推進公共服務共建共享發(fā)展

[摘要] 新常態(tài)下加快北京市公共服務改革，既是提升居民獲得感、實現(xiàn)共享發(fā)展的關鍵之舉，也是建設國際一流和諧宜居之都、保障京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。本文建議通過創(chuàng)新供給方式，提高公共服務質(zhì)量和效率；引導公眾參與，促進公共服務供需匹配；健全財政制度，增強公共服務財力保障；優(yōu)化治理手段，改進公共服務績效，綜合施策，加快推進公共服務供給側(cè)結(jié)構性改革。

[關鍵詞] 公共服務； 供給側(cè)結(jié)構性改革； 提質(zhì)增效； 共建共享

[中圖分類號] C916.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）04-0046-04

促進公共服務發(fā)展是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要保障，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設，切實保障人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴大消費需求，都具有十分重要的意義。近年來，北京市高度重視保障和改善民生，公共服務發(fā)展取得顯著成效，但新的發(fā)展形勢下也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。建設國際一流和諧宜居之都，促進北京市公共服務提質(zhì)增效，迫切需要綜合施策，加快推進公共服務供給側(cè)結(jié)構性改革。

新形勢下面臨新的機遇和挑戰(zhàn)

北京市經(jīng)濟發(fā)展既處于經(jīng)濟增速換擋期，也進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和結(jié)構深度調(diào)整的新階段，支撐公共服務發(fā)展的財政增速放緩，人民群眾的公共服務需求呈現(xiàn)新特點，產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整成為公共服務發(fā)展的新助力，這些都為公共服務發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。

公共服務等民生領域剛性支出需求與財政持續(xù)增長速度減緩雙重壓力下，在財力可承受范圍之內(nèi)提升公共服務水平，既要求提升財政支出效率以緩解財政收入增速放緩導致的財政壓力，最大限度地挖掘政府的公共財政能力；更要求完善市場機制，更多地發(fā)揮市場、社會力量在公共服務資源配置中的作用，最大限度地激發(fā)全社會的活力和創(chuàng)造力。在此新特征下，公共服務的生產(chǎn)機制將發(fā)生重大變化，過去政府作為基本公共服務壟斷生產(chǎn)者的生產(chǎn)機制將向政府作為主要提供者提供制度安排和運行規(guī)則轉(zhuǎn)變，進一步轉(zhuǎn)變政府職能建設服務型政府，通過普遍向社會力量購買公共服務。

當前交通擁堵、水資源緊缺等人口資源環(huán)境矛盾日益尖銳，“大城市病”成為關系首都居民切身利益和北京發(fā)展全局的攻堅難題。公共資源緊張是“大城市病”的主要特征，中心城區(qū)功能集聚下由于能夠提供更好的就業(yè)機會、更好的公共服務、更大的發(fā)展空間和生活環(huán)境，導致人口不斷涌入，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、水電氣等公共服務和基礎設施因人口過快增長而難以承載，對城市可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

2014年2月26日，習近平總書記視察北京時發(fā)表重要講話，明確提出要“調(diào)整疏解非首都核心功能，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強區(qū)域人口均衡分布，促進區(qū)域均衡發(fā)展”，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。2017年2月，習近平總書記視察北京時再次強調(diào)要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平。北京市公共服務的發(fā)展，除了內(nèi)部服務居民需求之外，也要堅持和強化首都核心功能，統(tǒng)籌人口資源環(huán)境，加快疏解非首都功能，為破解特大城市發(fā)展難題、建設國際一流和諧宜居之都發(fā)展目標服務。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重點領域率先取得突破，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，構建京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制，加快公共服務一體化改革。推進京津冀基本公共服務一體化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要任務之一，也是疏解北京非首都功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基礎和支撐1。在京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略背景下，如何與京津冀地區(qū)銜接發(fā)展，成為北京市公共服務發(fā)展的新考量。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家三大戰(zhàn)略之一，未來一段時期將是京津冀協(xié)同發(fā)展取得實質(zhì)性進展和突破的關鍵時期，也是公共服務京津冀均衡發(fā)展的重要推進期，這也要求北京市加快公共服務一體化改革，推動公共服務區(qū)域共建共享。促進京津冀居民生產(chǎn)生活合理組團，探索建立京津冀三地就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務協(xié)調(diào)機制，制定完善教育、醫(yī)療項目疏解時間表，積極推動向外轉(zhuǎn)移疏解部分教育、醫(yī)療等社會公共服務；以共建、人員交流等多種方式促進京津冀區(qū)域社會公共服務合作，推動優(yōu)質(zhì)公共服務資源向周邊城市輻射，提升區(qū)域間公共服務均衡發(fā)展水平。

新時期公共服務發(fā)展的階段性特征

新的城市戰(zhàn)略定位與新的發(fā)展形勢下，面對公共服務發(fā)展共建共享的必然要求，北京公共服務發(fā)展全面發(fā)力，呈現(xiàn)出新的特點和發(fā)展趨勢。

