阿姆斯特丹：綠色城市的可持續發展之道

[摘要] 2010年，阿姆斯特丹制定了《阿姆斯特丹2040年遠景規劃》，確立了阿姆斯特丹要向可持續發展轉型的基本目標與框架。通過細化切實可行的政策措施、高效的機制安排和激勵社會各利益相關方參與的對話和磋商模式，阿姆斯特丹初步實現了在空氣凈化、二氧化碳減排、可再生能源使用、鼓勵循環經濟和創新等方面所規劃的短期目標，將阿姆斯特丹打造為宜居的綠色低碳城市。

[關鍵詞] 可持續發展； 綠色城市； 循環經濟； 地方政府治理

[中圖分類號] C912.81 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）04-0074-06

荷蘭商業首都阿姆斯特丹是歐洲第四大航空港、世界著名的金融商貿之都和文化中心，尤以企業家精神和藝術精神聞名于世。新世紀以來，阿姆斯特丹倚重科技創新，制定、實施可持續發展綱領，重塑城市生產、消費與生活方式，兼顧城市發展與居民生活質量，成為歐洲乃至全球市場中最具競爭力和代表性的綠色城市之一。

締造綠色城市的歷史與現實動因

上個世紀七八十年代，阿姆斯特丹在城市基礎設施建設上投入不足，加上城市開放包容的文化走向極端，“接受軟性毒品和性多元化演變為嚴重的硬毒品問題和骯臟的紅燈區性交易”。1即使對荷蘭人而言，阿姆斯特丹也往往意味著是缺乏個人安全感和公共秩序的“問題城市”而非“機遇之地”。“我活著從阿姆斯特丹回來了”這一調侃之語被印在T恤上廣為流行，反映了公眾對阿姆斯特丹典型的形象認知。2

隨著歐洲一體化進程的加快，阿姆斯特丹負面的城市形象及城市治理上的弱點被進一步放大。在經濟、政治和科技環境加速變化、發達城市向知識密集型經濟轉型以及地方政府更廣泛參與國際競爭的大背景下，布魯塞爾、巴塞羅那等其他歐洲國家首府對經濟發展與繁榮的原動力——投資、旅游者、商業和居民的爭奪日趨激烈。這導致與歐洲同等城市相比，阿姆斯特丹在以關鍵指標衡量的影響力榜單上的排名不斷下滑。上世紀80年代末，阿姆斯特丹已經跌出了國際組織、國際企業總部、文化演出以及外國游客過夜數量最多的歐洲國家前十位。3

在此形勢下，阿姆斯特丹意識到必須適應內外環境變化，重振城市活力。在“靈感之都”“運動之都 ”“小城市，大企業 ”等短期的、缺乏統一協調的城市品牌營銷活動之后，2004年阿姆斯特丹發起了“我是阿姆斯特丹人”戰略品牌傳播活動，發掘本城建立在創新、創意和商業精神之上的核心價值，塑造和傳播了更具現代性、豐富和富有魅力的城市形象。1這一活動影響深遠。時至今日“我是阿姆斯特丹人”仍在維系城市凝聚力、制造認同感中扮演著重要角色，其本身也已成為城市身份認同不可分割的一部分。2

但是，僅僅通過傳播層面的城市品牌推廣活動，不足以令阿姆斯特丹具備全球化競爭的比較優勢，解決其面臨的內生性問題。隨著人口向城市集中并不斷增長，阿姆斯特丹同其他大城市一樣面臨著土地儲備不足、水資源短缺、氣候變化和環境惡化等難題。尤其是考慮到阿姆斯特丹特殊的地理環境：阿姆斯特丹是一座低于海平面1～5米的水下城市，氣候變暖帶來海平面上升、暴雨天氣增多等安全問題。可以說，環境問題對其他很多城市而言是經濟發展與環境治理之間的平衡問題，但對阿姆斯特丹來說，則有可能是一個會在未來影響其存亡的問題。

從上世紀八九十年代開始，阿姆斯特丹政府著手進行長遠的環境保護戰略規劃，在這一過程中，阿姆斯特丹逐漸意識到，經濟發展和環境保護是可以并行不悖的，并且日益相互補充。干凈的空氣、公共綠地和良好的基礎設施會增強城市居民對本城的自豪感和忠誠度，復興商業和市場意味著更多的工作機會和商業投資，吸引具有創造力的人才。以可持續、可循環的理念升級產業結構創造新的工作機會，也會帶來新的產品技術和新的商業模式出口。例如，阿姆斯特丹自來水公司應用新科技從廢水中回收磷酸鹽和蛋白質，將污水處理變為商品。循環經濟預期將為荷蘭創造54000個工作崗位，帶來73億歐元的收益，阿姆斯特丹則力圖在這一新的經濟圖景中占有領軍地位。

