城鎮化進程中社區集體資產管理問題探析

在城鎮化發展進程中，由于大量的拆遷、征收等原因，越來越多的城郊地區和其他農村地區的行政村轉變成為城鎮社區，土地、廠房、門店等農村集體資產，經過第三方評估和政府財政補償，全部轉移到新的社區，由新的社區組織經營管理。隨著城鎮化發展進程不斷加速，城市社區集體資產規模不斷發展壯大，管理方式快速轉型。沿海地區與邊遠地區、發達地區與欠發達地區、北方與南方，國內不同區域之間差距巨大，發展程度千差萬別，集體資產城鎮化的方式、過程也各有不同。如何實現原有集體資產的有效管理，是當前城鎮化進程中一個亟待研究解決的重要問題。

一、城鎮化進程中社區集體資產管理的制度缺陷

新的社區集體經濟組織不斷重組更新，集體資產產權關系重新整合，利益關系重新調整劃分，相關法律法規和政策制度的不健全、不完善，給社區集體資產管理帶來前所未有的矛盾和挑戰。

1.產權邊界不清晰。集體資產的產權為集體成員共同所有，但不能細化、量化到每個人，個體居民的所有權相對虛置；經營管理權一般是由居民委員會或集體經濟合作社或公司化實體代表社區全體成員集中行使；集體資產這種著眼于產權與經營權分離的體制設計，有利于提高生產經營和管理效率，但也引起一些影響社區集體資產管理的問題，如管理者越位、所有者缺位、監管者失位等，為集體資產管理埋下制度隱患，輕則導致集體資產的經營管理效率低下，保值增值困難，重則有集體資產貶值或流失的風險。

2.監督制約機制不健全。在社區集體資產管理實踐中，在在社區管理者自任“法人代表”，越權處置集體資產的現象，甚至未經居民代表會議同意，越權“出租或轉讓”集體資產。對社區的財務公開和民主理財等監督的方式方法，也缺乏明確的法律或制度規范，個體居民對集體資產的經營決策也缺乏有效的監管渠道，容易出現集體資產管理失控，發生貪污腐敗現象。有些社區采取支部委員或居委會成員多人共同管理的辦法，也會造成多人共同貪污腐敗的可能。據江蘇民進網2016年1月7日報道，安徽省淮北市烈山社區原黨委書記劉某某“小官巨貪”，1996年到2014年任職社區黨委副書記、書記期間，伙同親屬及有關公職人員侵吞集體資產超過1.5億元，案發后，共有19名涉嫌犯罪人員被移送司法機關處理。

3.管理運行體制有缺陷。大部分城鎮化后的社區居委會接管了原行政村的全部權利，繼承了包括土地在內的各類集體資產，繼續行使原村委會和集體經濟合作社的管理職能。社區集體資產的經營管理權一般由社區干部執行，表面上看社區居民“人人都是主人”，但“人人無法做主”，居民的主體地位和知情權、參與權被嚴重虛化。由于社區干部學歷，學識及能力方面的限制，管理能力參差不齊，短期行為、短視現象普遍，一些管理者過多地考慮自身或小團體的局部利益，對發展壯大集體經濟實力以及提高社區集體經濟的競爭力辦法不多，集體資產管理水平長期停滯不前，保值增值困難重重。

4.收益分配制度不合理。在一些集體經濟發展較好的社區，少數干部、群眾只顧眼前利益盲目開發，小農意識嚴重，每當集體經濟組織有了效益，首先考慮利益分配，而不是持續投入、可持續發展，一批基礎較好的集體經濟組織由于缺乏必要的資金積累，發展后勁不足，甚至難以為繼。許多社區內部矛盾都是由于利益分配不公產生，有的甚至累積成對立較深的家族、“房份”之爭，如征地款分配不下去，造成居民上訪或阻撓動工，影響開發建設工作，給社區治理和社會穩定帶來較多負面影響。

二、加強和改進社區集體資產管理的對策建議

通過對國內部分城市社區集體資產管理現狀的調查，并在運用產權制度理論、博弈理論、制度經濟學、發展經濟學等理論體系和工具模型進行綜合分析的基礎上，試提出優化新型城市社區集體資產管理方式的幾項對策建議：

