。尤其應注意到：兼職教師不同于傳統意義的教師。由于兼職教師主要是來自企事業單位的技術人員、技能人才，職業角色的多重性是典型特點，這意味著兼職教師既要服務于原來的本職工作，又要承擔職業院校教師的教育教學任務。因此，傳統的教師角色規范并不適用于兼職教師這一特殊群體，也難以按照教師專業標準衡量其教育教學知識與能力。為此，構建兼職教師的政策體系應圍繞如何認證兼職教師的教師資格、如何規定兼職教師的教師權利與義務展開，在保證滿足職業教育發展要求的同時，考慮兼職教師的特殊性、自身發展需求以進行政策群的橫向建設。

斯蒂芬·羅賓斯認為，控制因素的設置能有效推動所有行動按計劃執行。管理學中控制的類型劃分為前饋控制、現場控制、反饋控制。⑤對于兼職教師政策而言，前期制定的制度規則如兼職教師的聘任政策、管理考核制度等屬于前饋控制，執法機制則是對前期因素的現場控制，反饋控制是指據政策實施過程的評估反饋進一步完善政策內容的過程。因此，要保證政策文件的落實與實踐效益，保障機制不僅指財政支持保障，更重要的是完善執法、督法機制以及政策評估制度。綜觀以往文件，中央財政支持力度并不能滿足實際需求，兼職教師的經費主要由地方政府和職業院校承擔，而《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》明確強調加強對工作的指導與檢查，這說明聘任與管理兼職教師的現實工作并沒有充分的監督機制與社會輿論環境，不能確保政策的實效，難免出現實際工作大打折扣的現象。此外，還應注意到當前兼職教師管理存在種種困境的關鍵原因是政策沒有落實還是政策與現實環境需求不相符？解決現實問題是要重建政策還是要歸咎于職業院校對政策認知的不足？這些都是制定政策時應首先明確的內容。所以，要依靠執法與督法機制，充分反饋政策實施情況、反饋政策的理想預設與現實環境的吻合度。要建設科學合理的兼職教師政策，共建兼職教師政策體系與保障機制。

3.凸顯行業、企業的責任與權利是政策建設的創新點。自20世紀90年代以來，校企合作、社會合作辦學的辦學模式日益發展。行業、企業以及社會已成為影響職業教育發展的重要主體。在職業教育中，行業、企業是相關利益群體，根據投資與回報的關系，企業應承擔起參與職業教育的社會責任。⑥但是，當前我國企業參與職業教育的方式主要是為職校生提供實習機會、投入物力與資金，忽視對人力資源的投入。考慮到商業或技術秘密的利害關系，企事業單位并不支持員工到職業院校任職，甚至明文限制技術人員在外兼職。⑦由于兼職教師的主要來源渠道是企事業單位，因此，行業、企業有責任為職業院校聘用兼職教師提供便利，這樣不僅有利于深化產學合作，還能提升職業院校的整體教育質量，使企事業單位從職業院校培養的人才中獲益。此外，對于各兼職教師政策所關注的經費支持方面，政策往往只強調政府與職業院校為主要承擔者，雖也有個別文件主張建立企業、政府與職業院校為主的投入機制，但實際上由于政府財政壓力以及職業院校對建設資金的不斷需求，迫切需要企業資金投入。因此，兼職教師政策建設要凸顯行業、企業的責任。為激發行業、企業參與動機，政策還應在保障其在職業教育領域、經濟發展領域中享有的權利，如參與職業教育決策制定、監督政策實施等，這將是兼職教師政策建設的一大創新點。

[注釋]

①查吉德.職業院校兼職教師隊伍建設的四個問題[J].中國職業技術教育，2012（15）：67.

②黃建偉.公共政策群視角下的失地農民問題研究[J].求實，2009（1）：90.

③曾朝霞.關于高職院校兼職教師管理的思考[J].當代教育論壇，2008（9）：71.

④朱力，肖萍，翟進.社會學原理[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：90-91.

⑤苗雨君，李亞民，邵仲巖，趙卓.管理學——原理·方法·實踐·案例[M]2版.北京：清華大學出版社，2012：259.

⑥徐國慶.職業教育原理[M].上海：上海教育出版社，2007：70.

⑦卞華.高職院校兼職教師隊伍建設存在的問題及對策[J].教育與職業，2015（2）：88.