2010年，阿姆斯特丹政府出臺了《阿姆斯特丹2040年遠景規劃》，這份文件確立了阿姆斯特丹向可持續發展轉型的基本目標與框架。根據這份文件及其后發布的《2020年的阿姆斯特丹：可持續發展機遇可持續未來》《2011～2014阿姆斯特丹可持續發展規劃》和《阿姆斯特丹可持續發展日程》等中短期規劃，阿姆斯特丹將可持續發展戰略細化為持續的、目標統一的政策措施和實施項目，以全面整體的方式對城市的交通、能源、建筑、水資源和垃圾系統進行改進，完善城市功能，打造綠色宜居城市。

實施可持續發展戰略的目標與路徑

阿姆斯特丹可持續發展戰略的實施主要圍繞可再生能源、潔凈空氣、循環經濟、氣候彈性四個方面展開，并制定了相應的定量和定性目標。

在可再生能源方面，阿姆斯特丹致力于能源轉型，將生產更多的可再生能源，減少對化石能源的依賴。到2020年能夠實現人均可再生能源量比2013年增加20%，人均能源消耗比2013年降低20%；減少能源消耗，減少二氧化碳排放量，預期到2025年，能夠比2012年降低45%的二氧化碳排放量。

在改善空氣質量方面，主要減少空氣中的二氧化氮、顆粒物和煙塵成分；更多使用人工動力和低碳能源，降低空氣污染和噪音。到2025年，保證重污染地區每立方米二氧化氮含量最多為30毫克；煙塵濃度比2013年降低30%。

在發展循環經濟方面，改變過去線性的從原料——產品——垃圾的生產消費模式，秉承“從搖籃到搖籃”環保理念：產品的原料可經由生態循環回歸大自然，或者進入工業循環再制成新產品，高效使用原材料，回收利用更多的自然資源和原材料；進行可持續性的消費；通過科技創新促進經濟發展，帶動金融與商業服務、生命科學和創意創業以及旅游、會展、貿易和物流行業發展。

在氣候彈性上，為應對暖冬和炎夏，越來越潮濕的冬天和更頻繁的強降雨天氣，海平面上升和水位上升等氣候問題，從2020年開始，增強氣候彈性要納入相關政府政策。

為了實現這些目標，阿姆斯特丹政府首先實施了2011～2014年的可持續發展規劃，2014年在對現狀進行評估的基礎上，又于2015年通過了2015～2018年中短期政策措施和行動。

在可再生能源方面，阿姆斯特丹的政策實施思路是：鼓勵使用清潔能源，提高既有能源使用效率。政府鼓勵使用風能和太陽能，根據全國可持續能源生產激活計劃，為安裝風力渦輪機提供補貼，負責同其他地區協商安裝地點，計劃擴大和升級阿姆斯特丹港口和北部地區的風力發電場，2025年前發電量擴大到200兆瓦；太陽能板到2020年將增加到63萬塊，提供160兆瓦的能量，覆蓋8萬戶家庭。

在提高能源的使用效率上，阿姆斯特丹2015～2018年的重點工作放在加強可持續性的區域能源，增加區域能源的連接量上。通過熱力行動計劃，為既有和新建建筑建立可擔負的、可入網的、可持續的供熱基礎框架，最終目標是實現城市供暖系統全部由熱交換系統、生物能源和地熱等可持續能源支持；同時，在制冷系統方面，計劃用地熱存儲并利用從城市周圍深邃湖泊中汲取的冷水來替換電力制冷系統。

對房屋進行節能改造也是提高能源使用效率的重點舉措。阿姆斯特丹向新建建筑提供能源貸款，從2015年開始，包括住宅、商業和工業建筑等新建建筑必須是氣候平衡的，在選擇發展規劃和承建單位時，可持續性因素的評價權重也將大于30%；到2018年，全市90個大型耗能單位都要遵守全國環境管理法案要求的節能規定或者達成相關協議；小型能源消費單位沒有硬性規定，但可以要求政府提供節能信息和有潛力的措施。政府針對不同類型的房屋，提出了不同的節能改造目標和措施，例如住房改造是同住房協會合作，協助建筑公司采取安裝太陽能板等節能措施，改造已建房屋，進行1000個零能耗住宅區試點，通過太陽能光電技術、智能微電網技術、蓄能技術聯合應用，提供和儲存電能，以降低建筑對化石燃料的依賴；對學校設施的改造，是根據能源使用效率、空氣質量、溫度舒適度、視覺舒適度、聽覺舒適度指標分成可以接受的（A）、良好（B）、優秀（C）三個等級，新建小學必須達到良好標準B；其他類型學校從2017年開始也要參照這一標準。