從財政大量投入到制度完善。公共服務領域的大量財政投入為服務供給規(guī)模的擴大以及服務水平的穩(wěn)步提升提供了重要保障。但近年來，隨著北京市經(jīng)濟增長速度放緩，支撐公共服務投入高速增長的財政收入增速開始進入下行通道。2016年，北京市財政收入同比增長7.5%，由兩位數(shù)高速增長調(diào)整為個位數(shù)增長，進入財政收入減速與公共服務剛性支出矛盾凸顯期。進一步促進公共服務發(fā)展就要求更加注重完善財政保障機制，由財政投入的高速增長轉(zhuǎn)向進一步強化財政投入的績效評估和績效管理，提高公共服務財政資金的使用效率和效果，推進基本公共服務的可持續(xù)發(fā)展。

從政府獨唱到社會合唱。北京市公共服務領域中政府、市場和社會關系將呈現(xiàn)新特點，過去政府獨唱的時代悄然結(jié)束，市場和社會力量廣泛參與的社會合唱時代已然開啟。新公共服務理論認為政府不是處于控制地位的“掌舵者”而是重要的參與者2。從北京市規(guī)劃文本上來看，對政府、市場和社會三者在公共服務中認識和把握日趨明晰。《北京市“十一五”時期社會公共服務發(fā)展規(guī)劃》中指出“政府是基本社會公共服務的提供者”“非基本社會公共服務的倡導者”，對于社會力量則在政府保基本的基礎之上鼓勵和引導其“參與公共服務的設施建設與運營”。這一時期著重強調(diào)政府的作用，社會力量和市場作用的體現(xiàn)還不明顯。《北京市“十二五”時期社會公共服務發(fā)展規(guī)劃》則強調(diào)“政府主導與市場作用相結(jié)合”，充分利用市場機制，支持和引導社會力量“參與基本公共服務的投資、建設、管理和運營”，明確提出了市場和社會的作用。《北京市“十三五”時期社會公共服務發(fā)展規(guī)劃》則進一步將“完善多元參與、共建共享的體制機制”作為社會基本公共服務五大發(fā)展重點之一。

從實踐層面來看，通過引入競爭機制，支持引導各類社會力量參與公共服務投資、建設、管理和運營，當前北京市公共服務政府主導、社會和市場參與的多元供給模式已初步形成，社會參與程度得到了明顯提高，發(fā)展活力得到了進一步激發(fā)。未來北京市公共服務發(fā)展有必要也有條件推進市場和社會力量廣泛參與公共服務資源配置，通過社會合唱實現(xiàn)公共服務資源配置的最優(yōu)化、財政資金投入的效益最大化和效率最優(yōu)化。

從自我獨立發(fā)展到與周邊協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來盡管北京市公共服務水平持續(xù)提升，但在自我發(fā)展的同時，與周邊地區(qū)尤其是河北省的落差卻較為明顯，由此帶來的大量周邊地區(qū)人群向北京市單向吸引轉(zhuǎn)移的“虹吸效應”下，外來服務需求增加使得北京市公共服務供給壓力日益加大。過去僅立足于發(fā)展好自身公共服務，而難以與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展也是導致首都大城市病的重要原因。原先以自我發(fā)展為主的路徑已難以持續(xù)，與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展時代正在開啟。北京市公共服務發(fā)展既要立足首都也要兼顧周邊。有機銜接并優(yōu)化整合京津冀公共服務資源，既有利于疏解非首都功能、治理大城市病，也有利于北京市緩解公共服務供給壓力，形成地區(qū)間良性互動、協(xié)同發(fā)展。

從單項補短板到全面提質(zhì)增效。新技術和新業(yè)態(tài)層出不窮，在“四個全面”戰(zhàn)略布局和建設國際一流和諧宜居之都戰(zhàn)略定位下，適應新的時代要求和時代特點，北京市公共服務發(fā)展繼續(xù)引領全國并向國際一流城市邁進，要在過去單項補短板之外全面發(fā)力，通過改革服務體制機制、創(chuàng)新服務手段等全面提升各個領域的公共服務質(zhì)量，增強公共服務供給績效，實現(xiàn)公共服務有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)發(fā)展，使北京市公共服務制度更加成熟更加定型。更新公共服務提供方式，以政府購買服務、政府與社會資本合作（PPP）等形式激發(fā)市場和社會力量提升服務績效成為新的發(fā)展趨勢。移動終端的廣泛使用、大數(shù)據(jù)時代的到來是不同于以往的重大變化。大數(shù)據(jù)可為公共服務提供重要參考，探索利用大數(shù)據(jù)挖掘獲取公眾公共服務需求，有助于提高服務供給的精準性和針對性。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代催生智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療等互聯(lián)網(wǎng)與公共服務融合發(fā)展的新形態(tài)，為提升公共服務供給質(zhì)量提供了新契機。