1.明確管理主體，提升集體經濟組織管理層的履職能力。集體經濟合作社、服份有限責任公司等社區集體經濟組織是集體資產管理的合法主體。管好用活集體資產，首先要建立健全管理機構。決策層面的董事會、管理層面的總經理、監管層面的監事會等機構應由社區居民或集體經濟組織全體成員選舉產生。區或街道應設立專門機構，加強指導監督，確保集體經濟組織依法依規發展各類集體經營項目，有效行使集體資產的所有權、處置權和收益權。突出抓好社區管理層的培訓教育工作，以街道為主體，充分利用上級黨校、行政學院等培訓資源，分期分批組織開展教育培訓，提高思想認識和能力素質。重點加強對財會人員培訓，提高思想政治素質和財務管理水平。

2.健全監督機制，防止集體資產流失。建立并完善社區集體資產管理臺賬制度、產權登記發證制度、資產分配制度和審核審計制度，用規章制度來確保社區集體資產的規范管理和安全運行。政府或街道辦事處應組建集體資產管理領導小組，與紀檢、監察、財政等部門組成社區集體資產管理監督小組，對本轄區范圍內的經營性和非經營性及資源性資產進行管理和監督。依照有關政策、法規，建立審計制度，認真抓好社區集體經濟組織的常規審計、離任審計、熱點問題專項審計、專案審計工作，切實維護社區集體利益。社區成立資產管理監督小組，按照資產管理制度，抓好本社區集體資產運行情況的管理和監督，定期向居民代表會議報告集體資產運行管理情況。

3.完善財務制度，加強社區集體經濟組織財務管理。建立健全并嚴格落實社區干部、居民代表的財經法規知識輪訓制度，財務計劃管理制度，銀行戶頭和現金管理制度，收費內控制度，收費票據定期繳銷入賬制度，財會人員職責制度，財務集中管理、集中辦公制度，財務審批、會計、報賬員和出納員相互分離、相互制約制度。政府相關職能部門指導社區會計代理機構的財務管理及會計核算，抓好社區集體資產的審計工作。成立居民代表會議財務監督小組，定期對居委會財務收支情況進行審查，對群眾反映強烈的諸如集體土地征用、出租、變賣及集體企業改制等問題組織專項審計，審計結果向群眾公開，接受群眾監督。

4.推動產權制度改革，發展壯大集體資產。大力推進股份合作制改革，將集體資產劃分為若干股份，界定到人；合理配置股權結構，建立嚴格的決策和監督制度，以股份制明確權利關系，保障集體資產整合內外資源，提高效率，實現良好運作。積極引進現代企業制度，搭建投資平臺，引進多元投資主體，吸收閑散資金，吸納外部資本，實行股份制經營和公司化管理。聘請專業經理人，組建專業化管理團隊，對社區集體資產及資源實行公司化經營，提升資產管理效率。合理規劃、統籌謀劃固定資產租賃布局，制定規劃，嚴格篩選承租方，推行集約化管理，提高固定資產租賃的整體效能。培育特色產業，積極引進符合自身特點的產業業態和發展項目，形成特色街區、總部經濟、樓宇經濟等特色和亮點，不斷壯大社區集體資產。

5.建立集體資產流轉和投資管理制度，規范收益分配。嚴格集體投資、參股項目的監督管理。涉及基本建設和基礎設施建設的投資項目，在預算編制、報批、發包、審計決算、工程款支付等環節嚴格把關，切實加強監督管理。涉及集體資產所有權或使用權轉移的事項，必須履行民主討論、公開評估的程序。集體資產評估結果必須經集體經濟組織居民大會或居民代表大會確認，并報上一級集體資產管理機構審核。集體資產的分配及處置方案必須經居民代表大會通過，并報區或街道主管部門審定；社區干部和工作人員的薪酬一律按區或街道確定的考核標準進行考核結算，并在嚴格履行審批程序；社區集體經濟組織管理人員的薪酬，經社區考核后確定，并報上級監管部門備案審查。

作者簡介：程晉樂（1976.10—）男。民族：漢。籍貫：安徽淮南。學歷：研究生。研究方向：公共經濟管理。