提高空氣質量是阿姆斯特丹可持續發展政策中的優先事項。市政府同荷蘭中央政府和各級地方政府合作，通過參與從2009年開始啟動的全國空氣質量合作項目，進行空氣污染物顆粒物水平和二氧化氮濃度監測；頒布實施治理目標要高于全國目標的空氣質量行動方案；在分析本市污染來源數據的基礎上，針對不同出行單位，設定了不同的節能減排目標與措施：同本市主要交通污染群體如公共交通公司、貨運公司、出租車和旅游公司進行會談協商，制定減排方案，確保到2025年在A10環路范圍內，能有最多的交通群體轉為零排放或盡可能降低排放量；在治理私家車污染上，提高私家車出行成本。試點和私家車車齡掛鉤的行車許可證制度：從2017年4月1日開始，污染嚴重的老舊車輛不再有資格獲得新的停車證；提高停車收費標準，擴大城區停車收費區域；對貨運車輛設置禁止貨物運輸進入的環境區域，提高綠色或清潔卡車的使用比例，對零排放的分銷商提供免稅機會；提高貨物運輸效率以減少城市內的運輸量。政府還著手進行智能物流和供應規劃，在目前三個已經投入使用的貨運中心的基礎上，再建至少兩個貨運中心，貨物在這里以更清潔的城市運輸方式進行轉運。

為減少空氣污染，阿姆斯特丹還鼓勵電力和人力交通。政府推行電力交通補貼和替代性能源補貼項目，2018年計劃建成4000個公共充電點；升級、改造阿姆斯特丹同阿姆斯特爾芬、史基浦國際機場、桑河地區、阿爾梅勒等地之間高質量的交通和換乘，令火車、地鐵、公共汽車、電車等公共交通成為地區間高效的交通選擇；并著手研究修建水上電動交通工具充電站的可行性。

阿姆斯特丹是舉世聞名的“自行車之城”。騎自行車是一種綠色環保的生活方式已成為社會共識。政府投資修建了復雜的自行車道網絡和便捷的停放設施，車道總長達2.2萬英里，其安全和舒適程度足以令兒童和老年人也選擇自行車出行。在阿姆斯特丹城A10外環高速路內，自行車已成最重要的交通工具，未來的目標是在城市外環線之外也成為最重要的交通工具。

在鼓勵發展循環經濟方面，政府計劃研究稅收工具是否以及在多大程度上可以激發可持續性創新，解決可持續性投資存在的“獎勵分散”障礙；將阿姆斯特丹作為循環經濟的實驗場，積極參與歐盟戰略能源技術計劃，為公司、科研機構、社會組織和公民聯合創造條件，發起公共和商業單位都可以參加的循環經濟創新項目。代表性的如阿姆斯特丹港的轉型，計劃推動產業集群的發展，在生物基礎和循環經濟中扮演積極角色，從專注于貨運量的碼頭轉為能為這一地區提供附加值的港口。

在原料加工和使用上，計劃2020年之前，實現本市65%的生活垃圾能夠再循環使用，將垃圾回收利用率提高4倍。公共事業部門也積極提倡環保意識和實踐，例如自來水公司在全市安裝提供免費自來水的水龍頭，鼓勵人們使用自帶水杯接水喝，減少瓶裝水使用。

在應對氣候變化上，阿姆斯特丹力圖在城市空氣、土壤、噪音和用水安全標準同城市擴張、人口集中化之間保持平衡。目前的重點實施項目是自來水公司發起的防雨計劃，鼓勵居民、企業主、政府官員改建排雨的庭院、綠化屋頂、街道、花園和廣場，說服大型建筑加入收集雨水的設施，增加城市的排雨含水能力，使雨水能被吸收而不是造成災害。政府主要通過對話和協商以及激勵項目鼓勵、協助城市居民采取可持續性的生活方式，如計劃通過稅收政策鼓勵居民對住宅進行防水改造；非政府組織、行業協會也在其中起到催化作用，例如綠色商業俱樂部致力于調動區內企業的力量，促進企業和地區的可持續發展。