加快推進公共服務供給側(cè)結(jié)構性改革

推進公共服務供給側(cè)結(jié)構性改革，需要創(chuàng)新公共服務供給，進一步激發(fā)社會活力，實現(xiàn)公共服務資源的優(yōu)化配置、提高公共服務的供給質(zhì)量和效率。

創(chuàng)新供給方式，促進公共服務提質(zhì)增效。一是大力推行政府購買公共服務。推進政府向社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位等購買公共服務，廣泛吸引社會資本參與，轉(zhuǎn)變直接養(yǎng)人、養(yǎng)機構為養(yǎng)事的機制。動態(tài)調(diào)整政府購買服務目錄，一方面及時擴展購買服務的種類和項目，對于各部門在實際探索中較為成熟的項目及時納入目錄范圍；另一方面對于目錄中經(jīng)評估不適宜進行購買的事項及時給予刪除。二是積極培育社會力量承接服務。建立健全社會組織孵化培育基地，引導、扶持、培育一批示范型、高質(zhì)量、品牌化的社會組織，推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，強化社會組織監(jiān)管，完善退出機制，提高政府向社會力量購買服務的承載能力。三是加強與社會資本合作。發(fā)揮市場和社會的作用，對具備條件的服務項目，積極推廣PPP模式，引入社會資本參與項目投資和建設運營管理，并對產(chǎn)品或服務績效加以監(jiān)管，提升公共服務供給能力，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

引導公眾參與，推動公共服務供需匹配。政府在提供基本公共服務的決策制定過程中引入公眾參與，發(fā)揮群眾力量，加強服務提供方與需求方良性互動也是打造服務型政府、透明政府的必然趨勢。公眾需求是公共服務供給的重要基礎，通過有效的公眾參與、評估發(fā)現(xiàn)公共服務需求，并及時給予回應，是公共服務供給與公眾需求相匹配的重要保障。推動公共服務政策公開透明，利用網(wǎng)絡、微博、微信等現(xiàn)代化信息科技手段及時向公眾傳達相關信息，保證群眾的知情權。以網(wǎng)絡問政、論證咨詢等多種方式在公共服務的政策制定中引入公眾參與，通過群眾對公共服務政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督評估等全過程的參與，建立健全公共服務的公眾參與和需求表達機制，更好地根據(jù)居民需求提供和改善公共服務，不斷提升居民的公共服務滿意度。

健全財政制度，增強公共服務財力保障。一是健全經(jīng)濟中高速增長財力保障機制。各級財政適度增加公共服務投入力度，保證公共服務財政支出穩(wěn)定增長。通過國有企業(yè)股權注入等方式擴大社會保障籌資渠道，實現(xiàn)財政支出向公共服務領域傾斜，為履行政府公共服務職責提供財力保障。二是科學匹配市級和區(qū)縣政府間事權和支出責任。梳理市級和區(qū)縣兩級政府基本公共服務事權和支出責任，科學劃分兩級政府基本公共服務財政保障范圍。探索建立基本公共服務事權目錄清單，市級和區(qū)縣政府按照事權與支出責任相匹配的原則，依據(jù)事權劃分相應承擔支出責任。三是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。增加對公共服務相對薄弱地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并向基層傾斜，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務差距，加大薄弱環(huán)節(jié)和重點領域的投入力度。

優(yōu)化治理手段，改進公共服務績效。增強公共服務治理水平，是提高基本公共服務供給效率的重要手段。“十三五”時期，北京市基本公共服務提質(zhì)增效，要求強化基本公共服務績效評估、提升信息化水平，以改進服務的質(zhì)量和效率。一是建立公共服務績效評估機制。持續(xù)統(tǒng)計追蹤監(jiān)測公共服務統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建立公共服務績效評估機制，在評估公共服務投入的同時，更加注重對公共服務產(chǎn)出和結(jié)果的評價。二是推動“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”發(fā)展。充分運用信息技術，以智慧化、精準化服務，優(yōu)化公共服務資源配置，提升公共服務可及性和便捷性。建設公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障等公共服務信息化系統(tǒng)，構建智慧服務體系，促進科技創(chuàng)新與公共服務融合發(fā)展。三是加大事業(yè)單位分類改革力度。事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公共服務的重要載體。加快推進事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新事業(yè)單位管理，按行政類、經(jīng)營類、公益類劃分現(xiàn)有事業(yè)單位，強化事業(yè)單位的公益屬性，建立激勵與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度，激勵事業(yè)單位人員積極性，提高事業(yè)單位公共服務效率，更好地為居民提供公共服務。

（本文為北京市社會科學基金青年項目《北京市社會公共服務評價指標與評估機制研究》（項目編號：15SHC042）階段性成果）

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（作者簡介：魏義方，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所助理研究員；楊宜勇，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所所長、研究員）

責任編輯 / 蔡慶悅