淺談河南省綠色發展中政府協同的有效性問題

【摘要】綠色發展是進入后工業化時代實現經濟、資源、環境之間協調發展的必然要求。從長遠和大局來看，要想實現綠色發展，必須做到上下聯動，政府協同。由于目標激勵的不同，加上相對獨立的利益關系，中央與地方、同級地方政府之間、部門與部門之間以及政府內部，或多或少存在著競爭關系，不能做到有效協同，阻礙了生態文明建設的進程。綠色發展迫切需要理順中央與地方的關系，整合地方職能部門，改革績效考核機制，推動政府各部門之間的有效協同，實現后工業化時代的綠色發展。

【關鍵詞】河南省；綠色發展；生態文明建設；政府協同；有效性

據河南省統計局數據顯示，2015年全省生產總值37010.25億元，比上年增長8.3%；2016年全省生產總值40160.01億元，比上年增長8.1%，增速高于全國平均水平1.4個百分點。在國內經濟下行壓力加大的大環境下，大多數省份GDP增速都位于6%左右，而作為中原經濟區的核心省份，我省經濟一直保持在8%左右，呈現出“總體平穩、穩中有進、穩中向好”的發展態勢。但與此同時，我省資源、環境與生態保護也面臨著重大挑戰，以資源的過度利用、環境的惡化、生態的破壞來保經濟增長的問題也日益凸出。

一、河南省綠色發展中政府協同的必要性和緊迫性

（一）綠色發展更多需要政府推動

首先，生態文明建設具有公共物品的性質，治理的正外部性和污染的負外部性，使得生態文明建設無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節和管理。

它的正外部性使得很多私人部門不愿參與進來，需要政府更多地主導推動建設，在制定經濟政策時充分考慮到民眾的生態福利追求，在諸多“八年舉報污染，不如一次市長出面”的現實例子下，政府的主體責任應該做到更大的發揮，由政府貫徹國家政策，引領市場經濟活動。

此外，諸如水流、空氣等生態資源跨地區的流動性及不可分割性，造成生態環境的產權往往難以界定，由于其產權難以界定，當治理出現問題時，就會出現責任承擔困境。因此，需要政府代表社會公眾進行管理、協調，把生態環境的治理看作是公共事務來處理。同時，由于環境污染問題日益區域化，導致生態文明建設并不是一個城市或一個省份能夠單獨解決的問題，需要多個省市之間縱橫合作、協同治理。

（二）政府主導的優勢

政府作為公共權力的集中代表者，運用公共行政權力，將生態文明建設納入法制化軌道，加強生態文明立法，為我省生態文明建設提供有力的法律保障。另外，政府還可以通過財政、稅收、金融等政策，引導和激勵公眾積極參與到生態文明建設中來。一方面通過立法執法，遏制各種生態不文明行為，另一方面通過落實政策，調動社會公眾的生態文明建設活力，從而盡可能做到政治經濟、環境社會效益各方兼顧。

但同時我們也看到，限于政府權力結構的封閉性，以及政府的不同層級不同部門目標并不完全一致，不同的利益主體很可能為一些局部利益影響到生態系統的長遠和大局，但就是在執行上失之于隨意、缺乏統一的標準，缺乏協同，最后可能會造成納稅人物力、財力和時間的浪費，阻滯了我省生態文明建設的進程。

二、河南綠色發展的各級行政掣肘與阻滯及原因分析

1、錯誤的政績觀導致環保被忽視

GDP作為衡量一個國家、一個地區經濟實力的一個重要指標，在我國改革開放近40年的征程上也受到了前所未有的“禮遇”，被推崇到了至高無上的位置。

在這種錯誤政績觀的指導下，各地方政府只看重當地經濟的發展，而忽視了環保等民生問題，生態文明建設得不到足夠重視。同時，即便地方政府重視環保問題，但囿于對GDP的角逐，各地方政府各自為政，也很難做到有效的協同。

2、分稅制下地方財力有限使得環保力度不夠

為了改變弊病百出的財政包干制，我國于1994年推出了分稅制。分稅制實施后，大部分稅收收入都歸入中央財政，2011-2015年，中央財政收入占全國財政收入的比重達50%左右，而中央財政支出只占全國財政支出的14%左右。