綜上所述，阿姆斯特丹的可持續發展戰略是超越了單純的環境保護活動的系統工程，四個方面的目標及措施相互勾連又相互促進，協同推進城市整體生活、生產和工作方式的轉型。對政府而言，在廣義的社會、環境和經濟因素驅動下，制定積極而清晰的政策框架，有助于闡明現階段和未來可預見時期內發展中存在的問題，為發展指明方向。但政策目標能否實現不能只靠政府單方面的力量，需要政府同市民、社會組織、企業等利益相關方的合作。這種合作可能會發生在各個層面：小到一座房屋的節能改造，政府內部跨部門的協調，同社會各團體的磋商協議；大到同大阿姆斯特丹地區、全荷蘭和全歐洲的合作。這意味著，阿姆斯特丹政府必須通過高效、靈活的組織管理和機制安排，進一步細化輔助性、指導性和約束性措施，才能激勵和協調利益相關方的意愿和行為，推動實現整體的戰略規劃及政策目標。

實現可持續發展目標中的政府角色與治理創新

政府本身也是大體量的能源消費者，2013年市政機構排放了9.3萬噸二氧化碳。阿姆斯特丹政府認為，要想順利推進可持續發展規劃，政府必須成為可持續發展的踐行者和領跑者。在組織安排上，市長負責本市可持續發展的國際定位，市議會的8位領導人分管不同領域的可持續發展工作。政府機構本身要采取減排措施，如在政府采購方面，正在著手制定可持續性采購規范方案，要求從招標、購買到循環利用或報廢都要考慮到對氣候、空氣質量的影響和對原材料C2C使用的理念。例如，不僅政府機構的辦公器材、燈光、交通、辦公場所都使用節能環保材料，運送辦公用紙的汽車也是使用電力驅動的；可持續發展規劃中提出的節能措施，政府部門是擁護者和執行榜樣，例如政府交通部響應推廣太陽能的政策，在辦公大樓車庫里安置太陽能板。政府的目標是：2025年將辦公垃圾循環利用的比例從40%提升到75%，2025年要比2013年降低45%的二氧化碳排放量。1

阿姆斯特丹政府還是推動投資和創新的最重要的行動者。可持續發展是以科技創新為基礎的，但是市場金融機構因為資金成本和投資風險的考慮，并不能覆蓋所有有潛力的創新項目，尤其是在項目的創始階段。阿姆斯特丹政府從提供財政補貼轉向通過委托管理的基金會、聯合投資等方式對市場金融機構無意或者無力投資的項目進行投資，在承擔與投資相關的風險和費用方面發揮了核心作用。阿姆斯特丹各類項目的總投資額達1.7億歐元，大都以貸款、擔保和資本份額的形式提供資本，商業項目要求資金回報，并會將盈利再度用于投資。政府參與此類創新項目是鼓勵銀行機構進行追加投資的積極信號。

目前最重要的投資基金是阿姆斯特丹投資基金。2011年，政府出售持有的能源公司股票，以收益中的7500萬歐元成立了該基金，用于改善環境和解決空氣污染相關項目的投資。居民、企業、科研機構和社區組織都可以申請資金。市政府下設的氣候與能源辦公室負責管理20%的基金資金，通過提供利率低于市場水平的貸款投資社會項目；其余80%的資金由四個投資公司組成的專業投資管理團隊負責管理，投資高風險的商業項目，要求投資回報，并受獨立投資委員會監管。主要投資項目包括為阿賈克斯足球體育場、RAI會議中心安裝太陽能板以及協助社會保障住房安裝雙層玻璃、隔熱材料等29個項目，總投資額達1400萬歐元。

阿姆斯特丹通過靈活的融資方式可以有效激發創新，實現既定的政策目標。一個典型的案例是太陽能面板的安裝使用。一般居民安裝太陽能裝置主要考慮的是費用問題。在阿姆斯特丹的屋頂安裝6個太陽能面板，費用需要2900歐元，節省的燃氣費用大約為每年300歐元，對普通居民而言，投資回收期為11年，這成為他們放棄安裝的一個因素。針對這一問題，氣候與能源基金提供200萬歐元資本資助BigSolar公司提出的太陽能板租賃計劃。BigSolar公司跟用戶簽訂太陽能發電系統合同，由公司負責安裝太陽能，提供維修、保險甚至包括更換屋內LED燈泡服務，以推動太陽能能源使用。近期，政府有意將這些基金整合為一個統一的基金：新能源基金，以進一步提高投資效率。

此外，阿姆斯特丹還廣泛參與如地方政府環境行動理事、歐洲城市聯盟、克林頓氣候倡議、城市聯合發展等國際風投公司和合作網絡，通過游說得到豐厚的資金，以進行可持續性發展。

阿姆斯特丹政府還是利益相關方的協調者及合作平臺的倡議者和推動者，強調各方參與對話的模式。

從縱向來看，阿姆斯特丹地方政府的政策選擇要取決于荷蘭及歐盟的政策制度框架和法律法規。從上文可以看出，阿姆斯特丹將若干行動方案納入到荷蘭和歐盟氣候變化減緩的整體戰略之中，積極利用兩者能夠提供的相關技術和資金支持。同時，阿姆斯特丹政府的理念首先是將國家和歐盟的相關法律規定視為對減排等目標的支持，而不是強制實施。如在荷蘭環境法案的框架下，市政府同950個大體量能源消耗單位進行協調，分別達成減排協議，如果逾期不能完成才考慮法律手段強制進行；另一方面，阿姆斯特丹也致力于推動清除或修改過時的、起到阻礙作用的全國性政策法規，以利于本市的可持續性發展方面積極作為。

從橫向來看，政府與消費者、市民、投資者、科研機構、企業、團體組織、行業協會等方方面面的利益相關方進行持續溝通與對話。阿姆斯特丹成立了可持續發展委員會，由公司、科研機構、非政府組織和團體聯合組織構成，對可持續發展政策及執行提供意見，并被納入政府發布的政策文件。

保持對話的一個重要方式是政府為社會各方提供相應的信息和支持。政府建立了www.maps.amsterdam.nl網站，通過大數據、可視化與交互技術呈現包括可持續發展信息在內的阿姆斯特丹方方面面的信息。具有代表性的是能源領域的圖集系統。阿姆斯特丹市同公共部門和私營企業合作，搜集每個區熱量及電力的生產及消耗數據、現有及擬建的可持續能源項目、并網到現存資源及網絡的機會、城市中心供熱與制冷可儲能地點的分布圖等信息進行可視化呈現，將數據搜索、情景分析以及發展新型經濟模式等任務分開，來幫助各方了解能源利用、基礎設施、排放量以及可利用能源等情況。這個在線開放項目，不但增進了社會各界對區域能源應用技術及其綜合效益的認知和理解，激發民眾使用可再生能源的熱情，還作為支持決策工具發揮了效用。阿姆斯特丹的佐伊杜比斯特地區通過運用這一能源圖集，觀察、評估該地區的熱量管理，篩選有助于滿足供熱需求的功能，找到對特定商業開放有興趣的利益相關方，并據此制定了利用廢熱的新區域計劃，成功實現了熱量均衡。

通過切實可行的政策措施，高效的融資機制、靈活的合作平臺以及公開信息的傳播和易得，阿姆斯特丹政府有效激勵了社會各利益相關方的參與，初步實現了在空氣凈化、二氧化碳減排、可再生能源使用、鼓勵循環經濟和創新等方面所規劃的短期目標，并為今后的發展奠定了基礎。2015年，城市發展評估機構凱迪思發布的全球可持續城市指數排名中，阿姆斯特丹位居第四位。在其他以安全性、生活質量、創新、交通、勞動力和競爭力等為指標的國際調查和報告中，阿姆斯特丹也經常名列前茅。歸根結底，可持續發展戰略的最終目的是為生活在這座城市中的民眾提供高質量的生活。以此為基礎，凝聚全市各利益相關方的共識與努力，提升了市民對城市的認同度和歸屬感，阿姆斯特丹政府本身也贏得了民眾的信任與尊重。

[參考文獻]

[1]周宏，韓良峰.城市交通： 走綠色環保發展之路——荷蘭城市自行車交通建設的經驗和啟示[J].經濟問題探索，2011，（9）.

[2]聯合國環境規劃署和人居署調研報告.城市區域能源：充分激發能源效率和可再生能源潛力[R].2015.

[3]Transformation Agenda Amsterdam and Explanatory paper， the Municipal Council of Amsterdam，April 2015.

（作者簡介：歐亞，外交學院外交學系副教授，外交學院公共外交研究中心研究員；外交學院2016級研究生韓程程為本文搜集了部分數據）

責任編輯 / 高 斌