顯然，在這一體制下，中央財政盈余越來越多，而地方財政赤字越來越高，各地方政府陷入入不敷出的困境，財力與支出之間的缺口較大。因此，即使沒有GDP考核的影響，地方政府也要不斷尋找財源，對納稅大戶的企業在環境污染的治理上往往也會“網開一面”，導致地方環保部門在執法過程中處處受限，環保污染問題“打不死也治不住”。同時在負擔重且財力有限的條件下，地方政府在環保這類投資大、見效慢的項目上的支出也就較為有限，在涉及跨區域、跨地區的環保治理問題上，更加沒有參與的積極性。由下表可以看出，2010-2014年，我省環保支出只占我省地方財政一般預算支出的3%左右，并沒有明顯的增加，在環保方面的投入較低。

3、多部門多層次的監管造成環保監管不到位

《中華人民共和國環境保護法》賦予環保部門對環境保護實施統一監管的職責，但海洋、漁政、交通、公安、土地、礦產、林業、農業、水利、工商、衛生等部門也都有一定的環境管理職權。這種多部門多層次的監管體制，看似職責明晰，任務明確，實則弊端較多。

在多部門、多層次的分段監管體制下，各部門各自制定監管規則，在大的職責分工上相對明確；但在一些具體監管環節和細節上，卻又權責不明，職能交叉、重疊，部門之間缺少溝通和協調，甚至同一部門不同科、處室之間，彼此推諉，相互抱怨，導致出現監管空白乃至形成實際上的“空頭管理”局面，“越位”、“缺位”的問題較為突出，監管時互相爭，出問題時爭相躲，不能做到有效協同，也直接影響了治理的效果。

三、河南綠色發展中加強政府協同的政策建議

（一）聚焦于地方的制度改進，構建綠色發展的考核機制

生態文明建設過程中，政府之間不能做到有效協同、治理不力的一個重要原因在于在傳統GDP的考核下重經濟發展而輕環境保護。結果就是經濟上去了但資源、能源過度消耗，環境污染總量加大，最終將成為經濟發展的瓶頸。因此，必須要改變傳統GDP核算方法，建立綠色GDP核算制度，健全環境管理績效考核機制。

綠色GDP力求將經濟增長與環境保護統一起來，在GDP核算中不僅僅看經濟，更要考慮資源和環境，綜合性地反映國民的經濟活動的成果與代價。與傳統的GDP核算不同，綠色GDP核算將生態文明建設的成果納入地方政府績效考核的重要內容，以環境指標作為績效考核的硬性指標。除了GDP外，公眾環境質量評價、空氣質量變化、飲用水質量變化、環保投資增減率、群眾環境訴訟事件發生率等指標也都要作為績效考核的標準，從而對地方政府形成壓力和動力，增強地方政府推動生態文明建設的緊迫感和責任感。

（二）提升權力結構的開放性，構建綠色發展的監管機制

黨的十八屆五中全會確定了省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這一重大環保制度改革通過派駐機構、派出機構、直接管理、雙重管理等垂直管理模式，對省以下環保機構進行改革，人財物統一由上級分配。一方面有助于環境質量的檢測、監察和執法，另一方面能夠有效克服地方政府對環境監管的干擾。在垂直管理制度下，應該繼續發揮中央環保督察組以及華北、華南等六大環保督查中心的作用，利用體制上垂直、直接對上級部門負責的優勢，監督地方政府在生態文明建設過程中的執行力。

與此同時，對地方政府各部門的資源也要進行整合，要處理好地方環保部門與其他職能部門之間的關系。不斷完善立法，通過制度創新明晰和保障各監管部門的責權利，破除職權交叉，彌合監管縫隙，形成監管合力，確保監管無縫對接，解決各監管部門職責不清的問題。就環保部門而言，具體途徑可通過建立由地方政府牽頭建立溝通協作機制進行頂層設計，以此加強對地方環保工作的綜合統籌，并在此框架之下，明確各方的職責分工，健全橫向的環保合作制度，確保環保管理各項任務得到落實。

參考文獻：

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作者簡介：夏元燕（1984.3-），女，漢族，河南信陽人，講師，碩士，研究方向：教育學。

基金項目：2016年度河南省政府決策研究課題階段性研究成果，課題編號2016B020